当前我国农业发展面临的重大问题与对策，本文主要内容关键词为：重大问题论文,农业发展论文,对策论文,当前我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过20年的改革和开放，我国农业取得了举世瞩目的发展成就。各种迹象表明，当前中国农业发展已进入一个新的时期。在这个时期里，农业面临着一些亟待解决的矛盾与问题，认真分析研究这些矛盾和问题，并选择可行的政策措施，将有助于推动农业持续稳定的发展。
一、90年代以来我国农业发展的变化特征分析
1978年以来，在党的改革开放方针路线指引下，我国农业取得了全面高速的发展，主要农产品产量持续稳定增长，生产结构得到明显调整，农民收入不断增加，生活水平日益提高。需要引起高度重视的是，进入90年代以后，在我国农业发展中出现了一些新的变化特征。
首先， 农产品供给由全面短缺走向结构性和地区性相对过剩。 自1990年以来，由于农业投入的持续增加和技术的不断创新，带来了农产品生产的全面增长。结果使国内主要农产品供求关系发生了转折性变化。在粮食供给方面，80年代全国粮食自给率为98.1%，而90年代达到了99.6%。值得指出的是近几年粮食连年丰收，还使得国内粮食供给从总量和结构上都出现了相对剩余。由此导致库存大幅度增加，价格急剧下降。在棉花供求方面，自1993年以后国内棉花产量稳步增长，但受替代品生产发展和纺织品出口不景气的影响，市场需求一直疲软，结果使国内棉花大量积压，库存爆满。其他农产品的供求也有类似的变化。最典型的例子莫过于蔬菜、水果和一些养殖业的生产。这几年当北方的各种大棚蔬菜种植面积超过1亿亩时，全国蔬菜供给总量趋向饱和， 南方海南、广东、广西和云南等省区的反季节蔬菜相继出现滞销，甚至局部地区还发生了“烂市”现象。再看水果，1990年以后全国水果面积以每年740多万亩的规模扩张，到1997年水果总面积达到12972万亩，产量5089万吨。目前，南方的柑橘和北方的苹果已经普遍积压滞销，价格大幅度下跌。紧随果菜之后，一些特种养殖业如鳗鱼、甲鱼、羊绒等产品也相继出现了“卖难”。因此，从总体上分析，我国农产品全面短缺的时代已经结束，那种以追求农产品产量最大化为目标的农业增长方式，再也不能适应经济发展的需要了。
表1 1952～1978年农业增长与投入回归表
V[,a]=302.7659 L.b[0.5680] Ld[-0.7829] Mt[0.7888]
变量系数 标准差 T检验值
C 5.712963 3.9208151.457086
Lb 0.568048 0.055559
10.224096
Ld-0.782937 0.293111
-2.671124
Mt 0.788787 0.036791
21.439502
R[2]
0.989181 WD检验值2.141941
修正R[2]
0.987770 F检验值 700.9463
表2 1978～1997年农业增长与投入回归表
V[,a]=16.4686 L.b[0.0012] Ld[-0.2226] Mt[0.8533]
变量系数 标准差 T检验值
C 2.801457 2.1828121.283416
Lb 0.001189 0.1985760.005987
Ld-0.222581 0.759330
-0.293128
Mt 0.853272 0.01193171.51954
R[2]
0.999277 WD检验值1.977581
修正R[2]
0.999142 F检验值 7373.336
注：表1、表2中的变量解释如下：V[,a]—农业总产值，C—常量，M[,t]—物质投入，Ld—土地投入，Lb—劳动力投入。
表3 全社会劳动力就业结构 （单位：万人、%）
劳动力总数农业非农产业 构成
农业 非农产业
1990 63909 38428 25481 60.1
39.9
1991 64799 38685 26114 59.7
40.3
1992 65554 38349 27205 58.5
