有关经济管制的几个问题，本文主要内容关键词为：管制论文,几个问题论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035
文献标识码：A
文章编号：1672-626X(2006)01-0013-06
市场经济中政府实行经济管制的必要性在于市场经济体制自身存在的缺陷(市场缺陷)。作为自由经济、自利经济，竞争经济、交换经济、分工经济的市场经济① 具有自动地促进资源配置效率、生产效率的提高、自动地促进技术创新和积累增长、自动地促进产业升级和产业结构升级、自动地促进经济增长等方面的功能。但是，基于其性质，市场经济也具有不可避免的多方面缺陷，包括没有能力界定和有效地保护产权、没有能力形成和维护公平竞争、不能防止和有效地解决垄断对竞争的限制、不能防止和有效地解决自然垄断行业的过度竞争问题、不能防止和有效地解决国外竞争者的竞争或者过度竞争、不能防止和有效地解决因为信息不对称带来的低效率问题、不能防止和有效地解决外部经济效应、没有能力形成和维护公平交易、不能防止和有效地解决非理性行为、不能维护国家经济安全和国家经济利益、不能防止和有效地解决非市场品和有害物品的生产和消费问题、不能保证分配的公平、不能防止和有效地解决宏观经济失衡、不能解决公共物品的充分供应和利用问题等，其在抑制交易成本的上升方面也存在局限。② 市场缺陷的存在使经济不能达到效率状态，即不能使社会福利达到最大化，因此需要利用市场以外的力量解决市场所不能解决的问题。政府作为以公共利益为追求目标的公共权力机构，有义务也有条件采取措施解决市场所不能解决的问题。政府解决市场所不能解决的问题所依赖的主要是微观经济管制和宏观经济调节。政府管制和调节在市场经济中都是为了弥补市场缺陷，是要通过矫正市场失灵、弥补市场力量的不足来提高经济效率，增进社会福利。
但是在实际中，政府管制的必要性不等于政府管制的有效性，政府实行经济管制是否能够达到提高经济效率、增进社会福利的目的取决于多种因素，面临许多问题。
一、被管制者转嫁管制成本的问题
政府实行经济管制的一个重要手段是通过向被管制者施加成本而改变被管制者的成本收益函数，从而促使被管制者改变其行为，以达到管制的目的。管制完全有效必须满足的基本条件是，被管制者最终性地承担全部的管制成本，因为如果被管制者承担全部管制成本，在产品市场价格不变的条件下，其收益必然减少，从而会促使其改变行为选择。
被管制者是否承担管制成本，承担多少管制成本，直接取决于被管制者的成本转嫁能力。如果被管制者能够将管制成本转嫁出去，那么被管制者所负担的成本就会减少。如果政府管制旨在以被管制者负担管制成本而达到管制目的，在被管制者能够转嫁管制成本的情况下，管制就会完全或者部分失效：如果被管制者能够将管制成本全部转嫁出去，被管制者就不是管制成本的最终负担者，被管制者实际上就没有负担任何管制成本，在这种情况下，政府管制对被管制者就没有任何约束作用，政府管制会完全失效；如果被管制者能够将管制成本大部分转嫁出去，政府管制对被管制者的约束作用会相当弱，则管制会基本失效；如果被管制者能够将管制成本少部分转嫁出去，虽然政府管制对被管制者会产生约束作用，但管制会部分失效。只有在被管制者完全不能将管制成本转嫁出去的情况下，管制才会完全有效。因此，政府在实行经济管制时，必须考虑被管制者转嫁管制成本的可能性以及转嫁的程度。如果被管制者能够将管制成本全部或者大部分转嫁出去，政府则应考虑采取其他的管制政策或者与其他的经济管制政策相配合。例如，政府为了促使污染排放单位减少污染排放，可对污染排放单位的污染排放进行管制，污染排放单位排放的污染物超标，则予经济处罚，如果污染排放单位无法转嫁处罚负担，它就不得不要减少污染排放，但是如果政府对污染排放单位进行的经济处罚，污染排放单位可以将其全部转嫁出去，则污染排放单位就没有任何必要减少污染排放，因为处罚负担转嫁出去以后，污染排放单位不会遭受任何经济损失。
