推进城市化:我国国债投资的新选择_农民论文

推进城市化:我国国债投资的新选择_农民论文

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一、国债转型:投资拉动型向消费拉动型的转变

自1998年以来,国家为应对亚洲金融危机,扩大国内需求,实施了以发行巨额建设国债刺激经济增长为主要标志的积极财政政策,至2003年已累计发行建设国债8 000亿元。国债项目投资所带动的经济增长每年都在1.5到2个百分点,在推动国民经济走出通货紧缩困境的过程中发挥了关键作用。

但是进入2004年,一方面经过几年的财政扩张,国债的规模迅速膨胀,国家财政尤其是中央财政的国债依存度已超过国际警戒线,如果这种势头继续下去,有可能爆发债务危机;另一方面,从2003年下半年开始,宏观经济形势出现了重大转机,不但摆脱了通货紧缩的困扰,甚而出现了经济过热的危险。最突出的是固定资产投资增长过快、规模过大、新开工项目过多,特别是一些行业和地区盲目投资和低水平重复建设相当严重。由此带来重要原材料、能源及交通运输的“瓶颈”制约加剧和重要生产资料价格上涨。2004年1~4月城镇固定资产投资增长42.8%,已经到了难以维系的地步。而自2000年以来,我国消费率逐年下降,2000年为61.1%,2001年为59.8%,2002年为58%,2003年为55.4%。投资需求增长过快,带动了重工业的过快增长,反过来又拉动了相关领域的投资,进一步推动整个投资规模的扩张。投资与重工业之间的这种循环,与社会消费脱节,造成经济结构的扭曲,出现投资与消费的失衡。而国债资金主要是用于各项基础设施建设,其目的同美国20世纪30年代的“罗斯福新政”一样,通过国家直接投资兴办大型公共工程,带动相关行业尤其是民间投资的增长。此时如果继续增发国债,无异于火上浇油。事实上,中央为实现过热经济的“软着陆”,通过宏观调控抑制部分行业投资的增长,相应地逐步减少每年建设国债的发行量,由2002年的1 500亿元,到2003年的1 400亿元,再到2004年的1 100亿元。随着积极财政政策逐渐向“中性财政政策”转变,建设国债发行处于一种尴尬境地。目前理论界对于将国民经济的增长方式由投资拉动型向消费拉动型转变已达成了共识。我国的工业化需要巨额投资的拉动,而巨额投资所产生的生产能力则需要旺盛的消费来消化。否则一旦出现市场严重失衡,就会导致大量企业倒闭、失业增加、银行呆坏账增多,最终造成经济大起大落,从而对经济发展造成巨大破坏。一直以来由于片面强调积累,导致消费率连年下降,如果国债用于拉动投资加剧了经济结构的失衡,那么用于扩大消费则正有利于国民经济增长方式的转变。

二、推进城镇化:国债投资的新领地

造成我国消费不足的最主要原因是:广大农民收入增长缓慢,致使农民这一中国最大的群体消费不足。农民的收入增长缓慢,根本上是由于农村人多地少的矛盾所致。一方面人均耕地少,来自于农产品的收入在正常情况下很难大幅提高,1997~2001年期间,每个农民现金收入仅增加18.3元,其中工资性收入提高257.4元,而出售农产品收入则下降了455.8元;另一方面,近两亿剩余劳动力被限制在农村,尽管可以出外打工,其隐性失业率仍十分严重。虽然国家为增加农民收入采取了种种措施,包括调整农业结构,农业产业化,提高农业补贴,发展乡镇企业,减轻农民负担等,但从长远来看,都无法解决农村人多地少的矛盾。此外,由于农民掌握了一定的生产资料和农村第二产业发展滞后的限制,既使收入能够大幅度增长,其消费水平也很难提高。富裕的农民在农村翻修或新建住房,对于我国房地产业的发展没有任何促进作用,而且因为土地利用率低,对于环境尤其是宝贵的耕地资源破坏非常严重。因此,只有大力提高城市化水平,把农民转变为市民,从而加快第三产业发展,才是解决农民消费不足的根本之道。

但是要促进中国的城市化发展,绝不仅仅是解决一个城乡户籍制度障碍的问题。由于长期的二元结构,在我国已经形成了一个城市利益阶层,他们作为城市的主要管理者,制定种种对农民的排斥性、歧视性政策,以保障其既得权益。如目前一些大中城市为保证城市居民就业,限制农民进入城市较好的行业和工种。一些地方变相提高农民的进城门槛,如对农民工子女上学收取高额“赞助费”等。此外,由于计划经济向市场经济的转变,以往与城市户口挂钩的医疗、住房、劳保、养老等福利待遇都已进入了市场,而城市中的竞争却越来越激烈。农民因为所受教育和生活环境的制约,如果没有一技之长,即使能够进城也没有竞争优势,而且可能出现“过度城市化”(高失业率、第三产业过度膨胀和城市贫民窟),再加上城市明显高于农村的消费水平,使他们难以长期立足。再者还有一个资源制约问题,2001年全国662个城市中,有400多个缺水,如果把农村两亿的剩余劳动力都转移到城市,基础设施难以承受。上述种种困难,使农民无论是客观上还是主观上都无法大规模向城市迁移,因此,在中国推进城市化,不能简单地把目光盯在那600多个城市或两三个城市带上,而应该以一种变通的方式,即以加快城镇化建设减少农民从而达到提高城市化的目的。

