我国廉租住房融资模式研究，本文主要内容关键词为：融资论文,住房论文,廉租论文,模式论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
廉租住房是指政府在住房领域实施社会保障职能，向符合城镇居民最低生活保障标准且住房困难的家庭提供租金补贴或者以低廉租金进行实物配租的具有社会保障性质的普通住宅。廉租住房具有福利性、公益性等特点，决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显不同。
一、我国廉租住房现状
廉租住房制度是我国住房保障体系的重要组成部分，是有效解决我国城镇中低收入者住房问题的重要途径。作为一项重要的住房保障制度，我国一直对廉租住房制度有着明确要求。1998年7月，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发［1998］23号）明确规定，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；2003年8月，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发［2003］18号）明确要求，建立和完善廉租住房制度，强化政府住房保障职能，以财政预算资金为主，多渠道筹集资金，形成稳定规范的住房保障资金来源；2005年5月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于做好稳定住房价格工作意见的通知》（国办发［2005］26号）提出，各地要抓紧开展城镇最低收入家庭住房困难情况调查，建立保障对象档案，廉租住房制度建设情况要纳入省级政府对市（区）、县政府工作目标责任制管理；2006年5月，《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发［2006］37号）明确指出，要编制包括廉租住房在内的住房建设规划，尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年底前建立，2006年底前各地都要安排一定规模的廉租住房开工，并对廉租住房制度和实物工程建设提出了时间要求；2007年8月，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发［2007］24号）明确提出了廉租住房保障时间表，在2007年底前所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保，2008年底前所有县城要基本做到应保尽保，“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年12月，《国务院办公厅关于促进房地产市场健康发展的若干意见》（国办发［2008］131号）发布，明确需要保障住房困难家庭的具体数据，2009年解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题，到2011年底基本解决747万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题。
各地区、各有关部门把解决城市低收入家庭住房困难作为改善民生的重要内容，不断完善政策，健全制度，加大投入，全国基本建立了以廉租住房为主要内容的住房保障制度，解决城市低收入家庭住房困难工作取得了积极成效。1998年～2008年初，全国有95万户居民通过廉租住房制度改善了住房条件。从总体来看，我国廉租住房建设还处于起步阶段，截至2008年底全国：还有747万户城市低收入住房困难家庭亟须解决基本住房问题。我国的廉租住房制度仍不完善，现行的廉租住房制度中还存在诸多问题。
根据《廉租住房保障办法》第十二条规定，实物配租的廉租住房来源主要包括：政府新建、收购的住房，腾退的公有住房，社会捐赠的住房，其他渠道筹集的住房。随着城市化进程的加快，大学生、进城务工人员群体将不断扩大，使得廉租住房在房源上出现了严重短缺，有相当数量符合条件的家庭拿到了廉租住房的补贴资金，但是很难在市场上租到适合他们消费能力的房子。
在资金方面，2007年财政部印发了《廉租住房保障资金管理办法》（财综［2007］64号），明确了廉租住房保障资金的8种来源，包括住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额、土地出让净收益中不低于10％的资金、市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金、省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金、中央预算内投资中安排的补助资金、中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金、社会捐赠的廉租住房保障资金和其他资金。但从已开展廉租住房试点城市的实际运作来看，各地都是以财政拨款为主。而在一些经济欠发达的城市，由于经济发展水平不高、财政实力不足，无法提供足够的资金用于廉租住房建设和租金补贴。
