县级党委决策机制分析与改进策略研究，本文主要内容关键词为：县级论文,党委论文,机制论文,策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D25 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-8487(2010)06-0019-06
县级党委决策机制是我国县一级党委制定政策的核心机制，由于党委在我国居于决策体制的中心地位，县级党委决策机制的性能和效率如何将直接影响到政策的正确性和实施效果，同时决策机制自身的结构和功能状况也直接影响到县级党委的决策能力和决策目标的实现。了解我国县一级党委的决策机制的常规程序和实践运行，特别是重视县级党委现行决策机制中非正式因素对制度规定的具体影响，减少和剔除实践运行中的非正式因素的影响，改进其不符合民主决策和科学决策的规定，对促进民主政治的发展，提高民主决策科学决策的水平有重要的实践意义。县级党委决策指县级党委决策主体（县委领导和相关机构）运用准确的信息、科学的思维，通过充分讨论决策议题，从多种可能性决策方案中作出选择和决定，来确定决策目标并进行县级政策输出的过程。县级党委决策机制就是指在这一过程中所形成和固定下来的一整套行之有效的做法和程式。在长期的政治实践中，我国县级党委决策已经形成一套固定的决策机制，由于在县一级已经设立党委的常务委员会。在整个党的决策系统层次中已经处于初步完备型决策体系，所有中高层次决策机制的特征在县级党委一级都已经具备了。尽管党章规定党的决策体系应该是以党的代表大会为基础的民主体系，但真正掌握决策权力的是党的各级代表大会所产生的各级委员会及其常务委员会。而县级党委常务委员会是目前县级最核心权力的党委决策机构。
一、县级党委决策机制的正式规制及潜在危险
当前我国县级党委决策制度是县级党委权力结构运行的重要载体和表现形式。从理论上讲，这是一种严谨、具有固定规程的民主决策形式和权力运行机制，贯穿了党的民主集中制的组织决策思维。同时，县委决策制度的决策模式在理论上通常表现出两个显性特点：第一，县委决策是制度化的，有着专门决策程序的规定与制约，对于县委全委会和常委会的职能和权限有着严谨的规定。县级全委会是县级党代表大会选举出来的权力机构，拥有对县级党委主要事务的决策权力并对县级党代表大会负责。常委会在全委会和党代表大会闭会期间主持县级党委日常工作，并向全委会和党代表大会报告工作并向其负责。对于全委会和常委会召开的时间和频率也有着比较固定的规定。本来应该根据权力大小，从大到小依次是：党代表大会—县委全委会—县委常委会—县委书记，但实际运行中却是相反的权力安排。实际上，常委会掌握了县级党委工作的主要权力。在县级常委会上，每一个常委成员都可以充分发表意见，交流信息，做出判断，并可以对他人施加影响，从而便于自己或他人在充分说服的条件下转换价值偏好。第二，常委成员的决策是连续的、权威的。常委成员的决策权既有一定时间允许的行使，除了重大决策事项需要提交到常委会上集体讨论决策，更多的日常事务一般由分管常委在征求相关部门意见后直接提出决策意见，这个决策意见具有权威效度，并对其他决策机构也有着决定性的影响，所形成的决议是其他相关决策机构（包括平行决策机构和下属决策机构）必须遵守的，体现了集体领导和领导分工负责的原则。也就是说，由于常委成员的任期是制度化的，决策权力也是权威性的，并由制度来保障，从而使得每一个决策主体的决策权拥有无可匹敌的决策能量。然而，常委决策也有两个不容忽视的隐性特点：其一，由于在一定时期内常委成员的规模、结构和人数是稳定的，在通常情况下，每一个决策成员在常委会的政治地位实际上处于位差格局，同时在知识、教育背景、所拥有的社会资源、个人对权力的掌控包括个人性格特征等又是不同的，由此导致在一个决策群体中很容易形成个人不同的效应。进一步讲，在重大问题的决策上，当每个决策成员的选择强度不同时，理论上存在的决策分歧和组织分裂的可能性就会出现。