41.5
1993 66373 37437 28939 56.4
43.6
1994 67199 36489 30710 54.3
45.7
1995 67947 35468 32479 52.2
47.8
1996 68850 34769 34081 50.5
49.5
1997 69600 34730 34870 49.9
50.1
其次，农业生产向商业化、专业化和区域化方向转变。1997年，农民从农业和非农产业获得的收入中有71.1%是现金收入，这表明农村经济的商业化已达到较高的程度。当前，全国有许多地区的农业已不再是自给性生产，而是商品性生产。由此便产生了数以万计的种粮专业户、蔬菜专业户和养殖专业户等能发挥比较优势的专业化生产。伴随着专业化生产的产生， 农业生产的区域化分工也相继凸现。 例如广西形成了800万亩的蔗糖生产区，新疆发展成了拥有1300万亩的棉花种植区， 还有海南200万亩的反季节蔬菜区等等。
第三，农业发展对资本和技术的依赖程度越来越强。我们曾将农业总产值与劳动力、土地、物质投入之间的关系分1952～1978年和1978～1997年两个阶段，用道格拉斯函数进行了分析（详见表1和表2）。结果表明物资投入对农业总产值的弹性由改革前的0.78 增加到改革后的0.85。这说明资本和技术投入对农业发展的作用在显著上升。 需要指出的是进入90年代后这种趋势更加明显。1990年在农业产出中物质投入消耗只占34.5%，1995年占到41.0%，1997年又进一步达到43.2%，7 年间物耗比重增加了8.7个百分点，平均每年增加一个百分点。
第四，在劳动力结构上也发生了两个转折性变化（见表3）。 一个是以1992年为转折点，农业部门就业的劳动力绝对数量开始持续减少。到1997年农业领域的从业人数比1991年减少了3955万人。第二个转折点是到1997年农业部门就业的劳动力数量占全社会劳动力的比重已下降到50%以下。农业劳动力绝对数量和份额的转折性变化，标志着我国在缩小城乡、工农之间的二元经济结构方面进入一个快速变动阶段。这对提高农业劳动生产率，改变农业与非农产业间相对国民收入份额有着积极的作用。
最后，农业从“纳税”走向接受支持和保护。以前，农业通过低价和税收等形式向非农产业交纳了大量的“贡赋”，而获得的国家投入却很少。进入90年代后，这种情况发生逆转。一方面国家连续大幅度增加了农业投资。表4是1990年以来国有单位分行业的基本建设投资情况。 从中可以看出，在大多数年份中农业基础建设投资增长速度都快于非农产业投资的增长速度。同1990年相比，1997年国有农业基本建设投资增长了5倍多，年均增长29.2 %， 明显快于非农产业投资的增长。 进入1998年农业投资增长更快，国家斥巨资投入农田水利基本建设、长江黄河上游生态环境工程、农村电网改造和道路建设，使农业投资额达到空前水平。
表4 国有单位分行业基本建设投资情况 （单位：亿元、%）
总投资 增长率 农业投资 增长率 非农业投资 增长率
19901703.89.8 67.2 32.5 1636.6 9.0
19912115.8
24.2 85.0 26.5 2030.8 24.1
19923012.7
42.4112.7 32.6 2900.0 42.8
19934615.5
53.2127.8 13.4 4487.7 54.8
19946436.7
39.5156.6 22.5 6280.1 39.9
19957403.6
15.0227.3 45.2 7176.3 14.3
19968610.8
16.3291.7 28.3 8319.1 15.9
19979862.8
14.5403.9 38.5 9458.9 13.7