二、廉租住房建设融资困难辨析
尽管廉租住房制度在全国已经推开，但相对近年来持续趋旺的商品房开发和积极推进的经济适用住房建设，廉租住房建设步伐还比较缓慢，覆盖面还较窄，推进的力度也相对较弱。制约廉租住房制度推进步伐的有多方面因素，但最主要的因素还是资金问题。1998年～2006年，全国累计用于廉租住房的资金为70.8亿元，其中财政预算安排资金32.1亿元，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益3.1亿元，社会捐赠0.2亿元，其他资金15.6亿元。
目前，财政预算是廉租住房资金来源的主体，资金问题是制约我国廉租住房制度推进的主要因素。一些城市因资金问题无法落实而将廉租住房计划搁置，即使廉租住房制度实施较好的地区，在缺乏稳定资金来源的情况下，也面临着难以为继的尴尬境地。按照国务院的要求，我国要实现廉租住房“全覆盖”，即廉租住房的供应对象要覆盖所有城镇低收入住房困难家庭。根据住房和城乡建设部的测算，要实现廉租住房对象“全覆盖”，廉租住房建设资金每年需要500亿元，而事实上在现有政策框架内至多能够落实200亿元，资金缺口达300亿元之多，廉租住房建设面临资金链断裂的危险。
（一）地方政府参与积极性有待进一步提高
廉租住房建设具有投资规模大、租金回收周期长等特点。廉租住房具有公共产品的性质，其自身的福利性特点决定了其不可能获得高利润回报，如果选择银行信贷作为其融资方式，必然要求政府以显性或隐性的担保身份介入。
目前，我国廉租住房建设的主要资金来源是财政资金，与中央和地方的财政状况有着密切联系，我国各个地区发展不平衡，其公共财政、财力的支撑能力存在着明显差异。1994年，我国实行分税制财政管理体制改革，改革后地方财政收入占全国财政收入的比重迅速降低，由1993年的78％下降到2009年的48％。为了解决财政资金来源，地方政府开始追逐房地产开发收益，伴随着房价的一再飙升，地方政府的土地出让收益也是水涨船高。由于土地出让金属于预算外收入，在财政监管上存在困难，给地方政府的财政收支留下了巨大的操作空间。
2009年，全国土地出让支出总额为12327.1亿元，比上年增长了28.9％，其中用于廉租住房支出的金额为187.1亿元，仅占支出总额的1.5％，低于《廉租住房保障资金管理办法》设定的10％的最低标准，全国多数地区并未按规定完成廉租住房的建设任务。因此，廉租住房在利益和政绩方面不利于地方政府和财政，地方政府的积极性有待进一步提高。另外，对于一些财政实力较弱的地方省市而言，对于廉租住房政策的执行也只能是心有余而力不足。
（二）住房公积金增值渠道有待进一步拓宽
目前，我国住房公积金增值收益主要来源为银行付给的公积金存款利息收入、发放个人住房贷款的利息收入和国家债券利息收入等。2008年，全国住房公积金增值收益为170.10亿元，同比增加70.49亿元，增幅为70.77％；年末贷款风险准备金余额为285.67亿元，占贷款余额的4.68％；年末城市廉租住房建设补充资金总额为191.93亿元，按规定累计向同级财政上缴96.98亿元。由于公积金存款利息收益甚微，用住房公积金购买国债的数额较少，而且购买的国债利率增值空间不大，只有发放个人住房贷款利息收入相对稳步提升。但是我国住房公积金在进行个人住房抵押贷款发放的运作方面由于手续繁杂、还款率低及住房抵押贷款行业的不正当竞争等因素的影响，使得住房公积金运作效率低下。因此，由于住房公积金制度的不完善，在很大程度上制约着住房公积金增值对廉租住房建设的保障作用。
（三）金融工具缺失
根据发达国家的经验，通过金融创新，将政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式，有效发挥了金融杠杆的调节作用，推动了公共住房的建设供给效率。目前，我国廉租住房资金来源仍以财政资金为主，金融机构暂时还没有发挥实质性作用。针对我国廉租住房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，使廉租住房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。
（四）社会捐助资金来源有限
