失地农民权益流失与保障问题探析，本文主要内容关键词为：探析论文,失地农民论文,权益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着城市化进程的推进和社会经济的快速发展，大量农村集体土地被征用，失地农民不断增多。由于征地范围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱、失地农民安置难，大量失地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，合法权益严重被侵害，基本生活无法保证，群众信访、申请行政仲裁等事件不断增加，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。如何必须采取有效措施，切实保护失地农民的基本权益，已成为我国社会经济发展中一个不可忽视的问题。
一、失地农民基本权益的流失状况
加快实施城市化战略是推动我国二元经济向一元经济转变、缩小城乡差别、工农差别的现实选择。但是，在城市化进程中，不少地方政府和部门为追求本地或本部门“净利益”和政绩的最大化，在“为官一任，造福一方”口号下，多上项目、多铺摊子、多干一些群众看得见的“实事”等行为的短期化趋向严重。很多地方政府在明知耕地锐减这一严峻形势的情况下，继续滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，以侵占大量农田为代价发展地方经济。由于土地征用权的滥用、征地安置标准过低且安置方式单一，大量失地农民“种地无田、就业无岗、社保无证”而转化为城市贫民，基本生活无法保障，成为影响社会安定和经济发展的突出矛盾之一。
土地是政府掌握的最大资产之一，在城市化进程中，通过有效运作土地资产，以地生财，可以实现收益最大化，有效解决经济快速发展过程中的资金瓶颈障碍。为此，不少地方政府在“经营城市”、“推动土地资源向土地资产转变”等口号下，没有严格区分公共利益和非公共利益，滥用土地征用权，非法强行征、占集体土地，导致开发区在过多过滥的情况下依然遍地开花，超大楼盘在大量商品房严重积压的背景下仍旧层出不穷。而政府以极低的代价征用农村集体土地，以较高的价格出让给土地使用者，不断增大的“土地剪刀差”在增加政府收入的同时，却严重侵犯了农村集体经济组织和农民的合法权益。据估算，1953—1978年间全国通过“工农产品剪刀差”使农民受到的损失为3000亿元，而1979—2001年间全国通过“土地剪刀差”从农民手中剥夺的利益超过20000亿元（注：万朝林：失地农民权益流失与保障[J]，经济体制改革2003，（6）。）。另一方面，由于缺少有效的节约用地和合理的调控、约束手段，土地长期不能作为一种重要的经济资源来对待，不少地方政府过多采用粗放式外延扩张的用地模式，出现了“多征少用，多占少用，早征迟用”，甚至“征而不用，占而不用，好地劣用，非法租用”的粗放性用地模式，加剧了对耕地的乱占滥用，造成不合理占用和浪费土地的现象十分严重。
目前我国实行的征地补偿办法明显留有计划经济时代的痕迹，不仅征地补偿标准低，征地补偿的内容也不合理，很难保证失地农民维持过去的生活水准。以耕地为例，按照1998年修订的《土地管理法》第四十七条规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍；其余由各地自行规定。各地根据《土地管理法》的规定，制定了更为详细的征地补偿标准。在实际操作过程中，不少地方政府不断降低征地补偿安置标准，使失地农民难以维持基本生活水准。以下现象在不少地方均普遍存在。
现象之一：一些地方政府为增加招商吸引力，往往压低征地补偿安置费标准。近年来各级地方政府为了发展地方经济，纷纷出台具有吸引力的优惠政策，其中之一就是以低廉的土地价格甚至零低价来吸引投资者。在无钱进行贴补的情况下，政府只有不断压低对农民的补偿安置标准。四川省××市某区2002年开始在三环路旁建开发区，最初拟定的安置补助费标准为：18周岁以下未成年人的补助标准为10000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18周岁以上50岁以下的补助标准为22000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为18000元/人（注：除注明专门出处的数据外，本文的其他材料和数据均为笔者通过实地调研所获得的。）；但为了推出比其它开发区更加优惠的土地政策，该区将安置补助费标准调整为：18周岁以下未成年人的补助标准为5000元/人，男18岁以上至60岁以下、女18周岁以上50岁以下的补助标准为15000元/人，男60岁以上、女50岁以上的补助标准为12000元/人。