被管制者转嫁管制成本的能力主要取决于以下因素：(1)被管制者面临的市场结构。如果被管制者面临的是高度竞争的市场结构，其对市场供给、市场价格没有影响，被管制者就无法转嫁管制成本；相反，如果被管制者处于独家垄断地位，它决定市场供给和市场价格，它就能够将管制成本转嫁出去。当然，还要考虑市场需求因素的作用。(2)被管制者所供应的产品的需求价格弹性。如果被管制者供应的产品的需求价格弹性充足，被管制者就难以转嫁管制成本；相反，如果被管制者供应的产品缺乏需求价格弹性，它就能够将管制成本全部转嫁出去。(3)被管制者的产权结构。被管制者的产权结构不同，其对政府管制会产生不同的反应。如果被管制者是独立的产权单位，有自己独立的产权利益，那它会采取各种措施转嫁管制成本；如果被管制者不是独立的产权单位，没有自己独立的产权利益，那它会按照政府管制部门的要求行事。
政府实行经济管制时，应该考虑被管制者转嫁管制成本的可能性和能力。
二、管制者管制成本的控制问题
政府实行经济管制的目的是提高经济效率、增进社会福利，因此政府管制机构应该努力实现管制成本的最小化，以使管制所带来的净社会福利最大。
但是，正因为管制者是政府机构，能不能实现管制成本的最小化就成了一个问题。实际上，这里主要还不是政府管制机构有没有能力实现管制成本最小化的问题，而是管制者是否愿意控制管制成本的问题。管制者的成本控制面临以下主要问题：
其一，管制者缺乏控制管制成本的内在动力。因为管制者是政府机构，而不是营利机构，管制成本的降低往往不能给管制者带来任何经济利益。
其二，管制者地位的垄断性。几乎所有的管制者都是垄断者，因此缺乏降低管制成本、提高管制效率的外部压力。
其三，管制者预算的软约束。作为政府机构，管制者面临的预算约束总是软的，这当然不是说管制者没有预算，能够无限制地开支，而是指如下情形：第一，如果管制者预算不够，它可以要求增加经费、人员、设备等的投入；第二，如果管制者的预算要求得不到满足，它可以要求获得满足预算要求的政策或手段，一则管制者自身有能力制定这样的政策，二则管制者的管制机构往往会同意或者默许管制者制定这样的政策，例如允许交通管制部门收费或向社会摊派相关支出；第三，如果管制者不能获得其所要求的资源投入，它可以选择不作为或少作为，“有多少钱，办多少事”。管制者之所以能够做出这样的行为选择，是因为：第一，作为政府机构，它不存在生存和发展的竞争压力，它的存在与它的效率高低、作为与否没有任何关系；第二，管制者没有明确的责任目标和有效的约束机制。即使管制者选择不作为，无非就是管制者的失职而已，对管制机构而言，并不会损失什么。
其四，管制者控制的预算规模越大，其履行的管制职责越强，在政府部门中的地位越高。因此，管制者存在着多要预算的行为倾向，对于管制者的这种行为倾向，预算分配部门往往缺乏合理而有效的约束机制。
其五，管制者具有转嫁管制成本的能力。管制者就其管制“领地”而言，处于独家垄断的地位，被管制者处于弱势地位，管制者能够利用其垄断地位转嫁管制成本。管制者向被管制者转嫁成本的具体方式很多：第一，管制者设租，通过设租迫使被管制者向其交付管制费用；第二，摊派，管制者向被管制者摊派管制支出；第三，要求被管制者提供人、财、物的支持；第四，迫使被管制者负担管制者对其进行管制的相关活动的费用。由于管制者具有转嫁管制成本的能力，不采取措施降低管制成本也变成了理性的行为选择。
因此，为使管制者降低管制成本，第一，要明确管制者的责任目标，建立针对管制者的有效的约束机制；第二，要建立对管制机构预算需求的约束机制；第三，要削弱管制者转嫁管制成本的能力；第四，要建立管制机构业绩的公示、公众评价等外部约束制度。
三、第三方成本负担问题