第二，在决策出现分歧的情况下，为保持领导集体稳定，基于决策成员的理性经济人假设，常委会内部可能出现内部隐性的交易行为，而相互延期补偿的报酬递增机制则激活了这种交易行为，由此导致的一种现象是：本应以具有零和博弈特征的“多数决”形式出现的决策结果，在事实上往往会以具有正和博弈特征的“全体一致通过”的形式而发生。从纯粹的理论意义上说，正和博弈是集体决策所追求的最优结果。但问题在于，当一个决策集体中存在着十分明显的个人优势效应的情况下，决策取向和结果就可能朝着选择强度大的决策主体（通常是一把手）发生不适当偏移。本来属于程序合法、结果最优的“全体一致通过”的形式却因为存在的隐性暴力而大打折扣。这就是所谓的一把手专断现象。就党内而言，在目前尚未建立党内决策责任追究机制的情况下，就容易造成邓小平指出的“以集体决策之名行个人专断之实”的现象，从而为重大决策失误埋下隐患。
二、县级党委决策实践中非正式权力结构分析及其对一把手决策权力量的影响
我们在政治实践中所形成的体现民主集中制及其原则指导下的党委决策制，在实践中为什么会出现制度偏移甚至扭曲变形的现象。为什么一种好的制度设计存在理论基础与现实实践的巨大差别？县委决策体制是我国基层最完备的决策机制，与地、省甚至中央的决策机制尽管存在层次上的差别，但决策程序与发生机制却是大同小异。也正是因为这样的低层次，县级党委的决策实践更容易处于偏移现象，与省、地（市）相比，县级党委成员对规范和制度的遵从度相对较低，或者说这种遵从更属于某种形式上的意义。这种外表披上程序合法外衣的决策实践容易发生权力运行失范甚而造成决策失误。那么如何在充分发挥现行决策制度规范化的基础上最大限度地真正体现党内民主和制度要求？这需要从县委书记这一“一把手”的政治角色得到说明。
1.一把手政治角色的含义。所谓“一把手”政治角色是指“一把手”根据其在政治权力结构中所担当的权利和义务在公务政治中所表现出来的行为集合。“一把手”政治角色是在体制化结构框架中而言的，在我国，“一把手”承担着决策的主要责任和主要权力，但在实际运行过程中，它又是与政治角色之间的个人关系紧密相连的政治权力结构。在这种权力结构中，政治权力在很大程度上依附于政治体系中的人际关系，而不一定取决于法定政治机构中的职位；而政治体系中的人际关系又基于不同政治角色。在当代中国的政治发展中，中国的权力结构一直处于一种特殊的状态，发挥着特殊作用的是“一把手”的权力量和与此相连的人际关系格局。这两者之间的要素互动决定着“一把手”的决策地位和决策能量，同时也决定着党委决策的民主集中制的水平。从学理上说，马克斯·韦伯提出的关于政治权力的分析模型，为此提供了一个较具说服力的解释框架。按照他的分类，权力合法性基础分为传统型、人格魅力型和法理型三类，由此形成三种不同的权力统治类型：传统型统治、人格魅力型统治和法理型统治。而在这三种类型中，人格魅力型统治属于一种较为典型的人际型权力结构，其权力来源于对克里斯玛即超凡魅力领袖的效忠。由于中国社会传统政治文化的深刻影响，特别是“官本位”、“官文化”、“裙带关系”等深层积淀，人际型权力结构以各种不同形式渗透于当代中国政治体系的各个层次和角落，这是一种非正式的权力结构。在县级党委权力结构中，人际型权力结构不仅存在而且对权力运作发挥着实际影响。其主要表现形式就是县委书记及其在运作过程中所形成的人际依附关系，其实质就是中国几千年来政治文化中一直存在的对权力和首领的极力尊崇。在中国的县级，县级党委实际处于本行政区域的决策核心位置，县级党委所形成的决议对县级人大、政府以及下属各职能部门起着根本的指导作用，体现了党对人大、政府工作的政治领导。在县一级，县委书记才是真正的“一把手”。在现有体制和文化背景下，县委书记对于其所处的县级党组织内外具有十分重要的影响。改革开放的实质是对利益关系和利益格局的重新调整。在党执政条件下，这种调整大多是通过县级党委决策的方式体现的，但是根据现有的领导体制，政策的制定和实施仍然在很大程度上是县委书记的政治表达和价值实现方式。
