德国青年就业政策及对我国的启示，本文主要内容关键词为：德国论文,启示论文,就业政策论文,青年论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D41 文献标识码：A 文章编号：1008—4002（2006）04—0011—05
一、德国与西方发达国家青年就业情况大体比较
自工业文明出现以来，就业一直就是困扰人类社会的一个社会性问题。在经济发展全球化、一体化浪潮的冲击下，青年就业问题更成为全球性的社会问题。国际劳工组织2004年发布的《全球青年就业趋势报告》显示，世界各国的青年失业人数比10年前上升了26.8％，失业率在2003年达到14.4％。联合国秘书长2003年世界青年报告指出，在全世界失业人口中，青年占49％，青年失业率是成年人的2～3倍[1]。因此，对各国政府来说，解决失业问题很大程度上是解决青年的就业问题，并且解决青年就业问题涉及到社会稳定和国家福祉。
尽管德国“低增长与高失业并存的经济格局呈现继续积重的态势”[2]，但与其他西方发达国家相比，在解决青年就业问题方面，德国的青年失业率一直被控制在较低水平，因而德国的青年就业政策在国际上常被视为成功的典范。下表为国际劳工组织1998年的统计：
部分发达国家青年失业率（1998）
国家 失业率(%)
国家失业率(%)
国家失业率(%)
比利时30.6荷兰14.1丹麦7.3
葡萄牙14.0法国24.3西班牙 46.0
德国 7.9 英国19.5希腊21.8
澳大利亚 19.7爱尔兰 28.0加拿大 19.8
意大利31.5美国18.4
资料来源：www.ybc.org.cn
但近几年，由于受全球经济持续滑坡的影响，德国的劳动力市场也面临着巨大的就业压力，18～25岁待业青年的百分比已由1998年的7.9％上升为2002年的9.5％和2003年的10.5％。尽管如此，德国青年的失业率仍然是比较低的。以2003年为例，全球青年失业率为14.4％，美国为12.4％。[3] 研究德国青年就业政策，对同样处于经济发展全球化、一体化背景并受青年就业问题困扰的我国来说，无疑具有借鉴和启示作用。
二、德国解决青年就业问题的主要经验
青年就业政策是一国政府为解决青年就业问题而制定的法律、法规、方针、制度及实践纲领的总和，其中也包括执行和实践这些法律、法规、方针、纲领的职业指导体系、培训体系及实施的方式和途径。就业问题本身是一个社会的系统工程，必须做到社会各系统的整合。对于各国政府来说，虽然坚持系统整合一直是基本的思路，但具体到实践中，如何在结合本国国情的基础上做到整合得富有成效，却是一个需要不断探索的问题。大体来说，德国在解决青年就业问题上，主要有以下值得学习的地方：
（一）健全的就业法规体系
在德国，青年就业首先在法律法规上得到较为系统的保障，这种保障是以职业教育、职业培训和劳动保护等与青年就业密切相关的重大方面为基础，构成了具有德国特色的青年就业扶助体系。早在1969年，当时的联邦德国就颁布了《职业教育和培训法案》；1976年，根据对培训位置的规划和预测，德国颁布了《培训岗位促进法》；1981年，为了将职业教育研究与职业教育管理和规划相联系，德国颁布了《职业教育促进法》；为了改善对青年人的劳动保护并提供相应的就业咨询指导，德国还先后颁布了《青年人劳动保护法》、《联邦社会援助法案》、《儿童与青年服务法案》等一系列与就业相关的法规。这些法规的颁布，使青年就业项目的实施以及就业前的培训成为一种专门性、强制性的社会义务，也成为历届政府执政期间必须考虑的要务，例如1988年施罗德“红绿联盟”政府上台之初，就把“同失业作斗争和强化经济”作为指正第一要务，以减少失业为衡量政绩的首要标准，致力于增加就业和劳工市场改革[2]。
在制度层面上，实习制度和职业认证资格体系的建立与实施，通常被认为是德国解决青年就业问题的关键环节。实习既包括进入企业后的正式训练，也包括在校期间以天或小时进行的间接训练。在德国，接受过实习训练的青年约占65％～70％。通过实施严格的实习制度，不但有利于青年劳动技能的形成，教育系统与劳动力市场也实现了较为成功的整合。参与实习的人数比率之所以较高，与德国权威的职业认证资格体系密切相关。这种职业认证管理非常严格，认证程序也很正规，因此在全行业中均被获得认可，对于获得了职业认证资格的青年来说，意味着获得了就业的“入门证”。这种双元培训体制把培训与就业紧密结合起来，培训内容往往就是职业岗位工作技能，实习地点往往就是将来的就业单位，这样“既有助于培养一支高质量的劳动大军，又有助于把青年失业率保持在低水平上。”[4] 更为重要的是，在德国，这些制度的实施得到了社会各方面的广泛参与，例如在实习项目的管理上，企业和员工代表都参与其中，共同商定培训内容和管理方式，并在其中引入了互惠机制，使各方利益都得到不同程度的实现；在实习和职业资格认证方面，政府、社区与青年组织也积极地对其进行评估与监督。可以说，德国是动员了全社会的力量去倾力解决青年就业问题的。
