农民权利保护与权利救济的人本发展观视角，本文主要内容关键词为：权利论文,发展观论文,人本论文,视角论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：B038 文献标识码：A 文章编号：1001—490X（2006）9—158—03
一 农民弱势地位的成因及困境
长期以来，我国不但形成了城乡二元经济格局，而且在政治权利、教育权利、劳动就业及社会福利方面实行了城乡有别的政策，这种由户籍制固化了的差别将农民群体（确切地说是农村居民）变成了弱势群体。改革开放以来，农村居民的生活状况有所好转，发达地区的农村居民已走向富裕，但是对以中西部农民为代表的不发达和落后地区的农村居民来说，他们的生存状态并未发生实质性好转。进入20世纪90年代以来，由于经济、政治等多方面的原因，农村居民的生存状态的改善速度放慢甚至恶化，与整个城市地区相比，农村居民的边缘化、弱势化程度在加深。在改革开放条件下，农民群体边缘化、弱势化的加深增加了社会张力，正因如此，我国“十一五”规划从发展现代农业，增加农民收入，改善农村面貌，培育新型农民，增加农业和农村收入，深化农村改革六个方面进行了具体和符合国情的规划，政府将“三农”问题提上重要的议事日程。
80年代初，在农村经济体制改革和提高农副产品价格两个因素的双重作用之下，农民的收入和生活水平一度迅速提高，然而好景不长，80年代中期农村改革的能量基本释放完毕；90年代中期乡镇企业走到强弩之末。加之粮食等农副产品价格的持续下降，农民的弱势特征开始逐渐表露出来。据专家估算，在90年代的最后几年中，粮食的价格下降了30％多。这意味着，对于绝大多数以种植业为主的农民来说，近年来实际收入是下降的。一方面是农民实际收入的下降，另一方面是城市居民收入的提高，结果就是城乡差距的迅速扩大。1978年中国城乡人均收入之比是2.4∶1，到1983年缩小到1.7∶1。呈明显缩小的趋势。但到了1997年，又迅速扩大到2.5∶1，2000年扩大到2.79∶1。城乡居民收入差距达到历史上的新水平。 从占有的金融资产来看，1999年末农户储蓄余额约为10000亿元，不到全国居民储蓄存款余额的五分之一。① 而农民在全国人口中所占的比重在80％以上。② 上述数字所表明的农民的贫困状态使农民沦为弱势群体，更重要的是，纵观近年来，由于中国的特殊国情，在农民权利保护方面尚存在许多薄弱环节，甚至空白之处。权利保护的不足有着深刻的法律政策根源，这些法律政策根源正是造成农民弱势群体的最为根本的原因。
从公民权利与政治权利保护方面看：（1）选举权。 《选举法》规定“农村每一代表所代表的人口数4倍于城市每一代表所代表的人口数”， 这种差别在现实中被人为地任意扩大，致使全国各级人大中真正的农民代表很少，农民的呼声和疾苦很难达于上听；（2）迁徙自由权。 现行户籍制度严格划分“农业户口”和“非农业户口”，人为割裂城市和乡村，造成两者存在森严的身份等级差别，在福利待遇、工作就业、子女入学等方面明显不平等。
从经济、社会及文化权利方面看：（1）就业权利和机会。对农民身份的歧视，几乎所有城市在就业上都采取“先城镇后农村，先本市后外地”的方针，绝大多数农民工只能在非正式市场寻找就业机会，从事“脏、累、粗”工作，劳动超时、环境恶劣，又享受不到任何医疗保险和失业救济；（2）取得报酬权利。 大量农民工基本上集中于城市居民不愿干的“脏、累、差、重”的行业，劳动报酬很低，与工作量严重不对称，拖欠农民工工资的现象由来已久，极为普遍。（3 ）平等受教育权利。国家财政拨款教育经费几乎全部用于城市，农村教育经费短缺，而且城市考生无论是其已享受的教育资源还是其未来的生存和发展机会，都要数倍地优越于农村考生；（4）获取社会保障权利。中国社会保障制度的研究和建立， 都是面向城镇居民的，对于人口占80％以上的农村，基本上没有考虑；（5）财产权利。农民土地财产权残缺模糊，为强势集团侵犯农民土地承包权益提供了借口。（6）平等纳税权。我国农业产品的税率远远高于工业产品，农民与城镇居民之间的纳税义务严重不公平。③ 在我国，农民享受不到基本的国民待遇，甚至连基本的社会尊重都得不到，这与当下和谐社会的目标及人本发展观的内涵是格格不入的。
二 农民权利救济的方式选择
