中国贫困地区人力资本投资与经济增长，本文主要内容关键词为：贫困地区论文,经济增长论文,中国论文,人力资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
始于80年代中期的中国反贫困一揽子计划的实施与农村改革双重推进，取 得了一定成效。中国绝对贫困人口的比例在1978～1985年期间从1／3 下降到不到1／10，农村收入增加130%。但是，从1985至1990年 脱贫的进展并不显著，1990年绝对贫困人口仍达9800万，截止到199 5年底还有6500万贫困人口未解决温饱问题。这一严峻现实促使政府在制定 并实施反贫困战略时，不仅要从过去的扶贫实践中总结成功的经验，而且更要从 中寻找政策的偏差所在。从国际经验来看，贫困落后地区发展的最大阻力来自于 低素质的人力和低效率的生产以及严重不足的社会服务，亦即来自于人力资本的 缺乏，由此导致了缓解贫困的低效率和贫困的恶性循环。因此，中国的反贫困政 策在继续强调物质救济和区域发展援助的基础上，应重点加强贫困地区的教育和 卫生保健等社会服务，提高贫困人口素质，增强自我发展能力。
一、人力资本与经济增长关系的界定：粗略的理论检验
人力资本理论是本世纪60年代初开始形成的。作为该理论的杰出代表，舒 尔茨从长期的农业经济问题研究中发现，从20世纪初到50年代，促使美国农 业生产产量迅速增加和农业生产率提高的重要原因已不是土地、人口数量或资本 存量的增加，而是人的能力和技术水平的提高。他认为，人的知识、能力、健康 等人力资本的提高对经济增长的贡献远比物质资本、劳动力数量的增加更为重要 。其他一些著名发展经济学家如迈克尔·P.托达罗、西蒙·库兹涅茨等则从经 济增长要素分析上肯定了人力资本的重要作用。
实际上，关于人力资本质量尤其是劳动力素质对经济增长的影响，国内外的 观点是一致的，即：劳动力资源的质量改进是经济增长的重要源泉。那么，为什 么劳动者素质的提高会导致产出的增长呢？从体质方面看，劳动力充沛的精力和 健壮的体格使其在劳动过程中有干劲、耐力，从而使单位劳动力供给的实际劳动 量增加；身体健康使生病时间减少，有效工作年龄延长，因体质较弱而形成的效 率不高的劳动时间减少。再从智力素质方面看，劳动者的记忆能力、创新能力、 独立工作能力、技术运用能力、解决问题能力的提高，使劳动更具效率。因此， 劳动力素质推进经济增长的特点表现为：劳动生产率提高，产出增加。
上述分析及结论在实践中可以找到很多例证，这里列举一二。
美国经济学家丹尼森曾具体分析了各种生产要素对经济增长所起的作用。他 认为教育及由此带来的劳动力质量提高是美国经济增长的重要源泉之一。190 9～1929年间，美国生产量的年增长率为2.82%，劳动力质量平均每年 提高0.56%，平均每年的经济增长中有12%归功于劳动力质量的提高。1 929～1957年间，对应的指标分别为2.92%、0.93%和23%。
据测算（世界银行1990），在依靠普及教育、知识扩展、技术进步等因 素带来劳动者素质提高而形成的全要素生产率增长对经济增长的贡献作用，发达 国家为49%，发展中国家也达到31%。
中国国务院扶贫办（周彬彬，1993）的调查分析表明：劳动力素质和贫 困之间有较强的相关性。对于自营农户来说，人力资本与其他资本相比，显得尤 为重要。劳动力素质高的农户，经济收入高，而劳动力素质低的农户则更容易沦 为贫困（见表1）。
表1 农户户主与经济收入的关系
经济收入（元）户主素质＊
85.53 0.287
211.160.297
439.530.357
1439.30
0.408
＊人口素质指数的取值范围在0～9之间，计算方法为：根据户主的文化程 度、产业类别和角色级别三类指标综合加权得到，三类指标的权重分别为0.4 、0.4、0.2。