现象之二：一些地方政府为多获取土地收益，往往压低征地补偿安置费标准。不少地方政府由于财力有限，在经济快速发展过程中往往面临严重的资金瓶颈障碍，为此，一些地方政府以“经营城市”、“经营土地”为政府工作的重要内容，强调通过有效运作土地资源，以地生财，利用不断增大的“土地剪刀差”来获取更多的土地收益。笔者在四川省××市调研中获悉，该市某幅被征耕地的土地补偿费大约为3—4万元/亩（其中能用于直接分配的补偿费大约是2—3万元/亩），农民以300—400元/平方米的土建成本刚建成不到两年的砖混结构楼房的补偿标准为150—200元/平方米，而该幅土地出让给开发商的价格为45万元/亩。
现象之三：一些国家重点项目和地方项目为节省工程投资，也普遍存在压低征地补偿标准情况。由于财力紧张，不少国家重点项目和地方项目往往采取包干办法征用土地，不论人均耕地多少，产值高低，均按法律规定的最低限额进行补偿，而在执行过程中不少项目的补偿标准甚至低于法律规定的最低限额。四川某一高速公路在建设时向国家以4.4万元/亩的标准上报征地概算，下达给承担征地任务的××市、××市为2.4万元/亩包干，扣除附着物补偿和管理费后，实际发放给农民的土地补偿费为5000—6000元/亩，有的乡镇还低于3000元/亩。
现象之四：一些地方瞒报产值，谎报地类，混淆权属。一些地方政府为了尽最大限度降低征地成本，或者找上级统计部门出假证明，调低征用集体土地所在区域以往年度的产值；或者谎报地类，将耕地、园地归类为建设用地、未利用地；或者混淆权属，将集体用地确定为国有用地。四川省××市中心城区2003年第二批城市建设用地中，有规划基期的耕地89.9504亩被报为建设用地，按照建设用地按耕地标准一半进行补偿的原则，其土地补偿费和安置补助费减少了一半，同时还漏缴新增建设用地有偿使用费3500万元，漏缴耕地开垦费260万元。
同时，由于安置途径单一，失地农民的就业和社会保障面临尖锐矛盾。新《土地管理法》实施以来，国家先后提出了货币安置、用地单位安置、农业安置、征地款入股安置、社会保险安置、留地安置和土地开发整理安置等七种安置途径。但由于种种原因，许多地方大都采取单一的货币安置方式（如四川省1999年至2002年底征地涉及农转非共422816人，采取货币安置的有308162人，比例高达72.99％），很少考虑失地农民最关心的就业和社会保障等问题。而目前失地农民的再就业面临突出矛盾，一是征地劳动力日渐增多与传统用人渠道功能不断减弱的反差明显，导致安置征地劳动力越来越困难；二是征地劳动力在文化技能和年龄上的相对弱势，不能适应新情况下用人单位的需要，形成较大落差；三是征地劳动力的就业思想行为过于陈旧和保守，适应不了新的就业要求；等等。这些突出矛盾导致失地农业的就业存在较大障碍。同时，失地农民的社会保障问题也面临尖锐矛盾。
二、加强失地农民基本权益保障的思考
城市化战略是要使农民摆脱小农经济的束缚，推动农民向城镇居民转变，农村经济向城镇经济转变，带动整个国家现代化的发展。但如果失地农民连基本的生存问题都存在困难，则有违城市化战略的初衷。为此，必须采取有效措施，完善政策保障机制、社会保障机制和就业保障机制，切实保障失地农民的基本权益。
（一）完善政策保障机制，改革现行征地补偿安置工作
失地农民获得的补偿安置费用是否合理是保障其基本权益的一个重要的资金来源。长期以来，由于征地范围乱、征地补偿乱、征地费用分配乱，失地农民往往得不到公正的补偿安置。党的十六届三中全会决议指出，“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。必须认真学习和深入贯彻十六届三中全会精神，加强失地农民补偿安置工作的改革和完善。
1.改革现行土地征用制度
我国现行的土地征用制度无论在征地权行使和征用范围方面，还是在征地补偿方面都存在缺陷，为迅速解决目前征地制度中存在的诸多问题，切实保障建设用地的提供和被征地农民的合法权益，必须加快现行农地征用制度的改革步伐。征地制度改革的基本思路应该是：严格行使土地征用权，规范征地范围；体现市场经济规律，合理制定征地补偿费用标准；以社会保障为核心，以市场需求为导向，拓宽被征地农民的安置途径；坚持政府统一征地，实行征地与供地分离，简化征地批后实施程序；建立征地仲裁制度，保证征地工作公平、公正、公开和高效。目前国土资源部已选定部分省市开展征地制度，改革试点，应进一步加快试点进程，总结经验，逐渐铺开，积极稳妥地推进征地制度改革，按照落实土地基本国策，保障经济建设用地，维护被征地农村集体和农民合法权益，引入市场机制、优化配置土地资源，实现征地“公开、公平、公正和高效”的原则，逐步构建起适应市场经济体制的新型征地制度。