2.县委书记可以通过政策途径对社会价值取向发挥指导作用，而政策又通过对利益关系调整来引领社会的价值取向。从另外一层含义上说，尽管利益格局和利益关系的调整随着政策的变化而变化，但制定政策或者决策人以及在政策制定中的决策机制却没有实质性变化。换句话说，县委书记在县级地方政治经济社会发展中所起的核心作用没有真正改变过。因此，政策规范及其执行过程中所隐含的“一把手”的政治价值取向，必然通过政策目标、政策措施和政策效果而影响人们的价值取向。由此导致了经常看到的一种现象：县委书记的价值偏好会影响其他干部群体的价值偏好，县委书记的个人好恶会左右周围一些干部群体的行为取向，县委书记的关注度会决定一项制度在全县的制定和实施的成败。
3.县委书记所蕴含的“一把手政治”有着深厚的中国传统历史文化影响。在县一级权力关系和权力结构中，由于事实上的“一把手”政治的存在，以及中国传统文化的深层影响，人际型权力结构不仅在发挥作用，而且有着社会文化和心理基础的支撑。在中国，千百年来传承下来的以农业文明为基石的中华文化，其基本特征是以家庭为中心，形成差序型的人际关系结构。以“我”为原点，人际关系的远近形成差序：亲朋好友，老师同学等属于最亲近的人，亲情关系、友情关系深深决定着自身的社会行动，其他如乡村邻里关系、物缘关系也同样有着深厚影响，这些关系延伸到公务领域从而在公务政治中严重影响决策行为，其渗透力、凝聚力和相容力之强，令人难以超越。在这种文化模式下，身居核心的县委书记往往处于整个县级区域社会关系网络的节点上，其很容易成为全县人民瞩目的中心，成为组织生活和政治情感交际的聚焦点。
4.新的领导体制下县委书记对决策的强势影响。为避免决策权力过于集中在金字塔上端，防止少数人甚至“一把手”独断专行，中央取消地方党委书记办公会转而实行常委分工负责制的集体领导体制和决策模式。在新的领导体制架构下，常委会这种议行合一的决策体制内只保留两个层级：书记和常委，权力开始下沉。但由此引发的另一问题是，在处于同一权力级的各个常委之间，谁在实际的权力运行中处于相对优势地位，很大程度上取决于书记的分工建议、政治信任和实际授权。受中国特有的人际因素影响，这种授权未必完全建立在正式的科层制基础上，在可弹性伸缩的权力分配空间里，常常带有在书记和常委之间“信任—效忠”关系的印记。换句通俗的话讲，谁和书记走得近，谁就更能得到书记信任，谁就拥有更多的决策权，由此衍生的具有典型意义的人际型权力结构，有时或者有的地方甚至会取代体制化权力结构，这样就会消解党委决策机制的科层规定，也在一定程度上弱化了这项改革的制度意义。这种现象越到下层，表现就越为突出，到乡镇一级表现得非常典型。特别是，当常委的分工和行权在很大程度上来源于书记的建议和授权，并且与书记建立直接的工作联系，这种关系在实际运作中更容易表现为上下级关系，而非理论意义上的平等关系，由此就极有可能导致“一把手”书记的权力得到强化，“一把手”更容易直接干预具体事务的决策，包括人事安排、重大项目和资金安排等，而不必通过原来的几个副书记去间接干预。这样，新的党内决策机制一方面加强了“一把手”党委书记的决策权力，另一方面也进一步提高了人际关系型权力结构的强度。对于党委常委来讲，只有不断地拉近与书记的人际距离，才能在决策体制中有更多的话语权。