另一方面，以前所未有的幅度提高农副产品的收购价格。众所周知，70年代末和80年代，我国曾经多次提高农副产品收购价格，但和90年代相比幅度要小得多。表5 是改革以来不同时期农副产品收购价格指数变动情况。通过比较发现，90年代是农产品收购价格上升幅度最大、速度最快的时期。这种大幅度、连续性的价格上涨导致我国大多数农副产品价格从1996年起开始超过了国际市场价格。例如，1996年8月5日国内粮食卖方车船板交货价小麦每吨221.5美元，玉米每吨168.5美元，大米每吨373.1美元，大豆每吨362.3美元。而同期国际市场价格分别为小麦每吨163.7美元，玉米每吨139.6美元，大米每吨326.2美元， 大豆每吨284.0美元。分别高出国际市场价格35.3%，20.7%，14.4%和27.6 %。我国主要农产品价格由低于转向高于国际市场价格，意味着非农产业乃至国民经济由向农业索取或“征税”转为向农业提供支持和保护。
从上述变化特征可以看到，当前我国农业及农村经济开始进入一个新的发展阶段。
表5 不同时期平均每年农副产品收购价格指数上升幅度（%）
商品零售农产品收购粮食经济畜禽
价格指数价格总指数作物作物产品
1978～1984 2.8 7.412.1 7.1 5.1
1985～1990 9.9 10.1 8.5 7.913.6
1991～1996 10.5 12.114.912.812.7
19912.9 -2.0-6.2 1.6-2.6
19925.4 3.4 5.3-3.5 6.3
1993
13.2 13.416.712.614.2
1994
21.7 39.946.644.444.6
1995
14.8 19.929.022.515.8
19966.1 4.2 5.8 5.7 3.3
二、新时期农业发展面临的重大问题
新的发展阶段来临之后，我国农业发展遇到了几个大的矛盾和问题
（一）土地、水等资源环境压力越来越大，严重制约着农产品的生产。中国是一个资源约束极为强烈的国家，尤其是耕地、水资源极度短缺。目前中国人均耕地仅有1.2亩，只及世界人均水平的32%； 人均水资源拥有量2200立方米，不足世界人均占有量的1／4。面对如此状况，要想在现有投入水平下保持较高的农产品供给水平，只有挤压其他用地和用水项目，由此造成耕地和水资源紧张。为了缓解这种矛盾，人们拼命向生态系统索取，毁林开荒、围湖造田，导致自然环境恶化。以长江为例，长江流域原有大的湖泊22处，总面积17000平方公里， 到目前为止因围垦减少了6700平方公里。据统计，围垦使长江中下游地区的湖泊总面积由3500多万公顷减少到2400多万公顷。长江上游大量森林被伐，还使长江流域水土严重流失。50年代长江流域水土流失面积为36.38 万平方公里，90年代水土流失面积高达56.97万平方公里， 占流域面积的比重由20.2%上升到31.5%。再看黄河，由于对黄河流域无止境地开发，致使森林不断被砍伐，草原被过度垦殖，由此造成荒漠化和水土流失。80年代以来，黄河沿岸大兴农田水利灌溉设施，迅速增加用水量，也使得黄河年平均流量不断减少，断流时间越来越长。据统计， 1956 年至1989年间，黄河上游年平均流量为每秒677立方米，而到1996 年已下降到每秒527立方米。1972年黄河第一次出现断流， 此后断流次数逐年递增，1995年黄河断流时间为118天，1996年断流136天，1998年断流时间长达200多天。地表水不足，人们又超采地下水，造成地下水位下降。 目前在我国660多个城市中，有300多个城市用水紧张。50年代全国农田受旱面积只有1.7亿亩，80年代上升为3.5亿亩，90年代又进一步扩大到4亿亩。今后随着人口的继续增长，城市化步伐的加快， 以及非农产业的发展，资源短缺的矛盾将越来越突出。显然，要想在这种资源空间中继续维持农业的稳定发展，其困难越来越大。