经济管制活动往往引起管制者和被管制者以外的经济主体被迫负担由经济管制所引起的成本，即第三方因为经济管制而遭受的损失。第三方负担的成本既包括各种显性成本(例如因为被管制者游行示威造成交通堵塞而被迫多支出的交通费用)，也包括各种隐性成本(例如因为被管制者游行示威造成交通堵塞而损失掉的签约机会等收益)。对于被管制者，其所关心的只是其自身所需负担的成本，它不会关心其行为对第三方造成的负担。管制者是否关心第三方负担的成本问题取决于管制者是否要给第三方以补偿，是否会因为第三方负担成本而承担责任。如果管制者不需要给第三方以任何补偿，不需要为第三方被迫负担成本而承担责任，那么管制者便不会关心第三方负担成本问题。由于被管制者只关心自身负担的成本，一般来说，管制者往往不需要给第三方以任何补偿，不需要为第三方被迫负担成本而承担责任，因此就造成在经济管制中漠视经济管制所造成的第三方负担成本，这使得经济管制法规的制定和实施往往只关注被管制者和管制者负担的成本。由此做出的经济管制决策和实施的经济管制行为，就完全可能造成过大的第三方成本，继而产生过大的社会成本，致使经济管制变成经济上不合理的行为。
就第三方来看，有些成本是应该由第三方分担的(例如为了维护公共利益而实施的管制，第三方分担成本是必要的)，有些则不应该由第三方分担(例如为维护特殊利益集团利益而实施的管制，第三方分担成本是不合理的)，即便是由第三方分担的管制成本，也应该有分担份额或者分担量的限制。由于第三方被迫负担的成本是第三方无法控制的，而管制者做出的管制决策、被管制者要求或者反对管制就可能无视对第三方造成的负担，从而导致管制者、被管制者随意或放纵行为。其结果是造成过高的社会成本，损害社会福利。
由此引出的问题是：第一，在衡量管制成本时，不能只关注管制者和被管制者所付出的成本，而必须重视经济管制造成的第三方成本；第二，应该根据管制的公共利益属性判定管制行为或者反管制行为的合理性，具有公共利益属性的管制行为或者反管制行为所造成的第三方成本才具有合理性；第三，对于不具有公共利益属性的管制行为或者反管制行为对第三方造成的成本负担，应该建立一种机制，使第三方被迫承担的成本最终回转给对第三方造成损失的被管制者和管制者，这样才能约束管制者、被管制者的随意或放纵行为，从而最大限度地降低管制成本。
四、经济管制的边界与自由的价值
政府经济管制是政府管制机构基于公共利益或者其他目的，依据既有的规则对被管制者的经济活动进行的限制。管制既会直接剥夺或限制被管制者的经济自由，也可能会间接剥夺或者限制被管制者的经济自由。例如进入管制直接剥夺或限制了投资者的投资决策自由，价格管制直接剥夺或限制了卖方和买方的价格决策自由，出口管制直接剥夺或限制了出口商的出口决策自由。③ 管制所限制的可能是被管制者的正当的自由，但也可能是被管制者的不正当的自由。从自由的角度看，前者是正当的，后者是不正当的，前者损害社会福利，后者则增进社会福利。
一些经济学家反对一切形式的经济管制，这是极端经济自由主义的表现。在这些人看来，自由的价值是最高的，一切限制、剥夺自由的管制都是不合理的。殊不知，自由是相对的，绝对的自由是不存在的。不合理的管制应该取消，合理的管制无疑会限制一些人的所谓自由，但却是应该实行的。
任何经济管制都是一种利益再分配和福利转移机制。管制的受益者会赞成管制，管制的受损者会反对管制。这都是正常的。实行一项管制并不在于这项管制损害了谁的利益而增加了谁的利益，关键要看是否增加了大多数人的利益，即社会福利是增加了还是减少了。只要经济管制增加了社会福利，那么它就具有合理性，就应该实行；如果经济管制损害了社会福利，那么它就不具有合理性，就不应该实行。
管制可能损害自由，但是没有管制，自由也可能被损害。没有限制的自由，经济主体的“经济人”行为就有可能侵害他人的自由，因此对无限制的自由的管制往往是保护自由的必要条件。任何人的自由都必须受到限制，这是防止他人利益和公共利益遭到侵害、保护经济主体正当权益所必须的。如果没有政府管制，绝对自由的结果将会是社会福利的下降。
应该说，我们所关注的不应该是是否对自由进行限制的问题，而应该是如何设定管制的合理的边界的问题。因为管制越位、管制过度，又会不正当地侵害经济自由，同样会损害经济主体的正当权益，同样会损害经济效率和社会福利。我们要寻求的是如何实现自由与管制的合理的最优的均衡。
五、弱势利益团体的利益与经济管制