5.县委书记的个体特质对决策能量和决策结果的影响。我们除了看到书记的决策地位和决策能量既有制度规定，又有制度所造成的非正式权力结构的重要影响之外，县委书记自身的学识水平、智力辨别、资源的占有与操控乃至于个人的性格魅力和行动能力对决策权力的把握也有相当大的影响。这就不难见到在实际政治生活中，个别县级组织办事果断，决策力度大，行动迅速，有办法有能力去推动当地经济社会发展，经济社会发展速度大大加快，尽管也会有错误决策和错误影响，但这不能不说与党委拥有一位手腕强硬、决策意志强的书记有重大关系；相反我们也可能会见到个别县级党委决策不够果断，瞻前顾后，行动犹豫，领导班子思想涣散，利益争斗频繁，导致当地经济社会发展缓慢，这与“一把手”性格软弱、能力水平不够过硬有很大关系。当然，也有的书记民主决策、科学决策意识浓厚，自身素质良好，尽管不属于铁腕领导，但对党委的民主决策科学决策是十分有益的，对平行决策和下属决策机构也有着重要价值引导作用，也能够使得当地经济得到全面健康可持续发展，得到当地老百姓的拥护。总之，县级委书记自身特质的不同，各种因素的含量与价值差别多少会对最终的党委理性决策和当地的发展起到促进或者阻碍作用。
三、县级党委决策体制中非正式结构严重阻碍决策科学化和民主化的进展
县级决策科学化和民主化是指在我国县级领导机关或者县级领导决策者在公共领域为了达到特定目标，运用科学的理论、手段和方法，充分发动群众参与决策，并听取专家意见和建议，从两个以上的方案中，选择最优的方案并付诸实施的过程。县级党委决策科学化和民主化是建设社会主义民主政治特别是提高基层政府决策质量的必然要求，是我国政治制度化建设的一项重要内容。由于非正式权力结构中人际因素的渗透影响，县级党委决策科学化和民主化面临众多问题。归纳起来有以下几点：
1.部分县级领导决策者对决策科学化和民主化的重要性认识不够，个人专制意识浓厚。当前部分县级领导由于缺乏对科学决策和民主决策理论的学习掌握，自身认识方面存在严重的不足，有抵触情绪，不相信科学决策，认为太麻烦。借口不适合县情，把一些需要理性决策的事项简单化处理，奉行实用主义思想，缺乏战略眼光和理性思维，这些问题尤其在一些从乡镇领导岗位上提拔上来的领导中表现得十分明显。
2.县级党委决策强调程序下的决策，偏重决策形式，轻视决策内容和质量。这一现象在县一级决策层面十分突出。县级决策体制包括县委决策、县政府决策、人大讨论表决和政协讨论以及纪委监督等众多方面，已经形成逻辑严密、环节相扣、程序严谨并有着较高权威度的决策体系。经过长期的政治实践和运行，县级决策科层化水平已经达到相当高的水准。但是，在实际运行过程中，每个决策机构的地位是不同的，各自决策的质量也不尽相同，甚至差异很大。县级党委决策处于最核心地位，有着县级行政区域范围内最高的决策权威，但是由于部分县委主要领导个人特质以及出于利益上的考虑的限制，县委决策注重形式决策而轻视内容和质量决策也常有所见。特别是关于敏感事项，如人事安排、重大项目的决策以及重大资金的安排等在县级党委集体决策时呈现形式性一次通过的局面，因为关于此类决策，县级有关领导已经通过非正式权力机制在召开常委会议之前适当“解决”了。而涉及到责任决策，县级领导不愿意承担责任，或者比较棘手难处理的问题，如突发性公共安全事件，集体决策的氛围十分浓厚。在开始重视程序下，决策过程的科学化民主化已经成为许多领导作秀的政治平台。在形式决策下，信息不够充分、缺乏充分讨论、不重视更不鼓励不同意见、过于突出县委书记或县长的决策权、专家队伍单一固化、追求决策迅时化等普遍存在。
3.县级决策的外部环境——人大、政协、舆论的监督力度远远达不到制度的规定水平。在县级领导机构中，党委、人大、政府都是决策机构，政协也是决策辅助咨询机构。但县级领导机构中，人大的作用远远没有得到应有的重视，如果说全国以及省级人大在决策体系中还能得到比较充分尊重的话，县级人大却实际上处于无足轻重的地位。在中央，全国人大的作用得到中央的高度重视，人大委员长位居政治局常委，并排在总理前面，显示了人大的地位符合宪法的规定，而省以下人大，除了人大主任由党委书记兼任外，一般不占常委职位，实际上处于被领导、被产生、被监督的地位。在县级，这种地位尤甚。政协机关作为决策辅助咨询机构在县级更处于一种“清谈馆”的位置，经常被忽视。这些都在实际上削弱了县级人大政协的作用。在处理党政关系方面，县级以党代政现象十分普遍，职能混淆，县委包办本来属于政府决策范围的事务，削弱了政府的职权，县长在很多政府决策的重大事务上更听命于县委书记的意见，无法独立自主地作出决策。