《2009年度中国慈善捐赠报告》显示，2009年全国接收各类社会捐赠款物达到332.78亿元。其中，捐款约227.5亿元，物资折价约105.28亿元，占GDP总量不足1％。社会捐赠资金一直以来作为社会保障的补充筹资形式，具有专款专用性质。目前，由于我国对社会人士捐款的利用在运作上透明度还不够高，尚未有一种制度能使捐款人及时、清楚地了解自己的捐助是否真正帮助了受助人，捐款人对于捐款运作部门缺乏信任感，这在很大程度上影响了人们参与社会保障事业的积极性。另外，受我国经济水平和生活习惯的影响，社会捐赠对廉租住房建设提供的资金量不大，并且社会捐赠的融资方式缺乏稳定性，无法作为廉租住房建设的稳定来源。
综上所述，可以看出目前我国廉租住房各种资金来源都具有各自的首要用途，并且资金总量相对都不是很充裕，造成廉租住房筹资的基础不能保证。另外，对于各种模式都没有相应的制度规定各种资金渠道所固定提供的资金数量或比例，最终造成廉租住房建设资金得不到实质性保障。
三、完善我国廉租住房融资模式的建议
住房保障制度作为国家运用必要的行政手段和市场机制满足低收入家庭住房需求的一项制度安排，早在20世纪70年代就成为发达国家社会政策与社会保障的重要组成部分。西方各国及我国香港地区的廉租住房与公屋建设体系已相当完善。发达国家通过各种金融手段帮助中、低收入家庭解决住房问题并取得了很大成功，各国的金融政策又都有其各自的特点。
住房保障属于社会保障的一部分，国家财政应是住房保障的主要资金来源。目前，我国财政收入中用于经济建设的投资比例过大，而社会保障资金却相当有限，并没有规范的住房保障资金筹集模式。根据国际惯例，廉租住房的建设与经营通常是多元化的，包括政府的资金注入以及通过市场融资或政府举债的方式发行债券，以此作为长期的资金支持。因此，借鉴发达国家廉租住房的融资经验，结合我国实际情况，尽快形成以财政拨付为主，其他方式筹集资金为辅，多种形式、多种渠道的廉租住房融资模式，从政府和社会两方面着手，才能充分利用社会有效资源，更好更快地解决廉租住房资金瓶颈问题。
（一）发达国家保障性住房融资模式
1.美国——廉租住房REITs。
REITs（Real Estate Investment Trusts房地产信托基金）是一种采取基金或信托的组织形式，集合众多投资者的资金，收购并持有收益类房地产或抵押贷款以获得投资收益，并享受税收优惠的投资机构。股票或收益凭证一般在证券交易所或柜台市场进行自由交易，投资者的收益主要来源于股息、利息及在二级流通市场交易产生的资本增值。
廉租住房REITs是收购并长期持有廉租住房的基金。由投资管理公司组建一个廉租住房REITs资产管理公司，建设或收购廉租住房后，组建一个经济实体，将一定规模的廉租住房出租运营。形成租金并确定政府补贴之后，以这些带租金的廉租住房，打包形成资产池，通过发行REITs信托凭证的形式，募集收购、建设廉租住房的资金，将其转为社会投资者持有。REITs在发行后完成对全部或部分廉租住房的收购，偿还政府已发生的财政投资及建设贷款。
美国的廉租住房REITs最早出现于20世纪60年代。1986年，美国出台了低收入住房返税政策（Low- income Housing Tax Credit，简称“LIHTC”），掀起了一股廉租住房REITs的投资高潮。据统计，享受LIHTC的政策优惠之后，廉租住房REITs的收益率达到了7.5％～8％。虽然这不是最高的REITs收益率，但由于廉租住房的投资风险小，收益相对稳定，因此吸引了许多对资金安全性要求较高的投资者。这项方案消除了投资者对开发和投资廉租住房利润低的顾虑，大大激发了REITs投资于廉租住房。1986年～1995年，美国共有80万套符合建设标准的中低档住房投放市场，其中很大一部分是以廉租住房为投资目标的REITs开发项目。
2.英国——PFI融资模式。
PFI（Private Finance Initiative民间主动融资）是在1992年由英国保守党政府推出的，主要是为了在中央政府和地方当局方面进一步加强公共部分与私人部分的合作伙伴关系。PFI是BOT（Build Operate Transfer建设—经营—转让）项目融资的优化。由政府根据目前社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过一系列工作过程，选择确定某个私人企业授予合同，由私人企业负责该项目的投融资和建设，政府授予私人委托特许经营权，准许其在合同期内进行运营管理以取得赢利，并通过特许协议规定由政府和项目的其他各个参与方分担建设与运作风险。政府部门发起项目，由财团进行项目建设、运营，并按事先的规定提供所需服务。政府采用PFI的目的在于获得有效服务，而并非旨在最终的建筑所有权。在PFI下，公共部门在合同期限内因使用承包商提供的设施而向其付款。在合同结束时，有关资产的所有权或者留给私人部分承包商，或者交回公共部分，这取决于原始合同条款的规定。