维护弱势利益团体的利益是实行经济管制的基本的道德理由之一，政府所实行的许多管制也是基于维护弱势利益团体的利益，包括维护公平竞争、公平交易、劳动力市场、消费者权益的多项管制和解决信息不对称问题的多项管制以及部分进口管制、部分价格管制等等。
经济管制是保护弱势利益团体利益的手段之一。我们需要关注的是经济管制与弱势利益团体利益保护之间的关系的复杂性。两者的关系包括以下几种情况：(1)经济管制保护了弱势利益团体的利益；(2)经济管制对保护弱势利益团体利益的保护没有作用；(3)经济管制损害了弱势利益团体的利益。
两者关系的状态取决于经济管制手段的选择、力度的选择、实施的有效性。管制手段选择不合理，不仅保护不了弱势利益团体的利益，有时还会适得其反。管制力度过小，或者力度过大，都可能损害弱势利益团体的利益。前者如对假冒伪劣商品的交易管制，在中国一直存在力度过小的问题，因此处于信息弱势的消费者屡屡受假冒伪劣商品之害。后者如最低工资立法旨在通过对劳动报酬支付标准的管制，维护劳动者权益，增加其劳动收入，但是如果最低工资超过市场均衡工资，用人单位会不愿意招工，而是采取劳动替代技术等办法减少雇用数量，这样最低工资标准管制反而会造成劳动者的失业和劳动收入的下降。经济管制手段和力度合理，政府管制机构如果能有效地实施管制，是能够有效地保护弱势利益团体的利益的。但是如果政府管制机构不作为，或者行动消极，就无法有效地保护弱势利益团体的利益。例如我们有许多食品卫生管制法规，但是因为政府管制机构的不作为，或者有意放纵违规者，致使这些法规没有得到落实，消费者的利益因此未能受到有效的保护。
另一方面，我们在考虑通过经济管制保护弱势利益团体的利益时，还应该考虑经济管制对社会福利的影响。并非任何保护弱势利益团体利益的经济管制都是合理的，只有对社会福利增长没有负面影响的以保护弱势利益团体利益为目标的经济管制才是合理的。例如现行的无条件的“撞了不白撞”的交通管制就是不合理的管制，因为这种管制损害了社会福利，是对违规者的过度保护。如果采取经济管制的办法保护弱势利益团体的利益而损害了社会福利，则政府应该考虑采取其他的保护手段，或者同时对管制政策采取相应的救济政策，或者对经济管制制度进行修正。例如，对高等教育学费的管制，旨在保护低收入者的利益，使其能够接受高等教育，但是如果政府规定的学费标准低于提供高等教育服务的成本，那么就没有人愿意进入高等教育服务供给市场，就会导致高等教育服务供给者的退出，高等教育就会萎缩，从而严重损害高等教育的发展，严重损害社会利益。对此，政府有以下几种选择：(1)取消学费管制，而采用对低收入者以收入补助的形式，使低收入者有能力接受高等教育；(2)对高等教育供给者提供补助，使其降低学费标准，从而使低收入者有能力接受高等教育；(3)在进行学费管制的同时，对高等教育机构提供资助，以弥补因为政府的学费管制而造成的损失。
六、公共利益的代表与管制问题
在经济管制中，管制者都是以“公共人”的存在作为前提的，“公共人”的代表就是政府。“公共人”代表的利益和行为倾向与“经济人”代表的利益和行为倾向正好处于两极。“公共人”代表的是公共利益，以维护公共利益为目标，以实现公共利益的最大化为行为准则；“经济人”代表的是私人利益，以维护私人利益为目标，以实现私人利益的最大化为行为准则。但是在现实中，“公共人”并不是作为前提而无条件地存在的，政府是不是代表公共利益，本身就是一个问题。实际上，居民、企业、非营利机构、政府都有代表私人利益的一面，也有代表公共利益的一面，都是私人利益和公共利益代表的混合体，都既有作为“经济人”的行为，也有作为“公共人”的行为。对于政府，人民要求它作为“公共人”，代表公共利益是人民赋予它的职责。任何经济主体都内在地追求自身利益，作为“经济人”是其内在属性。由此带来的问题就是公共利益代表的缺失。在现实经济中，公共利益未能得到维护，主要原因就在于公共利益代表的缺失。由此带来以下问题：(1)必要管制的缺位。公共利益是普遍存在的，而公共利益的代表却不是普遍存在的。保护自然环境、文化遗产、保护耕地等自然资源能够和增加维护公共利益，是所有人都受益的，对自然环境、文化遗产、耕地等自然资源的利用应该进行管制，但是由于利益代表的缺失，造成管制缺位、管制不足。许多管制净收益为正，即管制存在经济合理性的项目，政府却没有进行管制，或者管制不足。(2)不合理管制长期存在。现实中存在着多种不必要的管制、过度的管制，这些管制之所以长期存在，主要原因在于缺乏反管制的利益代表。管制越是有利可图，管制机构越愿意管。如果政府是公共利益的积极代表，应该自动取消不必要的管制，自动调节管制力度，如果非政府主体是公共利益的积极代表，应该积极要求政府取消不必要的管制、放松管制力度。