4.在县级决策中，专家决策没有发挥应有的作用。现代社会的决策所面临的问题越来越复杂，公共决策单凭行政首长个人的主观判断已经难以做出科学而准确的决策，必须重视专家、学者的意见和建议，只有这样，才能增强行政决策的科学性和民主性。但在实践中，一些县级在利用外部资源决策的问题上更多地讲求形式，请一些专家来作报告，开一些论证会和座谈会，而专家们并没有长时间地深入县域基层深入调研，只能凭借领导的介绍和走马观花提出一些感受和建议，实际上离决策咨询的针对性和科学性还相差很远。同时，县级邀请的专家主要青睐于个别专家，并不根据实际情况针对性地邀请来解决实际问题，以至于个别品牌专家成为某些县级的“决策咨询专业户”，在专家咨询和地方邀请一方之间形成共同需要的“利益链条”，专家作用弱化和异化的现象在某些县级比较明显。
5.公众参与县级决策的制度空间极为有限，公众利益在县级范围屡屡得不到保障。在县这样一个地方区域，民众参与地方决策的机会非常稀少，这与基层群众参政的意愿、个体素质、参政能力局限不无关系，也与县级社情民意输送反馈的渠道狭窄密切相关。在制度安排上，当前在县级主要通过一些信访渠道或者机关干部主动下访或者在农村召开民情恳谈会去了解基层群众的需求和愿望，但大多数公众特别是城镇居民一般还无法在县级决策体系中保障自己的参与权利，体现出县级决策的封闭性、神秘性。遇到涉及群众切身利益的时候，就容易会出现一些群体性事件向决策者施加压力。因此，县级民主决策在实际操作过程中发展的空间很大。
四、重新塑造权力结构，抑制非正式权力结构的制度调适
众所周知，县委书记的政治地位是由其所处的职位和特定权力模式所决定的，无论从科层体制上的规制还是其中夹杂着非正式权力结构的渗透，县委书记的决策权力从来没有被削弱过，即使中央在2006年年底对地方党委的领导体制做了重要调整，减少副书记人数，实行体现党委集体领导的常委分工体制仍没有从根本上动摇县委书记在决策体制上的根本地位，反而从某种程度上获得强化。现有的政治设计从权力结构上保证了“一把手”发挥决策核心作用所必须的权力资源，但对决策科学化和民主化则显得制度供给不足。在实际决策中我们看到影响社会稳定，激化官民矛盾，造成重大社会影响的错误决策不胜枚举。化解这种困局的基本思路是重新规制县委书记的责任和权力，加大监督力度，重新调整主要领导的任命机制，进一步完善党内民主制度，特别是通过建构新的制度和权力运行规范，启动党内民主对决策的正面功能。这不仅会对县委书记的决策权力产生巨大的制约作用，还有助于最大限度地消除非正式权力结构影响，提高党委决策体制的科层化水平，优化党内权力运行机制，从而促进决策科学化民主化。
1.重新塑造县级党委主要领导的责任与权利，使其施加非正式的人际影响减少到最低限度。
目前县委书记的政治地位和政治角色决定了县委书记作为全县的“一把手”是拥有“足够的权力”的，但是，这个“足够的权力”决不是意味“一把手”可以像“家长”那样，可以随心所欲，可以独断专行。事实证明，对权力支配的“主观随意性”，是导致腐败的根本原因。我们必须重新认识和塑造县委书记的权力和责任。在2004年中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》中采用了三种方法：一是对“一把手”权力进行限制：即“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论做出决定”；二是大力发扬党内民主：“党的各级领导班子主要负责人应当带头执行民主集中制”、“党的各级领导班子应当制定、完善并严格执行议事规则，保证决策科学、民主”；三是实施责任追究：“党的各级领导班子成员不遵守、不执行集体的决定，或未能按照集体的决定和分工履行自己的职责，给工作造成损失的，应当追究责任”。因此，现有的《条例》已经从规则上对“一把手”的权力和责任做了限制和规定。