或许世界银行的做法对中国的缓解贫困实践更具有借鉴意义。世界银行90 年代以来实施开发援助战略的中心就是对人力资源进行投资。它通过大力支持有 效的初级服务来实现减少贫困的目标，通过投资于人力资本为有效的经济增长奠 定基础。因此，世界银行在其发布的《1990年世界发展报告》中曾明确指出 ：如果不对穷人的人力资本作较大的投资，那么，从长远来看，减轻贫困的努力 不太可能取得成功。广泛的经济实践已为这一命题提供了令人信服的例证；对中 国贫困地区的调查也表明了区域劳动力质量与经济增长、人均收入的密切关联。 而劳动力质量的改进是对人力进行教育投资、提供基本的有保障的卫生保健服务 等方面努力的结果，因此，在中国，加强贫困地区的人力资本投资必将成为减轻 和消除贫困，促进经济增长的重要战略途径和政策调整思路。
二、贫困地区人力资源的现状
贫困地区人力资源的典型特征表现为：劳动力人口过剩，劳动力素质低下。 关于劳动力供给过剩，官方的统计数字和学术界的研究早些时候已在这方面取得 共识，本文不作讨论。这里着重描述贫困地区人力资本质量水平的基本表现。
表2提供了全国乡村农民家庭劳动力文化程度的总体状况和不同经济发展水 平地区农民家庭劳动力文化程度构成的指标；表3则列示了中国西部贫困地区与 全国社会发展指标的比较，表中显示的数据已足以对贫困地区人力资本质量状况 作一全面客观的分析。从乡村总体劳动力文化程度来看，文盲或半文盲、小学程 度占50%以上，高中以上文化程度不足10%。实际上，贫困乡村劳动力质量 状况还显著低于全国乡村总体水平。如在贫困发生率较高，人均纯收入在800 ～1000元和800元以下的13个中西部省份中，乡村劳动力文化程度构成 是：文盲或半文盲、小学程度分别达56.2%和63.7%。与全国平均水平 比较，几个典型贫困省份在文盲率、死亡率及卫生状况等方面的指标也明显处于 劣势。
表2 1994年按人均纯收入分组的不同地区农民家庭劳动力文化程度构 成（%）
资源来源：《中国农村统计年鉴（1995）》中国统计出版社。
表3 中国西部贫困省份与全国社会发展指标的比较
资料来源：《中国90年代扶贫战略》——世界银行对中国经济考察丛书， 中国财经出版社；《中国统计年鉴1995》中国统计出版社；胡鞍钢等，《中 国地区差距报告》，辽宁人民出版社。
显然，就影响人力资本形成的二大因素——教育和卫生保健而言，贫困地区 与全国平均水平有较大差距，这表明，贫困地区人力资本已经达到非常缺乏的程 度，从而严重制约了区域经济发展。在教育方面，贫困地区文盲率以及与之相应 的贫困发生率显著高于全国平均水平，反映了贫困地区教育事业的落后与收入水 平低的正相关关系；在卫生保健方面，到80年代中期，全国平均出生时预期寿 命和婴儿死亡率按发展中国家标准（Banister，1991）已经很高，而且在过 去10年中改善步伐变慢，贫困省份的指标与富裕省份的差距越来越大；贫困省 份的出生率明显较高，既造成了较之于全国平均水平更加严重的劳动力过剩，又 引致对社会服务的额外需求，而这些地区提供社会服务能力最差，从而直接导致 人力资本状况的进一步恶化。因此，必须加强教育投资，重视贫困地区教育事业 的发展，改善卫生保健服务，为贫困地区摆脱贫困、提高收入水平、促进经济增 长提供高质量的人力资本供给。
三、贫困地区人力资本积累机制之一：教育及其投资
人力资本是减轻贫困的关键之一，这是一个广为人知的事实。大量事例表明 ，教育投资是改善贫困地区人力资本的首要途径，对人力资本尤其是教育的投资 ，有助于铲除贫困之根源。
（一）教育对贫困地区经济增长的贡献
在西方，经验统计资料和对经济增长原因的大量研究表明，与其说是实物资 本的增长，不如说是人力资本的增长，才是发达国家经济振兴的基本原因，而人 力资本的增长主要来自于教育。有关学者对发展中国家的研究也得出一致的结论 ：加强教育可以提高劳动者素质，进而为经济增长和家庭收入的变化提供了更高 的百分比。因此，大多数经济学家都可能同意，一个国家和地区经济和社会发展 的特征和步伐并不最终取决于它的资本或物质资源，而是取决于它受教育培训的 人力资源。
下面用列举法对上述论断提供确凿的具有普遍性的论据：