2.改革征地补偿标准
在现行法律框架下，必须严格区分公共目的的农地征用和其他目的的农地征用，并据此执行不同的土地征用补偿办法。公共目的农地征用的补偿可以由法律或者政府定价，在缺乏农地买卖市场而没有土地市场价格形成的情况下，被征用土地本身的赔偿应该根据其最高层次和最佳用途进行估价，尽可能接近真实的土地价值；对于其他目的的农地征用，则应该更多地引入竞争机制和谈判机制，从而使得土地所有者的土地收益权在征用过程中得到有效的保护。同时，要加紧修订现有法律有关征地方面的条款，将土地征用权严格限定在公共用途和符合公共利益的范围内，通过土地发展权和土地用途管制对城市规划控制区以外的农地用途转换加以限制。各地政府在确定具体的征地补偿标准时，必须综合考虑对被征用土地本身的赔偿、被征地农民的生活安置、残留地与相邻土地损害赔偿等因素，确定合理的补偿标准。同时，应积极贯彻落实《土地管理法》第四十七条的规定，“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费”，应通过征地补偿标准的改革，辅之以各项配套措施，确保被征地农民“失地不失户，失地不失业，失地不失利”。
3.加强征地工作管理
要实行统一征地，加强征地工作管理。各地要严格按照有关法规的要求，认真做好征地调查、确定补偿标准、拟定方案、审查报批及批后实施、跟踪检查等征地过程中各环节的工作。国土资源管理部门要切实行审查、监督、指导的职责，确保征地补偿安置措施真实、合法，为政府把好关。对征地补偿标准不符合法律规定、安置措施不能真正落实的，不得报批用地；对征地已依法批准，而没有妥善安置被征地农民生产和生活的，将停止受理该地区的建设用地申报。征用土地经依法批准后，省级国土资源管理部门要跟踪检查征地补偿安置方案的实施情况，督促市、县人民政府和有关部门、单位兑现补偿费用，落实安置措施。各地不得在违反土地利用总体规划以及补偿低于法定标准和补偿没有足额到位以及人员安置不落实的情况下，强行征、占农村集体土地。要强化征地补偿费用管理，规范分配使用，严禁拖欠、截留和挪用被征地农民的补偿费用。对于已拖欠的征地补偿费，必须限期补偿到位，凡截留、挪用的，必须追究当事人的责任。为了确保加强和改进征地工作的各项措施到位，可以考虑建立征地调节资金，用于统一垫付征地补偿费、支付被征地农民基本生活保障的补助和被征地农民技能培训的经费补助。
（二）完善社会保障机制，加快建立健全失地农民社会保障体系
在加强农地征用改革与管理的同时，必须建立健全失地农民社会保障体系，完善失地农民的基本生活保障制度。目前这一问题已引起了部分地方政府的重视，如浙江省劳动和社会保障厅联合国土资源、财政、民政、农业等部门共同出台了《关于建立失地农民基本生活保障制度的指导意见》，从2003年起在全省各地建立失地农民基本生活保障制度。各级政府应积极学习浙江省的实践经验，并根据本地实际情况加以改进，加快建立健全失地农民社会保障体系，使失地农民获得基本的生存权与发展权，促进社会稳定发展。
1.完善失地农民基本生活保障的实施方式
要尽可能扩大基本生活保障的覆盖面，对被征地时的所有在册农业人口均要纳入基本生活保障的范围，保障重点是劳动年龄段内和劳动年龄段以上人员。要实施失地农民最低生活保障、养老保障、医疗保障等社会保障制度的改革步伐，并根据不同年龄段保障对象的特征和要求，实行不同的基本生活保障。①对征地时已经是劳动年龄段以上的人员，可以直接实行养老保障，并建立个人专户与社会统筹相结合的制度。个人专户由集体和个人缴费组成，记账利率按实际收益率或不低于一年期银行同期利率确定。政府出资部分不记入个人专户，进入社会统筹账户以作调剂之用。缴费标准按全省平均预期寿命和当地的具体保障水平确定，予以一次性缴足或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳。保障对象享受的待遇应与缴费水平挂钩，并与当地经济发展和承受能力相适应。保障对象去世后，其个人专户中的本息余额可由法定继承人或指定受益人继承。②对征地时属于劳动年龄段内的人员，按当地测算标准予以一次性缴足或不分年龄实行相同的缴费标准，或区别年龄分档缴纳基本生活保障费用，为其建立个人专户。个人专户由集体和个人缴纳的费用组成，政府出资部分也一并记入。在失地农民尚未就业时，可从征地调节资金中发放不超过一定时期的生活补助费，也可从征地安置补助费留存中解决；补助期满后仍未就业并符合城市居民最低生活保障条件的，纳入城市最低生活保障范畴；就业后按规定参加职工基本养老保险，其个人专户储存额按职工基本养老保险的政策规定进行衔接和折算；就业后失业的，将其纳入失业保险渠道，不再享受生活费补助；因年龄偏大或其它原因不能就业的人员，在到达养老年龄时，可享受与劳动年龄段以上人员相同的养老保障待遇，其个人专户亦与之相衔接。③对征地时未达到劳动年龄段的人员，按征地补偿规定一次性发给征地安置补助费。当他们到达就业年龄或学习毕业后，即作为城镇新生劳动力，参加相关的社会保障。