（二）完备的职业指导体系
在职业技术人力资源的利用和开发过程中，职业指导发挥着极为重要的作用。它不仅可以帮助青年提高选择职业的能力，加大就业机率，而且可以帮助拓宽青年的职业发展前景。德国在这方面的工作做得比较完备，具体来讲，主要有以下几点经验：
1.有明确的宗旨与目标
德国职业指导的宗旨，是为每一个青年人提供适合本人能力和发展方向的就业咨询和指导服务。其目标涉及社会的各主要方面，包括：使人力资源开发适应劳动力市场供给与需求的上下波动；缓解就业压力；避免或减少国家失业保险等社会福利支出；增加社会弱势群体培训和就业机会；争取不同性别的劳动者在劳动力市场中的平等地位；加强劳动力市场中对劳动者个人责任感的培养和雇主与员工之间的合作关系；提高新老员工的素质结构，减少未接受正式培训的员工在整体人力资源中的比例；提高青年人选择职业和自我推销的能力；执行并完善德国的终身教育体系[5]。
2.有法定的指导机构
为了使职业指导得到国家法律的确认和保护，德国联邦法律规定，下列人员和机构有责任对青年进行职业指导，这些人员和机构包括：中等学校的心理学专家、职业指导员和教师；高等教育机构；联邦就业服务部；各州的社会与青年福利机构；各州政府。此外，私利学校、行业协会和联合会、私人职业咨询公司、人事与咨询管理专家等人员和机构也有责任提供相关的职业指导服务。
3.有便利的、多样化的咨询方式和途径
为了便于咨询者咨询，提高职业指导的效率，德国在职业指导中采取了多种多样的方式和途径，主要有：按约定的时间到各州、市就业办公室面对面咨询；如未预约，可利用学校就业办公室的开放时间面对面咨询；电话咨询；网上咨询；对有共同或类似求职问题的团体进行集体职业指导和咨询；对较为复杂的个案，由就业办公室心理学家和医疗专家组成专家小组共同进行“会诊”式指导与咨询。此外，对于学习上有困难或年龄尚未达到就业年龄的年轻人，则可参加国家就业指导办公室资助的为期一年的预备职业教育，以帮助它们尽快成熟起来，提高它们的职业选择能力[5]。
（三）严密的职业培训体系
1997年11月，欧洲委员会在卢森堡就业首脑会议上通过了一套针对成员国的就业指导方针，要求成员国努力为每个青年在其失业初期的6个月内提供培训、再培训、工作机会或其他有关提高就业能力等帮助。从现实情况看，德国做得比较出色。德国的职业教育及职业培训分就学期间的培训和员工上岗前的培训两个基本方面。按照德国职业教育法的规定，各企业都严格把好“就业者必须先接受正规的职业教育”这一关，也就是说，青年们必须经过正规的职业培训，否则就不能进入职场。德国青年在读完普通中学后，90％以上的人要接受职业培训，准备进入职业生涯。经过2～3年的职业培训后，还必须通过严格的职业技能、水平考核，才能被企业吸纳为正式员工。成为正式员工后，还要参加企业的职前培训，以强化专业知识和操作技能，最后才能被批准上岗。这样一系列严格的职业培训，为青年提供了尽可能多的准职业经历和社会化经历，使青年逐步完成“过渡”。对此，德国不来梅大学社会学及社会心理学教授瓦尔特·R·海因茨（Walter.R.Heinz）总结道，青年人“从学校到就业的过渡分为两步：第一步是寻求见习机会；第二步则在于雇主是否决定雇佣而成为正式的成年工。”[4] 同时他还认为，“公司培训和职业学校教育两相结合，目的在于使青年们毕业时成为胜任的工人、产业技术工人或技术雇员。”[4] 当一个国家的绝大多数青年都已经做好各种职业准备的时候，这在一定程度上说明国家为此作出了巨大努力，因而青年的失业问题应该从更广泛的社会背景中去寻找原因，国家和政府也应更多地在社会调控上作出努力。
三、德国经验对我国青年就业的启示
德国解决青年就业问题时非常注意政策的配套与社会的协调，这启示我们在解决青年就业问题时，应该在结合国情的基础上，着重做好如下几个方面的工作：