（二）农业基础设施脆弱，抵御自然灾害的能力不强。由前所述，我国农业发展已进入了一个日益依靠资本和技术投入的阶段。但是，目前我国现有的农田水利工程设施大多是五六十年代修建的，其中大部分已年久失修，设施老化，配套不全。全国水库中约有1／3 带病运行， 60%的排灌工程设施急需维修，许多河道淤积，防洪排涝能力下降。据调查，90年代每年因水利设施老化，农田灌溉面积减少500多万亩。 有资料表明，我国农业抵御自然灾害的能力在下降， 成灾面积在扩大。 1975～1979年，全国农作物受灾面积为66705万亩，成灾面积23092万亩，成灾率34.6%；1980～1984年，受灾面积55220万亩， 成灾面积26595万亩，成灾率48.2%；1985～1989年，受灾面积69423万亩，成灾面积34540万亩，成灾率49.8%；1990～1997年，受灾面积74002万亩，成灾面积37465万亩，成灾率上升到51%。自1990年以来， 我国洪涝灾害所造成的损失也呈上升趋势（见表6）。由此可见，加强基础设施建设， 提高农业抵御自然灾害的能力，是当前我国经济工作中急需解决的重要问题。
表6 1991～1998年洪涝灾害损失情况统计表
年份 受灾面积 成灾面积 受灾人口
直接经济损失
(万亩)(万亩)
(亿人) (亿元)
1991
36894 21921- - 779
1994
28288 172342.231798
1995
21550 120012.381653
1996
30800 183002.662200
1998
38665 237702.302484
注：1998年数据是截至9月5日的统计资料。
表7 几种粮食亩产量和生产成本变化比较
项目
六种粮食平均 棉花
年份
19981996增速%19881996增速%
亩产量(公斤)
225.6
287.8
127.653.361.1114.7
物质成本(元)43.4
146.7
338.380.3
260.3324.2
总成本(元) 75.0
280.6
374.3
162.4
665.7409.9
项目
三种油料
年份1998 1996增速%
亩产量(公斤)86.8 106.6
123.0
物质成本(元)40.2 107.3
266.7
总成本(元) 77.4 254.8
329.3
注：递增速度以1988年为100。
（三）增产不增收导致农业收益率下降。90年代以来，特别是近几年，我国农业普遍出现了增产不增收的现象。究其原因，是农业生产成本上升过快。例如从1988年到1996年，全国粮食、棉花、油料等农作物亩产量增长了27.6%、14.7%和23.0%，收购价格指数分别上涨了 172.7%、272.9%和115.2%，而同期这三类农产品的生产成本都远远超过了亩产和价格上涨幅度（表7）。问题更为严重的是，自1998 年以来国内市场上粮食、食用油、棉花、果菜、食糖、畜禽产品和水产品等价格还纷纷下跌，由此造成农业收益下降，农民收入减少。从对湖北省的调查发现，1997年该省浠水县、枝城市、崇阳县和宣城市每亩粮食毛收入比上年分别下降了9.9%、9.5%、1.8%和12.4%， 全省农民种粮收入比上年下降8%，人均减收73元。 另据中国价格信息中心对全国粮食主产区的调查分析，1998年10月下旬全国小麦、稻谷、玉米和大豆等产品每50公斤的实际收购价格分别为64.57元、62.07元、56.11元和111.67元，分别比上年下降了11.55%、16.12%、8.76%和2.04%。在市场上，粮棉油糖以外的产品价格下跌幅度更大。受此影响，全国农民收入增长速度又比上年有所下降，一些地区农民收入甚至还出现了负增长。造成增产不增收的另一个原因是农产品的质量差，产品结构难以适应市场的需要。过去，在人均收入低商品短缺的条件下，只要农民能生产出合格的农产品就可卖出去。现在，当人们的收入水平迅速提高和商品极大地丰富之后，市场要求生产者必须提高产品质量，否则就会发生“卖难”。当前，我国农业发展中遇到的一个最大问题是，当市场需求发生变化后，许多农民仍按传统方式生产着大量质次成本高的农产品，结果只能是增产减收。
农业收益下降，在短期内既降低了农民对工业消费品的购买能力，又抑制了农民对农业生产的投入；从长期看，收益下降还会挫伤农民的生产积极性，不利于农业的稳定发展。
