当前乡镇政权建设存在的突出问题与改革设想，本文主要内容关键词为：政权论文,突出问题论文,乡镇论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇政权是整个国家政权“大厦”中的基石，起着“一针穿千线”的作用。江泽民同志说 “基础不牢，地动山摇”。乡镇政权在任何时候、在任何条件下，只能加强，不能削弱。乡 镇政权建设的任何松动，将直接影响到整个改革、发展和稳定的大局。因此，改革基层政权 体制，转变乡镇政府职能，以适应WTO背景下的社会主义市场经济，是当前迫切需要解决的 大 问题。
一、当前乡镇政权建设存在的突出问题
1、机构设置“肿”。目前，乡镇政权内部设置大体是“一套编制，近20个机构”，即核定 党政一套行政编制，按规定设立党政办（内挂民政办）、组织人事办、宣传统战文明办、农村 经济办、工交贸易办、村镇建设办、科教文卫体办、计生办、综治办、财政办和人大、纪检 、武装、工会、共青团、妇联等近20个办公室；同时还有乡镇属及县市有关部门派驻的文化 站 、土地所、供销社、防保站等20多个事业单位，一个中等乡镇的机构数超过了建国初一个县 的机构数。
2、条块关系“乱”。目前乡镇事业单位的隶属关系可分为三类：第一类以乡镇管理为主的 单位，有文化站、计生站等；第二类是条块共管、以条为主的单位，有学校、卫生院等；第 三类是以上级业务部门管理为主的单位，有农机站、土管所等。在乡镇事业单位的管理上， 普遍存在条块分割、管用脱节、机构重叠、政事不分、布局和结构不合理、社会化程度低等 问题。一些条条管理的事业单位，一切听命于上级业务主管部门，乡镇对这些单位指导不灵 ，致使乡镇自身的事业服务效能得不到发挥。计划经济条件下形成的由国家大包大揽办事业 的体制，造成了乡镇站所严重的依赖性，在工作职责上重视“向上看”，忽视业务技术指导 服务的“向下看”。
3、编外用人“多”。从报表上看，乡镇机构行政编制突破的不多，但实际用人数量大都超 过 了编制数，编外用人较为普遍，尤以事业单位膨胀最快。乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全” 。乡镇为了争取上级部门的支持，过多地配备专职人员。因人设岗，乡镇每年都要考虑一定 数量的大中专毕业生、军转干部、复员军人的安置、离退休老干部子妇的照顾、个别下岗特 困人员的生活出路等，致使冗员充斥。乡镇人员的管理同样是“政出多门”，党政干部属 县委组织部管理，事业单位包括县市下派事业单位的人员属县市人事劳动局管理，条条设立 的单位人员属条条的上一级部门管理，自设机构的人员由乡镇管理。这些单位进入，有的是 乡镇一把手一支笔，有的是本单位职工子女找工作由部门批准在本单位就业的，有的是计委 有计划、人事劳动部门开介绍信、事业单位无条件接收的等等。
4、领导干部“斗”。乡镇党委、政府、人大并列设置，分头负责；但事权不分，职责不清 。目前，一般乡镇党委配有党委书记一人，副书记三人，委员5人；乡镇长一人，副镇长四 人；人大主席一人，副主席一人；再加上调研员，带括号享受待遇的和中层股级干部，可谓 人人有职，个个有帽。本来一位负责人就能处理的工作，现在要几个领导共同负责处理，经 常出现主管、协管、监管，有好处大家争着管，是难题大家都不管，矛盾也就逐步产生了。 书记、乡镇长日常接触多，交往频率高，由于性格、脾气、处事方式、职责权限及外人拨弄 是非等因素，相互之间产生一些磨擦或矛盾也就在所难免；但这种磨擦和矛盾往往不能及时 调适，从而酿成情感上的裂痕，进而造成工作上的相互对立，甚至会发展到水火不相容的地 步 ，既影响班子团结，也耽误了一方事业。
5、财政负担“重”。目前乡镇各类人员工资报酬的解决渠道是：编制内的行政在编人员工 资由县市、乡镇两级财政全额供给；事业单位人员实行财政差额供给；有规费收入、罚没收 入的事业单位人员自收自支；乡镇自聘人员工资从乡镇财政预算外收入中发给；村组干部采 取定补和误补工资制。由于无限制增设机构，增加人员，经济再发展，财政收入增长再多， 到年底也只落个“吃光”结果；村一级组织实行自治后自我管理的手段不多，使村对乡镇的 财政依赖性增大，也加重了乡镇一级负担，乡镇本级财政已到了“极限”或“崩溃”的 边缘。绝大多数乡镇把收缴各种罚没款作为乡镇“中心任务”，投入大量精力去抓，从而影 响到党群、干群关系。