丹尼森和舒尔茨曾分别用经济增长因素分析法和教育投资收益率分析法计算 出：美国1929～1957年间学校教育对经济增长的贡献超过物质资本的贡 献，经济增长的20～21%归于教育。
世界银行专家测算，每新增加一年教育对农业产出的影响（农业产出增长百 分比）是：韩国2%（1974）、秘鲁3%（1986）、马来西亚5%（1 987）、泰国3%（1973）。
一项对拉丁美洲和加勒比地区劳动力市场个人收入差异现象的分析表明，个 人受教育程度的差异指数平均占总差异的大约25%，教育是影响收入差异最高 的边际指数。鉴于劳动力是穷人的主要财产，改善教育的提供和质量是降低总体 收入差异、降低贫穷人数的一个重要手段（世界银行，1993）。
中国学者周天勇博士的研究：在中国1952～1990年间，由于加强教 育，人力资本增加对经济产出的贡献为22%（按9%的教育投资收益率计算）。
技术变迁和创新是农业生产率增长所依赖的重要因素之一。中国学者林毅夫 博士通过实证分析认为，一个农户教育水平对农户采用杂交种子的概率和采用密 度具有正的和统计上的显著效应，因此政府对农村教育的投资能促进农业技术创 新和变迁。
在中国贫困地区，教育与经济增长的正相关关系也得到进一步验证。如表3 列举的统计数据显示：在贫困地区，文盲率与低收入水平总是相伴相生；笔者对 试验区[①]的调查，其结果也如出一辙（见表4），经计算，试验区劳动者（ 户主）的受教育程度与家庭人均收入之间呈正相关关系，相关系数为0.78。
表4 试验区劳动者（户主）受教育程度与家庭收入的关系（1995）
户主受教育家庭人均纯 调查 调查人
程度（年限） 收入（元） 户数
口数
高中（12）1385.5
2
7
初中（8） 652.79 30
小学及文盲427.34 13
对表现在贫困地区上述相关关系的分析是：穷人的主要资产是劳动力。正如 舒尔茨所说：“农民所受的教育是解释农业生产的一个重要变量，而且按成本和 收益来看，这是一项非常有利的投资”。因此，通过教育投资改善人力资本应该 是推动贫困地区经济增长的关键力量。
（二）贫困地区教育的现状及问题
建国以来，教育事业有巨大的发展，初等教育的入学率从1952年的50 %增加到1994年的98.4%，文盲率从大约80%下降到14.5%（1 994）。但中等教育的入学率仅为44%（1989），高于印度低于墨西哥 。在中国仅有1.7%的学生进入大学学习，而印度为6%。与其他发展中国家 相比，中国国民的受教育状况还不尽如人意。而且按城镇、经济发达农村地区以 及农村贫困地区三个层次划分，发达地区农村教育状况仍比较糟糕，而农村贫困 地区人口受教育机会和水平更令人沮丧。根据1994年的统计资料，中国农村 劳动力中小学、文盲和半文盲劳动力占整个劳动力的51.9%。贫困地区（以 试验区为例）的状况是：小学、文盲和半文盲劳动力占总劳动力的70%。今天 ，贫困地区人口受教育状况并没有显著改观，在许多贫困乡村，儿童成为文盲的 可能性跟十年前没有多大区别，而且，在某些地区，贫困儿童现在上中学的可能 性比过去更小了。如此之低的入学率使社会付出了巨大的代价，其中包括家庭规 模增大，健康状况恶化，农业新技术的推广率下降，以及非农业就业机会减少。
基于以上事实，为了寻找改善贫困地区教育的对策，对其落后状况原因的分 析是必要的，以下所述可能有助于提出较好的建议。
1.宏观投资
（1）教育投资严重不足。1953～1992年间，中国人力资本以年均 13.43%的速度增长（周天勇，1992），这应归功于政府为教育提供了 增长的支出。从表5可以看出，中国教育经费占财政支出的比重，从1978年 的6.76%上升到1994年的16.91%。但是，从国际比较来看，中国 教育经费支出占GNP的比重是较低的，如1988年31个发达、中等发达和 发展中国家教育经费占GNP的比重为5.5%，而同期中国为2.39%，并 且自90年代以来，该比重有下降趋势。国际经验表明，要使一国人力资本状况 适应经济发展需要，教育投资一般要占GNP的6%以上，教育投资增长要快于 国民收入增长。中国目前的教育投资水平远远不能承担起开发人力资本的使命。