（四）“乱收费、乱集资、乱摊派”屡禁不止，农民负担依然过重。众所周知，减轻农民负担是党中央一贯坚持的农村基本工作方针。从1990年以来，中央、国务院、全国人大先后颁布了27个涉及农民负担的文件，中央各部委也发出了37个有关治理整顿农民负担的文件，与此同时各级地方政府也相应出台了一些政策措施。通过中央和地方政府的共同努力，减轻农民负担工作确实收到了明显成效。但是，近几年农民负担仍然较重，突出表现在以下几个方面：
1.向国家缴纳的各种税收增长速度过快。据农业部统计，从1994年到1997年，农民向国家提供的农业税、农林特产税和屠宰税由451.3 亿元迅速上升到720.4亿元，人均上缴税金从49.3元增加到78.7元， 年均增长16.9%。农民税赋增长过快，与一些地方政府的财税政策有关。税制改革以后，有些地方政府为了增加本地财政收入，千方百计地挖掘税源，由此不少地区出现了按人头或田地平摊农业税、农林特产税和屠宰税的现象，造成重复征税和过度征税。
2.缴纳提留统筹费和承担“两工”额过高。从统计资料看，近几年大部分地区农民上缴的提留统筹费并未突破中央规定5%的限额， 但实际上存在着两个严重问题。一是有些地方虚报农民收入，人为抬高人均收入水平；二是一些地方在农产品收获季节之前，强制农民以高息贷款缴纳三提留五统筹费。在1994～1997年间，全国农民人均上缴提留统筹费由40.0元增至70.5元，年均递增20.8%。在提留统筹之外，农民承担的“两工”即义务工和积累工也在上升。1994年全国农村每个劳动力承担的“两工”为16.4个，1997年为18.2个，折合现金人均负担由38.3元增加到89.3元，年均增长32.6%。
3.各种集资摊派和行政性收费等社会负担增长过猛。这几年，农民意见最大的问题是一些地方巧立名目向农民乱收费、乱集资、乱摊派。收费项目少则几十项，多则百余项。建学校、修公路、造公园和小康村达标等都要农民拿钱。例如云南有些地方对农民使用一台拖拉机收费多达28项，交费4000元；广东一些地方向生猪搭车收费192项， 每头交费35～135元。还有些地方对农民用电收费层层加价， 最后每度用电价格高达15元。凡此种种都加重了农民负担。据不完全统计，1994年全国农民人均承担的社会负担还只有7.7元，1997年已上升到14.7元， 三年增长了91%。
从上述几项税费看，近三年农民人均负担总额是迅速增加的，占上年人均纯收入比重也明显偏高。由表8提供的资料表明，1994 年以来农民缴纳的各种税费占上年收入比重都在13%以上，其中税金以外的各种收费所占收入比重均在9%以上。这远远超过了中央规定的政策限额。
由于税费负担增长较快，大量侵蚀了农民的正常收入，这引起了一系列不良后果。首先它严重挫伤了农民的生产积极性，削弱了他们的农业投入能力；其次阻碍了农民改善生活和提高购买能力，影响农村市场繁荣。此外，它还造成基层干群关系紧张，影响农村社会稳定。近年来， 因农民负担过重引起的恶性事件不断发生。 有资料表明， 1994 ～1997年，全国农村共发生恶性事件104起，农民上访告状， 冲击当地政府的事件时有发生。
表8 1994～1997年农民各项负担情况
单位1994199519961997
税金总额亿元433.2
543.2
624.5 696.3
人均元
47.359.467.9
76.1
屠宰税 总额亿元18.14
20.49
22.73
24.1
人均元2.0 2.2 2.52.6
提留统筹总额亿元365.8
487.0
605.9 645.6
人均元
40.053.2
65.970.5
社会负担总额亿元 70.5
114.9
131.2 134.9
人均元7.712.614.3
14.7
劳务: 总数亿个 71.168.1
105.7
81.7
义务工折资总额亿元355.0
409.0
846.0 817.0
积累工劳均两工个
16.415.523.7
18.2
人均元
38.844.792.0
89.3
合计总额亿元
1242.6 1574.6 2230.0 2317.8
人均元 135.8
172.1
242.6 253.2
占收入比%14.714.115.4
13.2