6、经济建设“空”。目前的乡镇领导体制和工作运行机制，使乡镇干部一年到头忙于各种 各样的检查、应酬和计划生育工作，对经济建设、城镇建设感到精力不济。加之农村经济、 社会各项事业的发展，需要大量的资金投入，要求乡镇具有一定的经济调控权，但目前的财 政体制和机构状况使“小财政”顶着“大建设”，“小财政”顶着“大机构”，“小财政” 顶着“大教育”，实在是喘不过气来的。
7、村级控制“弱”。农村基层政权由村党组织和村民委员会这两根支柱共同支撑。因为少 数党员的腐化堕落严重沾污了党员的先进性，使党支部的威信极大地被削弱；因为实行了不 成熟有村民直选，导致不少地方的村委会被恶势力、宗族势力所扰、所控制、所把政，村干 部在群众中也失去了信任和威望，甚至有些地方的乡镇政权反而被村两委所牵制。中国社会 正处在转型阶段，一旦离开了田地和户籍所在地的农民走向市场进入城市，在现行户籍管理 体制，他们与社会的联系就容易趋向任意和管理失位状态，无联系、无管束即无恐惧；中国 农民群体是一个规模巨大而松散且教育不足的人群，一旦失去有效的管理将是社会稳定的隐 患 。五十年前农民决定了共产党和国民党的成败，九亿农民也将决定我们改革开放的成败。
8、群众满意“难”。在建立社会主义市场经济体制过程中，由于利益调整和体制转换，党 的一些政策得不到全面贯彻执行，党群、干群间的磨擦和冲突增多，农民信访与上访呈直线 上升，集中反映在计划生育，收税集费、土地承包、土地审批等方面，有的问题积累日久引 发群体闹事，甚至发展围攻乡镇政府。上述问题的原因是多方面的，主要是党员干部淡忘了 全心全意为人民服务的宗旨观念，乡村干部队伍作风不正、素质不高，对在新的历史条件下 如何处理好党群干群关系缺乏有效的机制和手段。
二、当前乡镇政权建设的改革设想
1、简政——划类定镇，合并机构 乡镇政府区域和类别的划分，应以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，同时 综合考虑人口分布、地理概貌、城镇（集市）建设、交通通讯、村镇规划等因素，尽量达到经 济的同类性或互补性、交通的便利性、历史的延续性、城镇基础设施资源配置的有效性和共 享性性的要求。对规模较小、经济基础较薄弱的乡镇，应在条件成熟的情况下，按规定程序 报 批后予以撤并。一类乡镇可在5万人以上，二类乡镇可在4万人左右，海岛、山区等特殊地区 可单独考虑划分为三类乡镇。
对乡镇机关内部机构的设置，二类乡镇一般可设党委、人大、政府综合办公室和党务（组纪 宣）、群团（统战、工青妇老协）、人武综治、农村经济、工业财贸、城管土地、计划生育、 社会事务管理（民政、教育等）等9个办公室。对确需归口管理的，以党政联席会议为决策机 构，以党委、人大、政府综合办公室为执行机构，以党务等7个办公室为办事机构。一类乡 镇 可在二类乡镇的基础上高配为分局，并视情况增加相应的机构，同时可设若干个办事处。 三类乡镇不设内部机构，视工作需要实行助理员分工制。
2、放权——以块为主，撤并合转
遵循“区域覆盖”和就近服务原则，将上级业务部门派驻伸到乡镇为农业和农民提供服务 的事业机构和人员，全部下放到乡镇管理，上级业务部对其仅进行业务上的指导，把管人和 管事有机结合起来。通过放权于乡镇，真正建立起“以块”为主的乡镇管理体制，进一步加 强和完善乡镇管理经济和社会事务的功能，增强乡镇的调控能力。
对事业站所要“撤、并、合、转”。“撤”即撤销粮管所、食品站、企管所等不适应市场 经济的计划经济产物；“并”指将计划生育指导站、土地所、规划所等单位并入到职能相似 的政府工作机构内部；“合”是合并文化站和广播站、经管站和统计站等职能相近的平行工 作机构；“转”就是把具有创收职能的农口站等工作机构转为自收自支的事业单位、集团公 司或经济实体。对公安、税务、工商等具有经济监督检查和行政执法职能的站所可打破乡镇 界限，按照区域进行设置，职能由上级垂直管理。
3、精兵——定编竞员，分挂归退
机构要依法设置，编制要依法核定，人员要依法管理。定编要根据工作需要定岗，一个工 作人员一年有效工作日约为230天，工作量满230天的设一岗配一员，不足230天的交叉兼职 ；实行人员竞争上岗、优化组合。