目前，在发达国家，PFI多用于社会福利性建设项目。廉租住房是一种准公共产品，具有社会保障性、公益性等特点。廉租住房PFI建设模式作为公共项目建设的全新尝试，其核心在于政府将私人机构资金引入具有社会保障功能的廉租住房融资建设，并赋予其一定年限的专营权进行项目产成品的运营管理，着重于公共服务的私人参与，以参与各方“双赢”或“多赢”为合作理念的全新的公共项目融资与实施模式。
3.日本——政府债券支持廉租住房建设。
政府债券的发行主体是政府，是指政府财政部门或其他代理机构为筹集资金，以政府名义发行的债券，主要包括国库券和公债两大类。一般国库券是由财政部发行，用以弥补财政收支不平衡；公债是指为筹集建设资金而发行的债券。有时也将两者统称为公债。中央政府发行的称中央政府债券（国家公债），地方政府发行的称地方政府债券（地方公债）。
经过几十年的不断实践和发展完善，日本已逐步形成了符合人多地少的基本国情、重视中低收入家庭的住房改善和保障、稳步提高居民居住水平和品质的住房制度和相对完善的住房发展规划。日本依靠政府建立的住宅金融公库影响和支持住房建设，住房金融公库在政府的担保下发行住房债券进行融资。日本中央政府对地方债的发行用于廉租住房建设有着严格的风险控制：一是对地方政府债券的发行实行计划管理，日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都编制地方债计划，包括发行总额、各种用途、发行方式等，地方政府债券计划只作为参考资料提交国会，自治大臣在审批各地方政府的发债申请时，将以该计划为依据；二是对发行地方债券实行协议审批制度，各地方债券的发行必须向自治省上报廉租住房计划并经自治大臣批准，其中重点是确定廉租住房当年禁止发债或限制发债地方政府名单；三是审计监督制度，日本审计机构主要由国家会计检察院和地方监察委员会构成，会计检察院是日本的最高审计机关，属于国家行政序列，但独立于内阁，不受政府干涉，负责对中央收支决算及法律上规定的会计事项进行审计监督，地方监察委员会负责对地方政府财政收支及行政行为进行审计监督，对每一审计对象，监察委员会分别出具一份审计报告，直接提交给国会或委托审计的政府部门，对于审计中发现的问题，监察委员会通常不直接处理，而是提出改进措施或意见，建议管理部门实施处罚。
（二）完善我国廉租住房融资模式建议
目前，我国廉租住房的资金来源主要依赖于财政资金，其他融资渠道还没有发挥实质性作用。因此，在借鉴发达国家经验的同时，结合我国目前的实际情况，更多地利用金融创新，将单一的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式。针对我国廉租住房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，使廉租住房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。
1.廉租住房REITs。
根据REITs的投资类型不同，可以将其分为三大类：权益型房地产投资信托基金、抵押型房地产投资信托基金和混合型房地产投资信托基金。
权益型房地产投资信托基金是一种公开上市的基金，主要业务范围包括：收购、管理、整修、维护，并偶尔销售房地产。其主要收入来源为房地产的租金，或买卖房地产的交易利润。通常房地产拥有人可以与信托公司或投资银行共同组建REITs，并通过向公众发行收益凭证来募集资金，该REITs利用所募集到的资金去购买该拥有人的房地产。根据法律法规的规定，权益型房地产投资信托基金必须将至少90％的净收益作为股息发放给投资者。
在我国目前廉租住房建设任务重、资金短缺的情况下，建议以发展权益型REITs为主。首先，由于REITs是以股权投资的方式拥有廉租住房产权，因此政府不存在还款压力，权益型REITs的廉租住房供给模式为改变现有无偿划拨的土地出让方式，改为有偿供地。其次，通过股权投资的方式拥有廉租住房产权，政府获得土地出让金，支付各种保障性住房专项支出。最后，REITs作为廉租住房的产权所有者在出售廉租住房时，规定购买者必须是低收入群体。
目前，在天津试点的两种REITs模式为针对廉租住房租金的债权型REITs和以商业地产为标的的权益型REITs，具体采取哪一种方案还在和上级主管部门沟通中。借助廉租住房REITs，政府和社会就可利用资本市场的力量，为城市建设提供新的资金来源，从而缓解各级政府的财政压力，促进经济建设平衡发展。
2.PFI模式在我国城镇廉租住房建设中的应用。
廉租住房的PFI模式是廉租住房项目融资建设的一种实现形式，是PFI模式在廉租住房领域的具体运用。根据英国PFI运作模式的经验，PFI多用于社会基础设施方面，其根本方式在于政府从私人部门购买服务，目前这种方式多用于社会福种性质的建设项目中。我国仍属于发展中国家，受经济发展水平限制，需要将更多的资源投入到能直接或间接产生经济效益的地方，而这些基础设施在国民经济活动中的地位很难使政府放弃其最终所有权，而且我国是社会主义国家，更不可能放弃对于重要基础设施的所有权。因此，利用私人资本投资公共事业的理念，可与具体情况相结合，找出适合我国的PFI融资模式。