七、主张和反对经济管制的正外部经济效应与管制缺位、管制越位、管制过度、管制不足问题
无论是主张管制还是反对管制，都具有正外部经济效应，因此就不可避免地出现“搭便车”问题，由此就造成经济管制缺位、管制越位、管制过度、管制不足问题。
其一，主张经济管制的正外部经济效应与管制缺位、管制不足。主张经济管制的行为对于能从管制中受益的群体而言是具有正的外部经济效应的，主张经济管制者若达到目的，它并不能独享管制带来的收益，但是它却往往要独自承担主张管制的成本。由于主张经济管制的行为所具有的这种正外部性，因此面对诸多应该进行管制的领域，因为没有人提出实行经济管制的主张、采取推动管制实施的行为而未予管制，面对诸多领域的管制不足，也没有人愿意为加强管制而采取行动，因此造成管制缺位、管制不足普遍存在。
其二，反对经济管制的正外部经济效应与管制越位、管制过度。反对经济管制的行为对于能从取消或者放松管制中受益的群体而言是具有正的外部经济效应的。反对经济管制者若达到目的，虽然它也可以从中受益，但它并不能独享取消管制或者放松管制带来的收益，可是它却往往要独自承担反对管制的成本，因此面对诸多领域的管制越位，虽然诸多被管制者遭受损害，却没有人愿意为取消政府管制而采取行动，面对诸多领域的管制过度，也没有人愿意为放松管制而采取行动。也因此造成管制越位、管制过度普遍存在。
由于主张和反对经济管制的行动所具有的正外部经济效应，使得主张者和反对者负担的成本超过所获得的收益，而不采取行动者获得的收益超过成本。“搭便车”自然就是理性的行为。由此，管制缺位、管制越位、管制过度、管制不足就不可避免。
八、管制者的不作为与管制权无限扩张的行为倾向
管制者的不作为与管制者管制权无限扩张的行为倾向是现实存在的。这就使人怀疑管制者的角色到底是什么？如果按照管制者是公共利益的代表的角色界定，那么管制者考虑的当是管制的社会成本与社会收益，只要管制的社会收益超过社会成本，只要管制能够增加社会收益，管制者就应该积极实行管制。管制者的不作为与管制者管制权无限扩张的行为倾向说明管制者并非作为公共利益的代表行事。管制者的不作为与管制者管制权无限扩张的行为倾向都在于管制者更多地是以一个“经济人”在行事。
作为“经济人”，管制者是否采取管制行动，依据的是管制给管制者自身带来的成本和收益。这样管制者对什么进行管制，是否履行管制职责，是否扩张管制权，就成了依据“经济人”原则而做出的行为选择。
如果实施管制不能给管制者带来收益，而是造成管制者的成本负担，管制者就会选择不作为。管制者转嫁管制成本的可能性越小，管制带来收益的可能性越小，管制者越会不作为。
如果管制给管制者带来的收益超过成本，管制者就会选择采取行动；如果管制者预期扩张管制权带来的收益超过成本，则会选择扩张经济管制权。管制者转嫁管制成本的能力越强，管制权扩张所受到的约束越小，管制者越会采取扩张经济管制权的行为。
综上所述，要实现管制有效，必须关注有关管制的多方面问题，并有效地加以解决。
注释：
①曾国安：《试论市场经济的性质——兼论马克思的商品经济理论的有关论述》(《经济评论》1999第6期)。
②曾国安：《论市场经济中政府实行经济管制的必要性及范围》(《中国流通经济》2003年第12期)。
③曾国安：《论经济管制与宏观经济调控的关系》(《经济评论》2003年第1期)。
标签：经济论文; 有效市场论文; 预算控制论文; 单位成本论文; 成本预算论文; 政府管制论文; 经济学论文; 社会福利论文;