《条例》还指出，“党的各级纪律检查委员会是党内监督的专门机关”，并规定，“党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委领导下”。这就是说，纪委和同级党委的关系，不仅仅是简单的上下级的领导和被领导的关系，而且还有“对党员领导干部履行职责和行使权力情况进行监督”的权力，即纪委拥有对同级党委的监督权；不仅如此，《条例》还规定，“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”，所以，纪委作为党内监督的专门机关，在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪犯罪案件上有相对的独立性。这种同体监督办法，对“一把手”的专权、弄权来说，应该是一种有效的制度制衡。在县级范围内，尽管在法理上对“一把手”的制约是有条有据的，但在政治实践中，我们必须在认真贯彻落实和执行《条例》基础上制定出更加详尽的程序和步骤，从细节上有力制约和弱化县委书记作为“一把手”的实际权力，强调他作为“一把手”的责任，这样，才有可能有效减少县委决策中非正式的人际情感影响。
2.改革县委常委成员特别是县委书记的任命机制，削弱其干预党委决策的影响力。
无论我们如何扩大决策民主，但基于我国根深蒂固的官场文化和对“一把手”的尊崇，“一把手”对党内决策的非正式影响始终存在，因此，改革县委书记的任命机制，减少其对党内决策的决定性影响尤其显得重要。决策团体的主要成员是如何产生的，与决策过程的民主性及决策结果的风险性关系密切。依据美国学者萨托利的分析，影响一个决策团体决策民主化程度的有三个主要变量：决策团体的规模、构成方式和决策规则。“在团体规模和决策规则不变的情况下，选择不同的团体构成或产生方式，影响着决策的外部风险度。一般来说，外部风险随任命方式的变化而变化，即取决于‘某个人’获得官职是靠继承、选举、暴力还是抽签，并且取决于他是无限期任职还是暂时任职。”在现代民主政治中，选举被公认是民主的起点和基石，这一方面是因为选举是最值得信赖的权力合法性来源，另一方面则因为选举能够有效降低决策的外部风险。在团体决策过程中，主要决策成员的个人偏好强度会或多或少地影响决策的公正性，但由于选举强化了决策者与选民之间的权力授受关系和利益相关度，因而能从制度和道义的双重意义上，对决策者的决策动机和行为形成掣肘效应，从而促其追求民主化科学化的最优状态。在现行制度规定下，县委常委成员特别是书记和副书记基本上实行等额选举，而在事实的决策过程中，由于权力因素和非权力因素往往交织在一起，导致书记、副书记的票力和票值往往高于其他成员，从而有可能在程序上破坏多数规则，在结果上影响决策的科学性。现在不少地方的乡镇一级开始推行直选制，从根本上改变了书记权力来源的合法性基础。党的十七大也结合地方实践提出了“逐步扩大基层党组织领导班子直选范围”。笔者认为，由于政治级场预期率的存在和作用，通过直选方式产生的书记、副书记，显然要比任命方式或等额选举方式产生的书记、副书记更加在意决策所涉及的对象（选民）的心理反应和期望值，这是一个潜在的双向作用机制，它有助于最大限度地减少决策中的非理性因素，降低决策的外部风险，优化党内民主决策。随着实践的推移，乡镇一级的直选实践可以给县（市）一级提供启示和借鉴，这是从根本上避免非正式权力结构尤其是“一把手”政治干扰的制度选择。
3.普遍推行党代表常任制，最大限度抑制非正式权力结构的影响。