注：1.税金包括农业税、农林特产税等，提留统筹包括村提留、乡统筹费，社会负担包括集资、行政事业性收费和罚没款等。
2.屠宰税依照猪牛羊出栏头数计征，以每头（只）3元计算。
3.每个劳动工折价＝农民人均纯收入×劳动负担系数÷305。
（五）流通体制改革和市场体系建设滞后，难以推动农产品有效增长。不可否认，20年来以市场化取向的农产品流通体制改革和市场体系建设取得了前所未有的成就，这对促进农业发展起到了积极的作用。然而，随着改革的不断深入，特别是当我国经济发展由卖方市场变为买方市场后，农产品市场上的一些深层矛盾和问题日渐显现出来。主要是农商管理分割，局部或部门利益以及与之相应的行政管理系统，扭曲了农产品市场供求关系；政企不分，商业组织职能转化滞后，行政化倾向尤为严重；服务于农户与市场、农户与政府之间的中介组织缺位断层，农村社会化服务组织建设滞后。传统农产品流通体制和组织结构所具有的封闭性、多层次、少渠道，在市场经济面前已显露出许多问题：第一，主体交易行为不规范，竞争不公平，市场运行无序；第二，流通环节多，商品传递链条长，交易成本高；第三，地方封锁，垄断经营，利益独吞，风险转嫁；第四，市场信息传递滞后失真，产品供求波动被人为放大。在这种市场状况下，农业进一步发展已受到强烈的制度约束。
此外，农业科技总体发展水平较低，也难于支撑农业持续健康发展。近20年来，虽然我们始终坚持了“科学技术是第一生产力”的思想，大力实施科技兴农战略，在农业科学研究和推广方面取得了巨大成就。但从总体上看，我国农业技术水平还适应不了农业发展的需要。突出表现是，农业科研手段落后，基础设施陈旧老化，科技人才队伍实力不强，科研体制和服务体系不健全，由此造成我国科技研究开发不足，重大科技成果储备少，科技成果转化率低，技术应用效率不高。显然，这些问题不解决，要想在新的阶段里继续推进农业发展，将缺乏必要的科技支撑。
三、当前农业发展方式的选择和政策措施
面对新时期农业遇到的重大问题，客观上要求我们必须对当前以及今后的农业发展方式进行抉择。按照国际经验，当一国经济发展由低收入跨入中等收入阶段后，社会对农业的需求发生了变化。一方面它要求农业能为人们不断提供高质量、健康、方便、快捷的食品，另一方面还要求农业能不断强化环境功能，为社会提供一个日益改善的生态环境。根据这种需求变化，世界上许多发达国家在人均收入水平有了明显提高后，便开始调整农业生产结构，注意保护土地、水和林草等自然资源，以改善生态环境。对我国来讲，目前人均国内生产总值已达到860 美元，按照世界银行的标准我们已跨入中低等收入国家行列。此时，我国农业应该放弃传统的发展方式，即追求农产品产量最大化和产品高自给率的目标，将发展重点转到不断提高农产品质量，增加经济效益和改善生态环境方面来。为此，当前和今后一段时间里，我国农业发展的总体思路是：强农、增收、减负。强农，就是要不断强化农业发展，转变农业的产出和服务功能；增收，就是要大力增加农民收入，缩小城乡居民收入差距；减负，就是要千方百计减轻农民负担，保护农民的合法权益。
为了实现上述设想，本报告认为除了继续落实原有的政策措施外，还应制定和出台一些新的政策措施：
1.进一步加大农业投入，建立健全农业投入保障机制。经过20年的改革和发展，我国经济已进入一个新的发展阶段。和以前相比，目前全国市场上商品普遍供过于求，经济生活中出现了产品无市场、消费和投资无热点的现象。在这种情况下，社会资金供给相对充裕。我们应该利用这种机会，采取各种方式增加农业投入。首先在国家预算内基本建设资金中，要不断提高农业投资的比重。鉴于目前我国农业基础设施十分脆弱的特殊情况，建议今后5 年国家每年增加的预算内基本建设资金应全部用于农业。其次国家可继续利用发行财政债券的形式，吸收银行一部分资金用于防洪排涝工程，生态环境建设重点工程，农村道路、水电、小城镇建设等工程项目。第三，增加农业投入还要坚持国家、集体、个人一起上，多渠道、多层次、全方位筹集资金，和“谁建谁投资，谁建谁受益”的原则。在此原则下，适度扩大农村信贷规模，鼓励农民增加农业贷款，重点扶持一批对农业发展和改善生态环境有关键作用的建设项目。为了弥补资金不足，我们还要积极利用国际组织或政府的赠贷款，以及外商直接投资，加强基础设施建设，改造传统农业。另外，在非农产业市场空间趋于饱和的情况下，国家还应制定优惠政策吸引工商企业或社会游资向农业投资。例如低息贷款、免税或减税、增加农业板块股份制公司的上市数量等政策。