表5 中国不同年份教育经费占财政支出和GNP的比重（%）
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》整理而成。
（2）贫困地区受益甚少。从获得的证据看，中国政府的教育支出在80年 代及以后时期有所增加，但这种增加主要使城市和富裕的农村地区得益，这与贫 困乡村教育状况的恶化形成强烈反差。因此，在80年代直至以后，贫困地区的 教育经费几乎没有实际增加，贫困人口在获得教育机会方面明显处于不利地位。 尽管在一些贫困县，用于教育的支出消耗了贫困县政府经常性支出的30～60 %，但这些贫困县由于人均收入水平不高，人均教育费用通常是很低的。更甚者 ，在一些贫困县，由于财政收入不断下降，赤字越来越大，贫困越来越恶化，将 面临大幅度削减教育拨款的局面。因此，现行财政分配体制由中央、省和贫困县 平衡筹集教育经费的作法，只能加剧贫困人口受教育状况的恶化。在这种情形下 ，中央和省级政府的直接干预是解决贫困人口低教育状况的唯一出路。
（3）基础教育落后，教育体制不合理。通常，在教育领域，政府总是乐于 发展较高水平的培训，而贫困人口从中得不到什么好处。尽管高等教育只产生较 低的社会收益率，但政府依然把较大份额的教育预算用在这一方面。因此，贫困 地区的初级普通教育只能陷于停滞不前的境地，而对基础教育的投资对减贫具有 更直接的影响（世界银行，1994）。另一方面，面向贫困地区经济开发实践 需要的职业技术教育和成人教育在各级政府的教育规划和预算安排中并没有给予 应有的位置，以初等教育为基础、职业技术教育和成人教育为骨干的实用的贫困 地区教育体系远未建立起来，由此导致贫困地区劳动力不仅知识素养低，而且缺 乏适应经济建设需要的劳动技能，拥有一技之长的劳动者所占比重很低，缺乏自 我发展机制。
2.微观投资
在贫困地区，由于人均收入水平低，生活艰难，来自于家庭的教育投资是非 常有限的，而且贫困农户的现实选择也限制了对子女的教育投资。
（1）与收入水平不相称的教育成本。贫困家庭在对子女教育投资的决策上 ，首要考虑的是为子女提供初等教育的成本，这取决于居民户收入、上学的直接 费用、预期收益，以及为此损失的收入。在贫困地区，由于占家庭收入较高比重 的教育费用，许多贫困农户不堪重负，不得不让子女中途辍学。如在试验区的调 查发现，对子女的私人教育投资几乎占整个家庭年现金收入的50%以上，愈进 入更高学历的教育阶段，其费用愈高（见表6）。而且，由于政府对贫困地区学 校的教师工资采取由社区支付的办法，同时贫困乡村集体收入来源有限，因此， 这种负担也转移到受教育子女的家庭上，使贫困家庭的经济压力进一步加重。越 来越多的调查发现，许多贫困家庭是因为支付不了各项教育费用才不得不让子女 离开学校的。
表6 试验区青少年儿童就学费用一览表
学历段
成本或费用（元／年）
小学 400
初中 1000
高中 2000
注：成本或费用指家庭为子女就学实际支付的现金投入，而未包括子女因就 学而损失的收入——机会成本。
（2）贫困农户传统的预期目标选择。我们总是鼓励父母应将有限资金更多 地投资于每个子女的教育，而不是用于养活一大家人，这是基于宏观目标所作的 选择。但贫困农户的微观选择是以预期目标为标准，大都把预期目标定在现实经 济对劳动力资源需求上，尽量减少由于子女上学带来的收入损失，以维持传统的 生活方式。除非子女有望考取高等院校，否则即使收入状况较好的农民家庭也倾 向于让孩子早日参加劳动，而不愿资助他们接受普通中等教育（朱玲，1991 ）。这种选择使得贫困农户对子女教育的投资，既无热心也缺乏信心。
四、贫困地区人力资本积累机制之二：卫生保健及营养
（一）卫生保健及营养对增强劳力体质、提高生产率的作用
与教育的作用相比，有关良好的卫生保健服务及营养对生产率的影响还没怎 么被人证明。不过，越来越多的研究表明，这两个方面对农业生产率，尤其是对 大多数穷人所从事的活动具有积极作用，良好的健康状况可以带来很大的经济利 益。下面列举的事例可以恰当地证明健康、营养与收益以及疾病与损失的二重关 系。