我们对党的代表大会这样的权力组织在规则上认定为相应级别的最高决策机构，其决策地位通过每5年召开一次党代表大会进行决策或进行监督。很显然，这样的代表大会长期处于闭会状态，其决策权和监督权会处于虚置状态，由此带来的权力空间必然要由全委会和常委会这样的经常性决策机构来弥补。根据党章规定，地方党委全委会每年至少举行2次，而常委会基本在各地县级可以达到每两周举行一次。常委会召开频率最高，其决策机理显然与代表大会不同。常委会更多的是对具体事务和实质性事务进行决策，而代表大会更多的是对普遍性、抽象性、全局性问题进行决策，基本不参与具体事务的决策。同时还表现出决策规模越小，决策的效率越高，但决策的外部风险却在增大的情况。在常委会（尤其是书记办公会）这样小规模的组织架构下，书记（一把手）、副书记个人的不当影响力往往会增加决策中的失误危险，加大决策结果与预期价值目标出入的可能性，从而使党内集体决策可能呈现出非正常状态和非良性循环。20世纪80年代后期，一些地方开始试行党代表大会常任制，党的十七大要求继续开展常任制试点工作，同时审时度势地提出实行党代表任期制，这些都被普遍认为是塑造党代会权威从而在制度层面重塑权力结构的重要制度创新。2008年7月16日，中共中央颁发了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，对党代表的权利和职责、党代表开展工作的方式、党代表履行职责的保障、党代表资格的终止和停止等作出了具体规定，这是今后一个时期推行党代表任期制的指导性文件，具有实际操作意义。但从最大限度地消除非正式权力结构影响，发挥代表大会最高决策权威的角度看，在认真执行该《条例》的同时，还必须高度关注深层次的代表职业性（专职性）问题。毫无疑问，实行党代表任期制后，党代表作为党代会这种党内最高集体决策形式的一分子（决策成员），其地位、责任、权利和义务都更加明晰了，也更加重要了。但在决策过程中，决策往往是参与决策者根据不同问题上的利益偏好进行不同价值导向的利益博弈的结果。影响利益偏好的因素一般有两个：利益相关度和知识储备度。决策所涉及的公共问题是多领域的，一项特定问题的解决，通常只与社会某些特定阶层和集团的利益有关而并非代表所有人的利益。这就是说，在方案选择和决策过程中，必然存在着与具体的个人或集团的利益相关度问题，从而引起决策者的偏好的差异。在决策者的知识储备不够充足，选择视野不够宽阔，决策动机不够纯洁的情况下，由于偏好强度的客观存在，根据投票悖论的一般结论，在运用多数规则进行决策时，或者导致非理性，或者导致无效率。这种可能存在的境况，势必要求决策成员从公共利益的角度上对决策导向进行总体把握，从而达成一致意见。有鉴于此，无论是从提高决策结构的效力还是从增强决策结果的效度看，都不应该把代表仅视为一个荣誉问题，而应视作决策成员的责任、义务和能力、技术的高度契合问题。因此，只有同时考虑代表构成的利益阶层的代表性（目前党代表的构成主要以领导干部为主）和专业性，才能保证代表大会运用多数规则进行决策时，最大限度地避免某个个人选择偏好的负面影响，同时减少其他决策者选择偏好的潜在影响，使得决策的受益者能覆盖大部分受众而不会使得极少部分人受益，从而最大限度地塑造代表大会的最高权威，也就确保了决策的民主价值。但同时也有一个问题：如何计算这种规模决策的成本和内耗？决策的效率是否能够得到保证？又是谁能保证专职党代表组成结构具有公平性？但无论如何，普遍推行县级党代表常任制和提高专业化水平，对县级党委决策的非正式权力结构的影响终将起到抑制作用。
4.扩大党委全委会的决策作用，通过采用适度中型的权力架构提高党委决策的公信度。
当前，党委常委会事实上承担了党代表大会闭会期间的决策和执行功能，党的全体委员会的作用没有得到很好的发挥。从决策者的规模上看，全委会介于代表大会和常委会之间，是一个适度的有效平衡效率和风险的决策机构。近几年的实践表明，在对重要机构的正职领导人选进行表决时，实行全委会票决制是一个卓有成效的决策方式，有利于提升全委会的决策地位和决策效度。这是因为，在全委会这样的决策模式和决策机制下，尽管个人的不当影响力有时仍然干预决策，但与书记办公会和常委会这样小规模的决策团体相比，全委会的适中规模和正式决策机制使得个人施加不当影响力所支付的时间成本、风险成本都会显著增加，而预期收益却具有不确定性，这样一来，在无记名票决制的制度保障下，非正式权力结构的负面效应可望降到最低限度。