所谓权利救济是指防止权利受到侵害，确保权利最终实现的制度化保护。纵观世界各国的宪法和法律，对权利的保障无一例外地采取两种方式，其一是权利宣告，其二是对公民权利的实现提供条件。从哲学上讲，权利不纯粹是一种实体规范，它是主客观统一的结果，是客观内容（利益）和主观的形式（意志）相统一的结果，这种统一表现为人的行为的自由或自由行为，即人们自觉地意识到或认识到了自身的正当利益，就要采取或表现为被社会所允许的一种积极主动的行为去获取它。对被遭受攻击的具体权利的保护，不但是权利人对自己的义务，也是对社会的义务，权利人通过自己的权利来维护法律，并通过法律来维护社会不可或缺的秩序。④ 中国现在很多法律中已经对农民的权利加以明确的宣告，但对权利加以宣告并不等于权利已经得到很好地保护，还需要进一步的具体保护救济措施，包括农民自己所习惯认可的民间性的保护救济措施和国家提供的官方性的保护救济措施。
1.农民权利的私力救济
普通农民对被侵害的权利的救济，一般会采用私力救济的途径。由于中国乡土社会的传统模式，在一些农村，人们的行为更多的是按照长久以来形成的习惯进行，并不是按照法律的规定。⑤ 乡土社会中实际作用的往往是乡村里的习惯法。比如农村中的财产继承问题，按照《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国婚姻法》等法律的规定，女儿不论是否出嫁对父母的财产享有同等的继承权，而在广大农村，这样的法律规定并不能得到执行。在农村，出嫁的女儿很少能够回娘家继承遗产，即使有时候没有儿子继承，往往也会被本家的侄儿接管去，而轮不到亲生女儿，出嫁的女儿也很少要求继承遗产。究其原因，出嫁的女儿将父母的房产留给叔伯兄弟是有道理的，因为这里还是她的娘家，有什么事，还可以来找本家的兄弟帮忙。如果她们取走了老家的房产，不是断了娘家的路吗，她们有事谁肯去帮忙呢？此外还有农民对通奸的习惯性看法，以及农村中普遍存在的修族谱问题，都反映出传统习惯性思维与做法对当下农村的冲击。“传统从来就是一种现实的力量，它既记录在历代典籍之中，也活在人们的观念、习俗与行为方式之中，并直接影响着各项制度的实际运作过程，不管这些制度是用什么样的现代名称。”⑥ 中国人历来重视亲情人情的作用，这一传统在改革开放二十年后的今天并没有太大的改观，不论是农村还是城市，只是在农村更为明显。上述的事例很典型地体现了这种习惯对于农民的影响。在权利救济方面，私力救济的方式在农民的心中仍占有很重的分量，虽然他们可能并不知道什么是“私力救济”。不论是把房产留给娘家人还是修家谱，基本的目的都是为了给自己保留更多的人情关系，也就是有更多的救济权利的资源。在这种传统的作用下，中国大部分农民在保护自己的权利时，首先选择的不是国家政府的力量，而是私人以及以此为中心扩散开去的亲戚朋友熟人圈所形成的力量。“如此看来，新制定的成文法与依然活跃在村民心中的习惯法相冲突的话，习惯法往往取得最后的胜利。”⑦
与公力救济相比，私力救济在这方面则具有很大的优越性。按照法律经济分析的假设，人们总是理性地最大化其满足度，一切人在他们的一切涉及选择的活动中均如此。而中国的农民由于其小生产者的特性，从经济上考虑，私力救济相对于公力救济而言，成本要低得多：（1）时间较短，效率较高。在出现纠纷后， 直接找到对方当事人，要求对自己遭受的损失进行补偿，或者通过第三方进行调解，这样可以减少很多烦杂的手续，避免诉讼花费时间过长的不足。（2）经济上的障碍少。村民遇到纠纷进入法院进行诉讼是要花钱的，按现在法院的收费标准，一般民事案件原告至少要缴纳50元诉讼费用，而经济案件还要根据标的大小，按比例增加。对普通的村民来说，这无疑是一个很大的机会成本。（3）人际关系的维护。乡土社会中一个重要资源是相互熟悉，即信息对称。在信息对称的情况下，可以减少交易成本，相互之间可以根据自己拥有的信息充分预测自己行为的后果以及他人将会怎样根据自己行为做出反应。而打官司就是意味着某种关系的决裂，形成信息的不对称状况，这一信息不对称能影响到每个人的行为方式，进而影响到各种交往，增加日后活动的机会成本。