1.健康、营养与收益
斯里兰卡在40年代和50年代推行消灭疟疾计划，降低发病率和改善病弱 状况，实现了高达10%的收入增长；在塞拉利昂，农业劳动者的卡路里摄入提 高10%，使产出提高了5%；舒尔茨对印度1958～1959年和1964 ～1965年这两段时期农业人口死亡率与农业生产力关系的考察结果表明，全 国范围的农业生产力和产量之变化仅由死亡率的下降造成的就达28%；我们在 试验区的调查也发现，劳动者（户主）健康状况与家庭人均纯收入也呈现一定的 正相关关系（见表7）。
表7 劳动者（户主）健康状况与家庭人均纯收入的关系（1995）
户主健康家庭人均 调查 调查
状况纯收入（元） 户数 人口数
健康 802 10 35
体弱 527 3 10
病残 405 2 5
2.疾病与损失
相反，疾病对于经济的负面影响可能是巨大的。对8个发展中国家的相关研 究得出下列结论：由于疾病所造成的经济损失平均相当于其年收入的2.1～6 .5%（世界银行1991）。因此，减少疾病可以相应地提高GDP。换句话 说，采取有效措施改善穷人的健康，即使从经济意义上讲也是必要的。
（二）贫困地区人口的健康状况令人担忧
贫困地区人口的健康质量仍十分恶劣，主要表现在：（1）反映人口总体健 康水平的两个重要指标——出生时预期寿命和死亡率在贫困地区的表现还远未达 到令人鼓舞的程度。（2）儿童和妇女健康的不利状况。卫生部1989年对3 00个贫困县的卫生服务状况的调查结果表明：由于缺乏有效的卫生保健服务， 0岁婴儿死亡率和产妇死亡率分别高于全国平均数的50%和100%以上。（ 3）劳动年龄内丧失劳动能力人口的比例高于非贫困地区（见表8，以试验区为 例）。
表8 试验区三乡人口健康状况与全县平均水平的比较（1994）
地区名称
死亡率（%）劳动年龄内丧失劳动
能力人口的比重（%）
全县平均 3.871.54
候家庄乡 6.021.74
獐木乡8.451.80
白鹿角乡 4.093.24
总之，贫困地区人口的健康状况是非常令人沮丧的，其主要原因来自于面对 贫困人口的卫生保健服务的有效供给严重不足。
（三）贫困地区卫生保健服务和体制的缺陷
医疗保健服务是贫困地区农村安全网中最薄弱的一环，不利健康状况的大部 分原因是这种薄弱状况直接造成的。如同教育经费的分配一样，政府对城市地区 的卫生保健服务总给予高度重视，而贫困地区未获得应有的关注，因此，贫困地 区来自于政府的基本的预防性和医疗卫生服务始终非常有限。这导致了在贫困地 区医疗机构缺乏，设备陈旧，人员素质低而且数量下降的后果。只要将1985 年、1990年、1994年三个年份城乡医院的装备情况加以对照，便可验证 这个判断（见表9），而且与表中乡村医疗保健服务的平均水平相比，贫困地区 的状况更差。
表9 平均每个医院的床位和卫生技术人员数
资料来源：根据历年《中国统计年鉴》整理而成。
从表10可看出，包括贫困地区在内的乡村卫生状况自1978年以来并未 得到显著改善，而且由于乡村人口的不断增加，人均拥有卫生资源的数量趋于下 降。
表10 乡村卫生资源变化状况（1978～1994）
资料来源：《中国农村统计年鉴1995》中国统计出版社。
与此同时，由于在80年代初农村制度发生变迁，与人民公社制度紧密联系 的以村为基础的农村合作医疗制度随之解体，基层卫生服务网络的“公共”性质 减弱，代表它向政府索要资助的声音也必然变小，农村地区的大多数卫生服务改 由私人提供，所以贫困地区获得卫生服务的机会较以前更少，村级卫生服务质量 降低就成为大势所趋了。再者，由于贫困地区的财政收入来源极其有限，提供卫 生服务经费的能力低，因此政府在90年代推行的由地方筹资的农村合作医疗保 险计划并未使贫困人口的卫生保健服务得到改善，几乎所有的贫困地区人口都不 在保险范围之内。所以，贫困人口卫生保健服务状况的改善必须得到中央及省级 政府的直接干预和有力援助。
（四）贫困地区人口普遍营养不良