2.确保失地农民基本生活保障的资金来源
建立失地农民基本生活保障制度的关键是落实保障资金。由于我国目前还处于社会主义初级阶段，经济发展水平低，资金短缺，由国家财政全部负担失地农民社会保障是不现实的。因此，必须进一步完善资金筹措机制，采取政府、集体、个人各承担一部分的方式建立失地农民基本生活保障基金，即“政府出一点、集体补一点、个人缴一点”予以筹集。其中政府出资部分从土地出让收入中列支，集体承担部分从土地补偿费中列支，个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。同时，要按照失地农民基本生活保障资金总额的一定比例，在土地出让金中提取建立失地农民基本生活保障风险准备金，以应对未来的支付风险。在构成比例上，政府出资部分应保持相对较高比例，因为目前土地市场上还存在明显的“土地剪刀差”，政府征地价格与出让价格之间存在较大差异，有巨大的增值收益。从土地转让的增值收益中划拨出一定比例用于设立失地农民基本生活保障基金，既有利于维护失地农民的正当权益，也具有现实可操作性。
3.规范失地农民基本生活保障基金的管理和运营
失地农民社会保障基金能否高效运营、保值增值，不仅关系到广大被保障对象的切身利益能否得到保障，而且关系到失地农民社会保障体系能否高效运行。因此，必须加强基本生活保障基金的管理和运营，确保失地农民基本生活保障基金安全运营和实现保值增值。在管理上，失地农民基本生活保障基金（含风险准备金）实行收支两条线和财政专户管理，单独建账，专款专用，不得转借、挪用或截留、挤占，建立健全基金监督和管理机制。同时，必须实现投资方式多样化，适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等，加强投资的风险管理，在确保安全性的前提下充分体现基金的收益性，保证失地农民社会保障基金的顺利保值增值。失地农民社会保障基金管理机构与经营机构必须分开设置，前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控，后者负责基金的筹集、投资运营和保险金的发放等，并保证监管机构的权威性、公正性、科学性和独立性。
（三）完善就业保障机制，提高失地农民劳动技能，积极拓展就业渠道
对失地农民来说，就业是最好的基本生活保障。当前在解决失地农民基本生活保障的问题上，最重要的是提高失地农民的劳动技能，积极拓展就业渠道，解决农民的就业问题。
1.加大对被征地农民的培训力度
要加大培训力度，尤其是要加强中青年征地农民的技能培训，以提高被征地农民素质，适应竞争上岗就业要求。各级政府应创造市场主导、政府指导、网络调节、机构合作为一体的社会化职业培训机构，在发挥预测引导功能的同时，将职业培训、技能鉴定、考核纳入市场的统一运行过程，与职业介绍形成“一条龙”流程，即先由职业介绍部门摸清市场需求，组织培训对象；培训部门负责实施计划和职业技能鉴定；最后由市场推荐上岗，尽可能避免产生培训合格人员拿证书无处上岗的情况。要打破就业培训工作围墙，将征地劳动力的培训推向市场，在市场的引导下，大力鼓励培训组织单位参加的“购买培训”，提高对劳动力的培训效果。同时，要在继续保护征地劳动力切身利益的前提下，引导他们加大思想观念的转变力度，确立起依靠市场而不依赖政府的意识，树立起正确的就业观。
2.积极拓展被征地农民的就业渠道
各级政府必须努力探索被征地农民安置的有效办法，在以安置求稳定、以效率求发展的基础上实现创造性的转换，注意充分发挥全社会的力量，多渠道创造就业渠道。要注意发挥政府的宏观调控作用，加强对被征地农民安置的间接调控，通过对劳动力市场的功能的修复和完善，促进市场就业；同时大力刺激地方经济发展，增加就业岗位。要鼓励社会各界积极创办安置型企业，将其主要定位为劳动密集型企业，并注意吻合征地农民的现有素质水平，大力发展第三产业；同时，推动安置型企业加强就地选用良才、加强岗位技能培训、加强企业基础管理，使安置型企业在短时期内走上正轨，稳步推进，多元发展，择机突破，实现安置型企业向效益型企业转变。要适度发展过渡型产业，突出发展特色经济，大力发展民营经济，重振乡镇企业雄风，推进新型产业发展，为被征地农民创造更多就业机会。
注释：
③王克强：从地产对农民的生活保障效用谈农村社会保障机制建设的紧迫性[J]，社会科学研究，2000，（2）。