2.加强基础设施建设，改善生态环境，不断增强农业抗御自然灾害的能力。要贯彻党的十五届三中全会精神，认真落实加强以水利建设为主的农业基础设施建设的政策措施。本着全面规划、统筹兼顾、标本兼治和综合治理的原则，今后几年重点抓好以下几项工作：第一，加强水利建设工作。在对长江、黄河、松花江和嫩江等四大河流进行大规模清淤除障的基础上，以高标准建设和加固堤防。争取在两三年内完成长江一、二类堤防3640多公里，黄河一、二类堤防2260公里，松花江和嫩江一、二类堤防3400多公里的加固工作。与此同时，还要重视其他河流的排灌工程建设。特别要强调的是今后应逐步扩大全国节水灌溉示范县数量，建议每年增加200个县，推广喷灌、渗灌、滴灌、 管灌和渠道防渗等先进的节水灌溉技术。争取在5年内全国有1000 个县实施节水灌溉技术。第二，加快农村电网改造。在1999年 500 个县的基础上， 力争到2000年再增加500个县。第三，重视农村道路建设，大力发展乡村公路。在本世纪末下世纪初，要做到山区村村通路，发达地区和平原地区能通较高等级的公路。第四，大力搞好农业生态环境工程建设。生态环境工程建设要在进一步做好全国规划的基础上，对黄河中上游地区、长江中上游地区、“三北”风沙综合防治区、南方丘陵红壤区、北方土石山区、东北黑土漫岗区、青藏高原区和草原区等八个类型区域，以因地制宜、分类指导、重点突破为原则，采取有效措施，控制水土流失，遏制荒漠化，逐步改善重点区域的生态环境。今后5 年在全国各大水系上中游，要有计划地停止天然林的砍伐和湿地开发，严禁再度毁林毁草开荒和围湖造田。对过去已开垦的林草地和围垦的湖地，应制定逐步还林还草还湖计划。对全国25度以上约9000万亩的坡耕地，要有计划地退耕还林还草，25度以下的坡地全部实现梯田化。对于平原和沿海地区，也要抽出一定的人力财力和物力，大力发展农田林网建设。农业生态环境工程建设是事关千秋万代的大事，国家一定要将其列入重要的议事日程，从现在起加强领导，全国上下团结一致，齐心协力，采取行之有效的措施，一年接一年地抓，一片接一片地干，最终为我们也为下一代造就一个美好的生态环境。
3.调整农业生产结构，发展“两高一优”农业。要充分利用当前农产品总量供给大于需求的有利时机，积极调整和优化农业生产结构，增加科技含量高、品种优质的农产品生产，淘汰劣质产品的生产。1999年可适当压缩玉米、棉花、劣质早灿稻和烤烟等产品的生产面积，积极发展优质小麦、大豆和优质早灿稻生产。对于水果、蔬菜以及畜禽水产品等也要调整品种结构，扶优汰劣，发展优质高效产品。为了实现增产增收，农业还应实现产业化经营，走加工增值和产供销一体化的路子。建议从1999年开始，在全国选100个县和1000个大型龙头企业， 进行产业化经营示范工程，从资金、税收、技术以及进出口等政策方面给予支持。在市场饱和的条件下，走农产品深加工和精加工的路子，搞产供销一条龙，既可以创造新的需求，又可以使农业增收。因此各级政府应大力支持。
4.改革农村费税体制，减轻农民负担。根据党的十五届三中全会精神，各地要坚决执行农民负担一定三年不变的政策。到2000年，各地向农民征收的各种费用总和都不得超过1997年的负担水平。另外，为了从根本上解决农民缴费过多、负担过重的问题，还要改革现行农村费税制度。我们认为，从当前农村的实际情况看，改革费税制度的时机已经成熟。建议改变目前在农村实行费税分别征收的办法，实行费税合一、统一计征的制度，并以法律形式固定下来。即将农民承担的农业税、农林特产税、屠宰税、村提留、乡统筹、积累工以及其他各种社会负担，合并成一项税来征收。征收对象是种植业、林业、畜牧业和渔业等，税率为上年各业产量（或总产值）的5%， 由地方税务部门以货币形式向农民收取。实行该制度后，在税收之外农民只承担原有的义务工，其他收费项目全部取消。对上缴的税金要依法划定支出范围和用途，不得挤占和挪用。实行费税合一的负担体制后，一可杜绝各种违法收费现象，有利于减轻农民负担；二可使地方政府集中财力，进行公益事业的建设；三可减少征收环节，降低成本，缓解农村干群矛盾；四可防止虚报农民收入，减少浮夸风。