1.完善青年就业法规，健全职业资格认证制度
当前我国有关青年就业的法规建设不够完善，有关就业的各项法规，主要散见于《中华人民共和国劳动法》、《妇女权益保护法》以及教育部公布的《普通高等学校就业工作暂行规定》、劳动和社会保障部公布的《最低工资规定》等一般性法规中，尚缺少专门针对全体青年的、独立的就业法规。由于青年在工作经验方面所处的脆弱地位，需要法律给予特别的保护。从德国的经验来看，其青年就业法规非常注意操作中的系统性，而且覆盖到了整个青年群体，这是我们在建立健全青年就业法规时需要借鉴的。
与青年就业法规相配套的是职业资格认证制度。目前这种资格认证制度仅在一部分行业实行，其广泛性、有效性和权威性都很不够，需要尽快拿出多种行业的职业资格认证制度，已经建立起的职业资格认证制度，也应设法确保其在行业内能够获得广泛的认可。对于用人单位来说，要特别注意把职业培训（见习）与职业资格认证制度结合起来，政府也应在这方面更多地发挥规范和监督作用。
2.加大职业技术教育改革的力度
就业状况与人力资源的专业知识、专业能力结构密切相关。我国劳动力市场存在着这样一种人才供需矛盾：一方面，许多大学毕业生和社会青年找不到工作；另一方面，企业难以找到能适应岗位工作的劳动者。这与我们的教育结构及教育内容有关（即普通高等教育与高等职业教育比例失衡，以及重学术教育轻职业教育）。从德国的情况看，据统计，1995年职业专科学校毕业生的失业率为2.3％，而普通大学和专科大学毕业生的失业率分别为3.7％和3.2％，高于职业专科学校毕业生[6]。因此，从教育改革的宏观布局角度看，应该加大职业技术教育的建设；从微观角度看，现有的各种规格的职业技术教育也应在“把实际的工作经验和组织环境与理论课程结合为一”[4] 上多下工夫，在教育系统与劳动力市场整合上多搞创新，特别是要加大学生的实习实训以及职业见习的时间，可在目前通行的较为笼统的“大学生社会实践”的时间中专门划出一部分作为“法定”的专业实习的时间。此外，我们的教育观念也应改变。我们的教育当然是为社会培养合格的劳动者，但是否“合格”，目前的标准只有文化考试，并没有将职业劳动能力纳入考核标准中，这应该成为教育改革中的一个重大课题。
3.加强青年就业指导和培训
目前我国青年就业指导的对象主要限于临近毕业的大学生和职高生，其他青年特别是农村青年则很难得到专业的、个性化的就业（创业）指导。另据劳动和社会保障部统计，我国半数以上的就业青年没有接受过任何形式的培训，缺少专业技能使青年在劳动力市场上处于弱势地位[1]。因此，无论是就业指导还是就业培训，都存在着许多“被遗忘的角落”。培训与就业相结合是当今经济发达国家的潮流，德国的“双元制”便是一个典范。“双元制”使学校的基础教育与青年人的岗位培训相结合，通过培训特别是到企业工作实习，对青年人来说，可使他们将自己的学习立足于劳动力市场，校正自己的学习目标，并在一定程度上弥补工作经验的缺乏。因此，对于我国来说，应该使职业培训成为一种与就业挂钩的“准入”制度，并将法定的就业指导机构由学校扩大到其他社会基层。
4.加强各种社会力量的整合
青年就业问题是一个全社会的系统工程，不能单靠教育部门或劳动部门，要动员各种社会力量从不同层面上为青年就业提供服务。这样的道理，泛泛而谈，似乎谁都明白，问题是我们目前还缺少明确的、系统的法律法规去规定和规范这种运作。比如，哪些部门或人员具有就业指导咨询的资格，哪些渠道可以提供就业服务，哪些机构或企业具有职业培训的资格或义务，各个部门在指导、咨询、服务中各自的权限是什么，等等。社会力量的整合应该是有序的、合法的，否则要么会缺少强制性和约束力，要么容易形成“诸侯割据”的局面。
5.建立鼓励创业的机制
我国是一个人口大国，就业压力十分沉重，政府的“计划安排”和劳动力市场的“自然吸纳”都是有限的。对广大青年来说，创造就业岗位也是就业的一条重要途径。因此，要营建一种鼓励创业的机制，鼓励广大青年依靠自己，在创业中就业，使一部分青年通过自己创业，从待业大军中分流出去，以减轻就业市场的压力。近年来，不少省市相继推出了诸如大学生创业一定期限内免收所得税、营业税及其他行政事业性收费等优惠政策；由团中央、全国青联发起的旨在帮助中国青年创业的国际合作项目“中国青年创业国际计划”也已经启动，该项目主要为青年创业提供咨询及资金、技术、网络支持。这些都是有益的尝试。
收稿日期：2006—10—10