配合定编竞员，采取多种方式进行分流。一是实行整体分流，将具有创收职能的部门改造 为主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济实体；二是实行转移性分流，将乡镇机关 的食堂、文印、车辆等后勤服务工作划出来，实行机关后勤服务社会化；三是实行带职分流 ，到农村带职锻炼；四是实行开拓发展性分流，鼓励创办、领办、租赁经营实体，选择一批 有识之士到外地创办实体性窗口；五是实行归队性分流，让来自企业、事业单位的借用人员 回到原单位工作；六是实行内退性分流，对男性年满55周岁、女性年满50周岁、且工龄在30 年以上的人员可办理提前退休手续并按同职级退休人员管理；七是实行政策性分流，坚决清 理清退临时人员和超编超计划人员。
4、磨合——找准定位，规范行为
“人和万事兴”，班子团结是一个乡镇事业兴旺的关键所在。第一，找准定位。党委书记 是班长而非家长，乡镇长是在党委集体领导下的行政最高领导，人大主席是监督行政行为的 负责人，副职则是在正职领导下对自己分管一块负责的牵头。第二，规范行为。分工不分家 ，完善个人分工负责制、党委议事规则、民主决策程序等制度，以制度来规范领导干部的工 作行为和交往行为；完善监管体系，强化民主公开，除涉及党政机密外不搞暗箱操作。第三 ， 加强沟通。班子成员要学习一些公共关系和心理学等方面的知识，主动关心对方，积极支持 对方，要严于律已，宽以待人。第四，优化环境。配备乡镇班子时，要注重班子成员的科学 搭配；上级组织要经常找乡镇领导谈心，把握其思想和情感；对一些矛盾要从利于事业的原 则出发妥善处理，对“震源人物”要严肃批评教育，对动机不纯的要采取果断的组织措施； 要经常开展增进了解、促进团结的民主生活会、恳谈会活动。
5、开源——开源挖潜，节支立制
乡镇财政是乡镇政权运作的“燃料”。乡镇必须重视财源建设，沿山乡镇可发展名、特、 优水果和绿色食品，沿路乡镇可利用区位优势积极引进企业，工业大镇要重点扶持工业园区 和重视工业经济结构调整，商贸集镇要建好专业化市场，繁荣贸易。乡镇政府必须狠抓财政 收入征管，做到应收尽收，兼蕴并收。
开源更要节支立制。第一，借助机构改革的有利时机进行人员分流和农村教育布局调整， 减少财政人头经费；第二，节约办公经费支出，招待吃工作餐，通讯用电话卡，用车可定车 包租；第三，考虑财力承受力，压缩基建项目；第四，完善“一支笔”审批制度、纪检人大 牵头的民主理财监督制度、财务公开制度，对乡镇下属部门实行财政包干。
6、增收——促农增收，多元建镇
增加农民收入是乡镇政权建设的主要目标。第一，大力调整农业产业结构，稳定农村家庭 经营收入。第二，增强服务，壮大村集体经济，提高农民来自集体经济的收入。第三，加快 税费改革步伐，减少农民负担的行政管理费用。第四，发展中小企业，加快农村城市化进程 。重点支持“中心镇”建设和发展，推进户籍，就业、社保等项制度改革，鼓励农村进城买 房落户、办厂经商，提高中小企业素质和竞争力，人财聚则城镇兴，创新城镇建设融资机制 。
7、固村——理顺关系，依法办事
巩固乡镇党委、政府在农村的执政基础，推动农村的稳定与发展，必须做好“二理顺四坚 持”。“二理顺”：要理顺乡镇党委与村党支部、乡镇政府与村民委员会的关系。乡镇党委 与村党组织是领导与被领导的关系，乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系。乡镇政府主 要通过政策和法律的手段指导、支持村委会的工作。村委会要依法接受乡镇政府的指导。要 理顺农村党组织、村委会、村集体经济组织、村民代表大会的关系。要加强党组织的领导核 心地位，保障村委会依法独立行使职权，尊重村集体经济的经营管理权，依法维护村民代表 大会的最高议事、决策和监督地位。“四坚持”要坚持党在农村的领导，坚持村民自治、坚 持村务公开、坚持依法依章办事。
8、服务——体察民情，解决民难
乡镇政权建设的最终目的是全心全意为人民服务，实现、发展、维护好人民的利益，这是 党的宗旨决定的。江泽民同志“三个代表”的重要思想和“四个永远不能变”的重要论述， 为我们进一步密切党群关系指明了方向。我们要通过深入开展农村“三个代表”重要思想活 动，实现思想观念创新，使广大农村党员、乡村干部进一步增强群众观念，在日常工作、生 活中，既抓物质建设，又抓精神建设。一方面要适应社会主义市场经济发要求和加入WTO需 求，认真实施体制改革，积极作好乡镇机构改革；另一方面要进一步健全各项规章制度，强 化监督，狠抓落实，不断完善乡镇干部深入基层、联系群众的制度，实行办公无休日，推广 民情日记，坚持夜访民情，深入调查研究，公开办事承诺；通过政务公开、民主评议，切实 把党员干部置于群众的监督之下。干部下基层、察民情、办实事活动，加深干部对农村实情 的了解，解决群众反映强烈的热点、难点问题，增进党群、干群的鱼水关系。