总之，当前减轻农民负担已不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题。各级党和政府部门，要从国民经济发展和保持社会稳定的高度统一思想认识，以改革的思路，用治本的办法，切实解决农民负担过重问题。
5.大力发展科学技术，推进农业技术进步。按照“稳住一头，放开一片”的指导方针，加大农业科技体制改革的力度，有计划有步骤地进行科研队伍的重组和调整。对从事农业基础性研究和科研攻关的科研人员，要保证经费，改善科研条件和提高生活待遇；对其他科研人员，国家应支持他们投身于科技开发和技术推广工作，紧紧围绕增产增收的目标，以市场原则开展农业科技服务。为了推广和普及成熟适用的农业技术，国家要选择一批重点技术，从财政、信贷和税收等政策上予以扶持。主要包括与粮棉油糖等农产品相关的增产增收技术的开发与推广；“菜蓝子”产品“两高一优”技术的示范推广；农业资源可持续利用关键技术开发与应用等。我国人多地少，农业资源极度稀缺，要想在有限的资源空间上发展农业，还要重视农业基础科学的研究和高新技术的攻关。为此，从现在起，国家财政应该投入一笔资金，确定一些重点基础研究领域和高新技术项目，选择一批学术带头人，进行重点攻关和超前研究，力争在今后5年中，逐步改变农业科技发展滞后的状况。 在搞好国内科技攻关研究和开发应用的同时，还要注重农业技术的交流和国际合作。利用灵活多样的形式，搞好人才、科技成果以及先进设备的引进工作，以提高我国农业科技的整体水平。实现上述建议设想，关键措施是增加农业科技投入。今后国家应进一步提高农业科技投入在整个科技投入中的比重。如国家科技攻关计划、“863 ”计划以及国家自然科学基金等大型项目，都要加大农业科研投入比重。此外，在农业综合开发、农产品商品基地建设、大江大河治理和生态环境工程等项目中，也要划拨一定比例的资金作为农业科技投入。在科技投入资金不足的情况下，要积极开辟新的资金筹措渠道，利用资本市场建立农业技术发展基金，以支持农业科技的发展。
6.深化农村流通体制改革，进一步完善城乡市场体系建设。当前和今后一个时期，我们面临的主要任务是尽快培育以农民为主的市场主体，不断提高农民驾驭市场的能力。在农业的产前、产中、产后各个环节中，通过股份制、股份合作制、综合性或专业性协会等各种形式，鼓励和支持农民发展产供销合作组织、运销商联合组织、批发商以及各种服务中介组织。这些组织作为新的市场主体，左联生产右联市场，将农业的产前、产中、产后三大环节有机地连结在一起，既降低了农业的风险，又提高了经营效率。对于这些市场主体，各级地方政府应给予与国有商业组织同等待遇，允许它们在农产品经销活动中平等竞争，优势互补。对于国有商业企业，今后不能靠保护，而只能靠改革增强自身的活力，转变经营机制，消除垄断，改变官商作风，以竞争求生存，在市场中求发展。与培育市场主体同等重要的一个问题是市场建设。近两年，我们应该抓住增加农业投资的有利机会，加强市场基础设施建设，特别是在全国农产品主产区，根据各地经济地理交通条件，产品特点以及商品流量流向等，重点建设一批集散和辐射面广、商品容量大、服务功能全和交易规范的中心农产品批发市场。在重视市场基础设施建设的同时，还要搞好全国市场信息网络建设。布好点、选好面，进一步做好农产品供求和价格信息的收集、整理和发布工作，以引导农业生产。此外，为了规范市场运营，创造公平竞争、开放有序的市场环境，国家还要加快有关农产品市场制度建设，加强市场立法，维护市场秩序，建立健全市场交易规则等。