村民更愿意选择私力救济的一个重要的外在原因是国家的司法途径或“公力救济”供给不足，或者可以说是由于国家司法权在农村的弱化。中国的广大农村从某种意义上可以说是国家权力的边缘地带，尤其是在司法方面，国家的司法权还不能深入有效地渗透进农村，进入农民的观念中。这方面体现在为农民服务的司法人员数量严重不足，而且素质不高，在广大的农村社区甚至很少有合格的律师（取得正式律师资格）；农民对自己权利具体有哪些，权利遭受到什么样的破坏，以及怎么样通过诉讼解决纠纷等这些问题没有较清晰的认识；对法院的作用也不能够明确认同，再加上法院自身的诸多限制因素，基层法院在农村纠纷的解决、农民权利的保护中的作用受到很大弱化。所以在目前中国农村这种经济模式、社会组织方式及运作方式不发生根本变化之前，国家的权力（可以具体到司法权）是很容易被普通农民视为一种迫不得已才使用的外来力量，而且往往会用一种自发的抵触眼光去看待它。
2.农民权利的公力救济
通过诉讼来保障自己权利虽然不是农民通常认可的方式，但由于这是舆论上或社会整体观念上认为正常的途径，农民一般不会否认或坚决拒绝。与私力救济相比，对农民来说，公力救济可以看做是次优选择。公力救济有很多私力救济所不具有的优点。
（1）公力救济可以更清楚地理顺相互的关系。随着经济社会的发展，村民之间纠纷日益复杂化、多样化，从以往较小的财产纠纷逐渐扩展到包括人身权利和政治权利在内的各种侵权纠纷。在很多的情况下，双方往往都有侵权行为，互相都给对方造成了损害，形成一种错综复杂的关系。这样民间调解或村民自己相互的协商有时就不能明确双方的权利义务关系，尤其在需要更多的技术性因素支持的情况下（如证据的保全与认定，债的确认等），私力救济的弱点更加明显。这时，通过寻求司法介入，对法律法规加以明确适用和运用诉讼中的技术、程序等，相互之间的关系可以得到清晰的梳理。
（2）公力救济可以减少人情关系的影响。由于农村基本是一个熟人社会， 这样在通过相互协商或第三方的调节进行解决纠纷时，不可避免地要考虑到人际关系的影响。虽然这对人际关系起到保护作用，节约以后行为的成本，但这种作用同样可以带来不利的效果，那就是权利有时不能得到充分主张。随着中国社会的发展，人与人之间的关系逐渐地陌生化，陌生化带来的结果就是人与人之间关系的明确化。于是很多时候当事人愿意通过诉讼来解决问题，“听法院判决，该怎么着就怎么着”，而法院的结果又是容易得到双方认可的，所以可以减少一些麻烦。
（3）公力救济更具说服力。公力救济所依赖的主要是国家司法权， 其背后是国家的强制力，所以通过审判来确定当事人的权利义务关系比民间调解，尤其是在权责关系较难以明确的情况下更加具有说服力。普通的农民对法院一般都具有敬畏心理，对法院的判决也都会积极执行，这使得权利要求很容易得到真正实现。因为有国家的强制力的支撑，在判决生效后对方仍不履行时，当事人还可以申请强制执行，这一点是私力救济所无法比拟的。⑧
三 农民弱势地位权利救济的框架建构
1.借鉴西方农民公力救济的经验
西方在法治化的过程中，公力救济一直是主流，不论是在英美法系国家还是大陆法系国家。罗尔斯认为：“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即使以社会整体利益之名也不能逾越。因此，正义否认为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由是正当的，不承认许多人享受的较大利益能绰绰有余地补偿少数人的牺牲。所以，在一个正义的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”“在不侵犯个人自由权利的前提下，力求兼顾社会大多数，特别是处于社会最不利地位的人的利益，以处于社会最低贫困线的经济状况为分配原则的参照起点，力求社会的每一个人能从这种不平等的改进中获得利益。”⑨ 在美国，农业是相当发达的传统产业，但同时在美国整体经济中也是相对处于弱势的产业。尽管机械化早已成为美国农业生产的基本手段，高科技运用也日渐普遍，但农业靠天吃饭的情况没有根本改变。旱灾和洪涝导致部分地区农业失收的问题经常发生，国际市场价格波动也不时对农业生产者收入造成冲击。农业始终是美国重点保护和扶持的产业，并且颁布新的农业法，以法律为保障，实施保护性的农业税收和补贴政策，确保美国农民的利益和农业安全。美国新的农业法中规定对农民有支持价格政策、直接支付制度、差额补贴政策、耕地保护措施、农业保险和灾害补贴等优惠政策。美国农民以法律为保障，切实地享有各种保护性的公力救济权利。农业税收不是美国政府的主要收入来源，而用于农业的开支却是其财政开支的重要组成部分。美国政府长期实行的实际上是一种倒贴式的农业政策，这是推动美国农业发展和农产品出口增长的重要因素。我国也可以根据基本国情制定专门的农业法，对处于弱势地位的农民进行根本上的救济，从法律上、制度上保护农民的平等参与权利。