通常，成年人缺乏各种营养元素，导致营养不良，体质下降，劳动强度和耐 力下降，进而影响生产率和产出；婴儿及儿童营养不良会阻碍智力的发展。应该 说，这两种情形在贫困地区都是普遍存在的。有关研究表明（中国预防医学科学 院，1991），贫困儿童中营养不良的比率较高，与家庭收入和家长文化程度 之间具有强烈负相关关系：人均收入越低，营养不良比率越高；父母受教育程度 越低，营养不良的比率越高。成年人的营养不良与其收入水平也有关，但还存在 其他因素，如消费习惯及偏好的影响。
笔者依据世界银行专家提供的方法对试验区九寨会项目村15个调查户食物 消费进行测算得出的结果（见表11）则代表性地反映出贫困人口的不良营养状 况。
表11 试验区调查点贫困人口营养状况
高收中等 低收世界银中国营养
入户收入户入户行标准学会标准
每人每日摄取能 20902050 1898 2150 2400
量（大卡／日.人）
尽管在贫困地区由于普遍的营养不良而牺牲的经济价值的量化值还未曾有学 者进行全面周密的测算，但有一点是肯定的，就是营养不良导致体质下降，劳动 效率降低，这对区域经济增长和家庭收入提高都是一种负面影响。因此，改善贫 困地区人口营养状况应成为对贫困地区进行人力资本投资的一项不可缺少的内容 而给予关注。
五、政策建议——政府反贫困战略的调整
通过以上分析可知，从长远来看，政府反贫困战略的瞄准机制应是通过改善 贫困地区人力资本质量，使其增强自身发展能力，促进区域经济增长。为此，政 府必须对已往的政策及其后果进行总结和调整，并适应市场经济体制改革的需要 为其注入新的内容。
（一）治愚经济学：政府反贫困战略指导思想的转变
在中国，始于80年代中期的大规模创造收入的扶贫计划和发展援助计划的 实施，在缓解农村贫困方面取得了巨大的进展。80年代中期以来，中央政府每 年向贫困地区注入40亿元的援助资金，用于资助发展这些地区的“生产性”基 础设施以及种植业、畜牧业、林果业、农产品加工业和采矿业。但支援不发达地 区教育支出的资金每年仅为1亿元左右。造成这种投资结构失衡的主要原因是： 80年代以来，各级决策层片面追求高速经济增长的倾向，促使公共投资更多地 流向直接生产领域。当各级政府都把注意力集中到眼前的高速度时，社会服务在 资源分配序列中就自然被挤到末位。在政府的扶贫计划中，资源配置的格局也是 如此。可以认为，政府的决策偏好是导致几乎所有贫困乡村教育和卫生保健服务 不足的一个重要原因。因此，中央政府的反贫困计划必须进行调整，树立“治愚 必须先治人”的指导思想，在扶贫发展资金的安排上，增加用以专门改善贫困地 区人力资本的项目，并确定适当份额。
从中国的扶贫实践看，忽视人力资本投资的倾向自90年代以来的确有所扭 转。首先，由政府部门组织实施的诸如面向贫困地区的星火计划、丰收计划、温 饱工程等项目，自80年代末以来更加注重通过教育、技术培训等手段培育科技 扶贫能力，提高贫困人口素质；其次，动员社会力量，利用自身优势，开展智力 扶贫，通过各种手段和渠道，传授和推广科技文化知识，提高劳动者素质和生产 力水平，增强造血功能，如智力支边协调小组曾帮助筹建滦平职业教育中心推动 职业教育的发展；在贵州大方县创建“大方县前进技术培训学校”等；最令人鼓 舞的是，中央政府颁布的《八七扶贫攻坚计划》已把贫困地区教育、卫生保健服 务的改善列为三大攻坚目标之一。但是应当承认，战略的转变到付诸实施绝不是 一蹴而就。
（二）政府的社会公共开支的分配政策应该更多地惠及穷人