我国的城镇化建设自改革开放以来发展迅猛,1978年全国有城镇2 850个,而到2000年底,小城镇(包括县城和建制镇)数量已达2.03万个。但建制镇的平均规模(居民数量)却由1979年的镇均14 672人下降到1999年的5 418人,全国镇区人口在3060人以下的占总数的46.7%,12 000人以上的镇只占8.1%。而据世界银行专家的分析,城镇只有达到15万人的规模时,才会出现集聚效益。我国的小城镇数量过多,使得其占用的土地等资源在总量上远远大于城市,而规模过小,又缺乏明显的集聚效益,基础设施的投资以人均计算远高于城市。由于基础设施条件差,城市功能残缺,导致企业进城的成本偏高,难以形成支撑城镇发展的主体产业,政府的财政收入无法提高,更无力改善城镇的投资环境,于是形成恶性循环。其结果一方面使一部分进城农民出现“两栖化”倾向,即一段时间在城镇,一段时间在农村,没有实现真正的城镇化;另一方面,进城农民没有稳定的工作,其中一部分人便利用城镇建筑物搞农副业生产,使城镇“农村化”。

即使有以上的种种困难,城镇化对于有几亿农村人口的中国而言,仍是加速推进城市化的惟一道路。现在要克服城镇化的困难只在于打破上述的恶性循环,而国债资金正可以在此找到新的用武之地。地方政府因为财力所限无法大力改善城镇环境尤其是投资环境,要使地方财力增加又必须先改善投资环境以吸引企业“进城”并形成支撑城镇发展的支柱产业。所以用国债资金先帮助地方改善环境,如同“汲水政策”一样,再配合税收、政策扶持等各项优惠措施,使城镇拥有坚实的产业支撑,人口规模形成集聚效益,其自身达到独立发展且步入一个不断自我壮大的良性循环,最后由城镇发展为城市。城镇基础设施投资在初期因为人口规模小和产业发展滞后等原因使设施的利用率偏低,产生效益的周期过长,所以很难吸引民间投资。国债投资的一大优势就是可用于这种周期长的项目,并且在形成一定规模后又可带动民间资本的投资。正是由于这种投资在初期对于民间资本无利可图,因此不必担心国债投资会产生“挤出效应”。

三、国债资金扶持城镇发展的政策选择

笔者认为,国债资金扶持城镇发展应从两个方面入手:一是振兴财政;二是重点扶持。据央行统计,截至2004年7月,人民币居民储蓄存款余额为11.4万亿元。由于我国国债利息比储蓄高,风险又比股票、基金小,居民对国债的认购极为踊跃,因此不用担心国债发行会出现无人认购的尴尬局面。但即使国债能发行出去,政府是否有能力按期还本付息呢?从财政应债能力的角度看,形势的确不容乐观。目前财政尤其是中央财政的债务依存度如此之高,自然是“两个比重”(即全国财政收入占GDP的比重、中央财政收入占全国财政收入的比重)过低所造成的,所以治本之道当然是“振兴财政”,逐步提高这二者的比重。

近几年国家财政收入增速远远高于同期GDP的增速,可见形势在逐步好转,但为支持城镇建设,必然要发行巨额国债,因此还需要采取一些变通的措施以提高财政应债能力。首先是对国债的发行年限进行调整,加大发行长期债券以分化还本付息的压力。不同于西方发达国家的是,当前我国经济正处于起飞阶段,未来发展的潜力巨大,只要不出现重大意外,以现有GDP和财政收入的增速稳步壮大未来的中国经济,完全有能力偿还一切发展的成本。其次是要在经过严格的资格审查的前提下,允许一部分地方政府发行公债。事实上在没有允许的情况下,地方政府已经背负了沉重的债务负担。与其让各级地方政府暗地里借债,不如允许地方政府公开、规范地发行公债,把发行公债作为一个重要的“筹码”,从而达到清理地方债务、公开地方政务、增加地方财政透明度、规范地方政府投融资行为的目的。对于中央财政而言,由于放下了地方债务的负担,其债务依存度将可有明显改善,从而扩大了发债的空间。此外再配合其他各项改革措施,加快我国公共财政的建立,依靠国债推进城镇化从而促进消费增长完全可行。

用国债资金扶持城镇发展,绝不是像修公路一样搞“镇镇通”。以往城镇化发展的一个弊端就是数量过多,结果是全国“均衡”地低水平建设。我们没有财力也没有必要使全国2万多个城镇都成为城市。可行的方法是在全国选择200个左右有特色、有潜力的城镇,然后再有重点的予以相应的扶持,类似于苏南地区的昆山、江阴等由城镇逐步升级为城市。如果在它们的基础上能使我国新增200个中等城市,则农村的2亿剩余劳动力基本可以实现离土离乡,这对于扩大我国市场规模和经济总量,提高消费水平,实现农业产业化,都将有极大的促进作用。可以说,如果这一构想能够实现,中国的“三农”问题,基本就解决了。

美国著名经济学家斯蒂格利茨曾断言:21世纪影响世界进程和改变世界面貌的有两件事,一是美国高科技产业的发展,二是中国的城市化进程。依靠国债投资加快推进我国城镇化建设并最终实现城市化,其成就直接惠及几亿农民,使全国乃至全世界受益。党的十六大指出,21世纪的头20年是必须紧紧抓住并且可以大有作为的战略机遇期。但同时也是我国实现社会主义现代化,成为真正的世界强国之前的瓶颈时期,而在诸多的困难中影响最大的就是“三农”问题。因此为了从根本上解决中国经济发展中的瓶颈制约问题,在财政收入不足的情况下发行国债,推进我国的城镇化建设,这是现实的需要和未来发展的必然选择。只要我们坚定不移地向着实现中华民族伟大复兴的目标迈进,今天付出的发展成本就是值得的。

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