根据规定，地方全委会每年至少召开两次，有些地方为了发挥全委会的作用，一年召开5次以上的都有。因此，近些年来，一些地方开始尝试从体制机制的改进上凸显全委会的角色地位。台州椒江区在常任制试点中，取消了常委会的决策形式，采用委员制，只设书记、副书记、委员，委员的构成坚持“精干、高效、结构合理”的原则，职数由原来的30名减少到15名，不设候补委员。学界认为，把党委决策权从常委会向全委会转移，并且对于重大问题采用一人一票的无记名投票表决制，具有理论和实践的双重意义。一方面实现了决策团体规模和效率的有机结合，从而最大可能地避免决策风险；另一方面充实扩大了全委会的决策功能，从而提升了党的集体决策的制度优势，这是提高党委决策公信度的重要思路，值得推广和借鉴。在将来，全委会将逐步代替常委会，召开的频率也将大大提高（以每两月召开一次为适宜）。全委会对人事安排、重要项目和资金的协调和安排等重要问题都将做出合法民主的决策，提高群众的拥护和信任程度。常委会将主要局限在程序或者事务性问题上做出决定，而不再拥有以往事实上存在的至高无上的决策权。
5.发展党内民主协商制度，提高党内决策科学化和民主化水平。
我们发现，在团体决策中的形式表现和少数人对权力的实质垄断，一方面给在民主基础上形成有效的集体意志带来了困难，另一方面也给决策的科学化增加了变数。在县级层面，发展党内民主协商制度，可以同时避免这两种不利局面的出现。有学者认为，党委决策体制本身就是党内民主协商的制度基础。在县级党委决策体制下，一项决定的作出，有赖于拥有县委领导决策者们互动和协商，是多种政治利益、政治主张、政治观点和政治要求冲突与协调的结果。”那么，如何促进县级党内民主协商的实质效果呢？这种党内民主协商对于抑制非正式权力结构具有何种意义呢？笔者认为，建立健全党内协商民主机制，能够有效化解非正式权力结构的负面影响。20世纪后期兴起的协商民主理论认为，作为决策过程的民主——民主协商，它关注决策过程：不同利益群体参与决策过程，充分表达各自利益，在讨论协商的基础上产生公共政策或为公共决策提供依据；因此，这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断，以及应该用来解决分歧的原则和程序。把协商作为一种机制引入县级民主决策中，充分体现了对每一个决策成员的尊重和对自由表达意见的尊重，符合以民主为基础的民主集中制原则。更重要的是，以开放的形式进行交流和协商，意味着在党内集体决策时，任何一个决策者不能随意将个人的利益偏好强加于他人，而当自己在协商过程中被他人说服时，要勇于放弃固守的第一选择，真正站在公共利益的立场上进行第二或第三选择，即便书记、副书记也不能例外。因此，发展县级民主协商，就要扩大协商的范围和参与的人数，而不是在小范围内进行协商。要设置分组协商和多次协商。同时，民主协商也有利于强化保护少数原则，从而消解非正式权力结构的负面影响。多数规则如果没有对少数权利的保护作保证，多数统治有可能沦为多数专制甚至多数暴政，这在今天基本成为共识。在县一级层面，没有对少数持不同意见的决策成员的保护机制，县委书记作为“一把手”的不当影响力无疑会更加畅行无阻。同时还应看到，在一个健全的民主机制下，多数规则的运用是一个连续的过程。就县级党委决策机制来说，多数规则至少能在一个党委会的任期内（五年）被连续反复地运用。这就意味着一项决策中的多数完全可能变为另外一项决策中的少数，反之亦然。正如科恩所言：“在一个比较健康的民主社会中，真正有最后裁定权的不是多数而是成员经常改变的不同的多数，我把它称之为‘变动多数的裁定’。”因此，在坚持多数裁决权力的基础上，必须建立健全维护少数权益的机制，并且把这种机制贯穿于党内决策过程的始终，这样才能真正维护多数决策的合法权威，这样的多数决策才能保证党委决策的科学化和民主化水平。
［收稿日期］2010-03-19