应该强调指出的是，尽管80年代以来社会服务有实质性改善，但从中受益 最大的是城市居民和农村中高收入组的人口，而贫困乡村人口的高文盲率和营养 健康不良的状况，与70年代末大致相似（世界银行，1992）；而且按联合 国开发计划署的测算，1988中国面向穷人的公共开支占GNP的比例为2.1%，在发展中国家处于低水平。究其原因主要有：（1）中国政府的社会公共 开支安排中用于教育投资的份额虽然逐年有所上涨，但占GNP的比重呈现下降 趋势，大大低于国际经验水平——6%。（2）卫生制度改革的结果不但没有带 来卫生支出份额的增长，卫生预算占国家财政支出的比率呈下降趋势：1982 年为3.27%，1986年降至2.27%，1990年和1991年进一步 减少到2.35%和2.27%。同时，用于医疗保健服务的主要项目——疾病 预防计划的公共支出，其占GNP的份额也非常小，并且不断下降。受此影响最 大的是贫困乡村公共卫生、妇婴保健和防疫机构。（3）由于教育和卫生保健部 门的资源配置在经济改革前后一直存在着“城市偏向”，而且在改革中，由于乡 村原有的社会组织被取消而新的秩序尚未建立健全，与城市竞争公共资源的力量 大为减弱，这种偏向不仅没有得到纠正，反而有所加剧。（4）由于教育和卫生 制度的改革过多地引入了市场经济的内容，教育和卫生服务的商品性质得到突出 的强调，这两个部门日益趋向于依赖高收费来解决经费不足的困难，而贫困人口 支付能力低，教育和卫生服务供给因而随之萎缩。
扭转这种局面的关键是，在进一步提高教育、卫生公共开支占GNP份额的 前提下，中央政府必须克服在公共开支分配上的城市倾向，加大政府对贫困地区 教育和卫生投资的倾斜力度；还必须改变在提供社会服务上，把经费负担更多地 从中央一级转移到地方一级的做法。因为在贫困地区，县级地方政府的财力非常 有限，在某些最贫困的地区，即使政府支出的总额全部安排在教育和卫生项目上 ，也几乎无法为最贫困的乡村提供充分的社会服务，因此，必须依靠中央及省级 对贫困地区教育和卫生服务的财力支持。令人欣慰的是，近期政府已有所动作， 1995年财政安排的全国教育费支出比1994年增长14.9%，1996 年预算安排的教育事业费又比1995年增长11.9%，增幅比全国预算收入 高出0.8个百分点。不仅如此，1995年各级财政还增加了贫困地区教育事 业发展的拨款。中央财政在原有教育补助专款的基础上，又设立了“贫困地区义 务教育专款”，用于贫困地区基础教育建设。
（三）面向贫困地区经济发展需要，加快教育体制的改革
贫困地区人力资本质量低，既表现为贫困人口受教育程度低，也表现在知识 结构不合理上，这是长期以来贫困地区教育服务不足，教育体制扭曲所导致的严 重结果。事实上，贫困地区的经济发展，归根到底在于劳动力的智力开发，在于 劳动力后备军的智力培养，全面改善人力资本状况，最大限度发挥劳动者的主观 能动性，从而提高农业劳动生产率和资源利用率，使科学技术和管理方式等知识 财富和资源禀赋得到创造性应用和转化。因此，贫困地区应该突破对单一物的开 发的落后观念，把人的开发和物的开发结合起来。为了克服和扭转贫困地区现行 教育体制与经济发展需求严重脱节的局面，必须对其进行改革，在加强基础教育 的同时，要大力发展职业技术教育和成人教育，实行三教统筹，使贫困地区教育 真正面向经济发展的需要，为经济建设服务。
（四）加强和改善贫困地区卫生保健服务
政府早些时候曾提出“到2000年人人健康”的计划，该计划要求在中国 所有地区恢复农村合作医疗保险制度。然而，如同教育一样，基本的卫生服务靠 贫困乡村自身力量是很难提供的，农村合作医疗保险计划在贫困地区也难以实行 。因此，必须制定一套专门针对贫困地区的卫生服务计划，以控制贫困人口的发 病和死亡；而且这项计划必须得到中央和省级政府的卫生支出援助。政府援助的 主要内容包括：增加对贫困地区基本卫生基础设施的经费补助，提供专项经费用 于培训医务人员，建立和完善县乡村三级卫生服务网络。同时，实行以预防性的 基本卫生服务为主要内容的公共卫生计划，因为预防性的基本卫生服务是改善贫 困人口健康状况的最便宜、最有效的办法（联合国开发计划置，1991）。
注释：
①“试验区”是指德国EZE基金会无偿援助中国河北省内邱县太行山区脱 贫与发展项目试验区，该试验区辖三个乡，共11个项目村；本表资料即来源于 对试验区白鹿角乡九寨会项目村15户（高中低收入各5户）的调查。
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