2.构建立体的有所倾斜的法律保护体系
随着我国社会主义市场经济和民主政治的发展，农民弱势群体对自身权利的保障不应仅仅局限于普通法律，更应通过宪法，使宪法所确认的各项基本权利得到全面、充分的实现和保障，使宪法真正成为“权利保障法”。因此，充分发挥国家权力对公民权利保障的功能和义务，应当是基本权利的固有内涵，是宪法规范的基本功能与宪法规范作用发挥的基本目标。宪法应明确规定对弱势群体保护的根本性原则，具体内容还应由相关的部门法来具体化。
3.寻求多层次的保护途径和方法
当基本的平等保护实现后，对于农民弱势群体，在倾斜保护的原则下，还要进一步寻找切实可行的保护方法。从保护主体而言，主要有宏观层次的国家保障、中观层次的团体保障以及微观层次的自我保护三种途径。作为宏观保护的国家保障应当是一种底线控制，即防止严重的物质匮乏的保障，以确保每个人维持生计的某种最低需要。在国家保障的基础上，应当积极促成各种农民合作组织的形成与发展，使其能够表达自己的利益诉求，这往往需要通过立法来保障弱势群体的“集体行动权”。应充分发挥他们的积极作用，依法保护农民弱势群体。在税费负担、土地承包权利、金融和技术服务、司法审判等活动中提供充分表达的渠道和机制。
4.提升农民法律维权意识及组织化程度
权利的行使需要权利主体对权利的强烈意识。当前农村最紧迫的是加强普法教育，培养农民的法律意识和权利意识。而农民的组织化进程在一个市场化、个人化的新时代，在个人承包制的背景下进行。其重中之重是加强经济推动的组织建设，提高农民的组织化程度。村级组织只有在加强为村民提供经济服务，并且有能力提供有效资源和政策时，它才能成为名副其实的村的组织纽带。而村民们也只有在发展经济尤其是规模经营的过程中，发现建立共同组织或通过村级组织保障和实现自身利益和权利的必要性以后，农村的组织建设才真正拥有了来自村民的动力。国家制度应该促进而不是束缚这一趋势。农村劳动者作为一个组织上高度离散、经济上处于弱势的群体，最容易受到谣言和邪教的蛊惑，也最容易成为极端人物的社会基础。建立农村劳动者组织，充分发挥其代表、维护、实现农民的利益的作用，这对保障农村劳动者利益、打击农村基层组织中的违法腐败行为，缓冲其与党和政府的矛盾都是十分有利的。⑩
注释：
① 根据发展经济学的倒U理论：在经济发展的过程中，在一国经济发展的早期，经济的发展与社会成员收入分配的不平等呈倒U关系。随着经济的增长， 收入分配不均衡将迅速扩大，经过相当长的时期，这种不均衡的趋势才会逐渐缩小。分配不平等导致弱势群体的出现是规律性的趋势。在中国，农民与城市居民成为分配不平等的人群集中点。农民积贫积弱，成为欠缺保障而又限于经济弱势且相对集中的特殊群体，与城市居民形成强烈反差。参见陈宗胜经济发展中的收入分配[M].上海：上海三联书店．1991.转引自郭洁农民弱势群体的特殊法律保护——从农村土地承包法的视角[J].政法论坛．2005年第1期，第36—42页。
② 周作翰、张英洪：《农民自由发展与乡镇体制改革》，政治学，2005年第1期，第56页。
③ 付悦余、宣海林：《中国农民问题的法律根源及对策》，法律适用，2005年，第228、33—37页。
④ 王方玉、杨春福：《中国农民权利保护途径及其成因分析》，人大复印资料宪法学行政法学，2005年第1期，第31页。
⑤ 费孝通：《乡土中国生育制度》，北京大学出版社，1998年版，第86、113页。
⑥ 曹锦清：《黄河边的中国》，上海文艺出版社，2000年版，第125、312页。
⑦ 宋立民、曹福敬、刘辉：《官本位思想与执政为民研究》，政治学，2004年，第9、56页。
⑧ 贺海仁：《从私力救济到公力救济——权利救济的现代话语》[J].法商研究，2004年，第1期，第33—41页。
⑨ ［美］约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社，1988年版，第68—70、32—35页。
⑩ 梁爽：《弱势群体的宪法权利保护比较研究》，人大复印资料宪法学行政法学，2004年第11期，第29页。
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