在我国廉租住房建设中应用PFI模式的构想为：政府提供土地、财政补贴资金等直接性社会公共资源或间接性给予配套政策支持，私人机构提供启动资金，双方签订特许协议并且约定由合作成立的SPC（廉租住房PFI项目公司）实施项目的融资、建设（改造）、运营管理直至产权移交给政府。特许经营期间，SPC会作为廉租住房的业主负责廉租住房的维护管理，附带开发或者完善生活、服务、商业配套，为廉租户提供居住基本保障服务，以此回收资金。特许经营期满，廉租住房产权和配套经营权转交给政府。廉租住房PFI建设模式的核心是私人机构提供项目启动资金，并和政府部门协作，共同参与廉租住房建设供给，提供符合廉租住房标准的房源满足城市需求，达到廉租住房私人参建的效果。
PFI模式是运营私人资本的有效方式之一，对缓解我国财政资金不足、私人资本闲置将起到重要作用。同时，利用PFI模式建设、运营廉租住房，从根本上削减政府的费用支出，提高投资的经济效益。
3.大力发展廉租住房建设地方公债。
廉租住房作为国家的一项长期建设投资，发行住房建设公债可以从一定程度上缓解廉租住房的融资困境。在大多数地方财政独立于中央财政的市场经济国家，地方政府发行债券极为普遍，地方债券市场成为地方政府融资的重要渠道。早在1998年美国的《品质住房与工作质量法》就允许当地政府用联邦政府的拨款和公共住房的租金作为抵押发行债券，帮助当地的房屋管理局筹集到了大笔资金。日本的住房金融公库也在政府的担保下发行住房债券。
2009年，为弥补财政减收增支形成的缺口，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这是中央政府为发行地方公债放行跨出的第一步。2009年，地方政府债券在具体发行方式上，采取了统一由财政部代理，按照记账式国债发行的方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。地方财政部门指定观察员现场观察招标过程。中标的承销机构可以采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销。地方政府债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所上市流通。凡在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户及在中国证券登记结算有限责任公司开立股票和基金账户的各类投资者（包括个人投资者），都可以购买2009年地方政府债券。这次地方政府债券由财政部代理发行，由财政部代办还本付息，其信用实际上接近于国债。同时，由于债券利率随行就市，投资者可以根据自己的意愿选择投资组合。国务院明确规定，地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，其中保障性安居工程是主要投资项目资金的使用范围。
2009年4月3日，由财政部代发的30亿元新疆政府债券一期在深交所上市，这是国内第一只地方政府债券。新疆政府债券的总额度为55亿元，其中15亿元将用于廉租住房建设，5亿元用于喀什老城区改造；继新疆之后，安徽成为第二个发行地方债券的省份，财政部代理安徽发行额度为40亿元的2009年安徽省政府一期债券，于2009年4月8日起上市交易，其中5亿元用于廉租住房建设；2009年，重庆市曾通过财政部代理发行了58亿元地方政府债券30亿元，其中用于重庆市主城区危旧房改造工程。2010年重庆市发行49亿元地方政府债券，其中12亿元用于建设廉租住房和公租房。根据已公布地方政府债券额度和投资方向的20个省市情况的统计，约70％的省市都将保障性住房建设明确列入了地方债投资序列。
债券是政府依据信用原则获取财政收入的一种特定方式，作为一种负债收入，政府必须按时偿还本金和利息。尽管近年来我国债券市场发展迅速，但针对地方政府债券的信用评级、发行渠道等还没有建立，制定统一的地方政府债券管理制度框架尚需时日。为此，有必要合理确定债务的偿还期限，以免出现到期无法偿还的情况。对于债券发行的数额，应谨慎考虑并根据廉租住房临时性融资缺口来确定。因为如果发行过量或是到期无法偿还，前者会导致超额的资金不能得到有效利用，而且等到公债到期还要支付高额的利息，后者则会引起地方政府的信誉骤降。有必要完善相关的法律法规，建议出台《政府债务法》，对地方政府债务运行过程的每一环节进行法律规定，以避免因地方公债问题处理不当而降低地方政府的信誉度。
廉租住房在我国住房保障体系中处于核心地位，通过借鉴发达国家廉租住房融资的理论研究和实践探索，为我国廉租住房建设引入私人资本的参与，提供了较为成熟的理论基础和实践参考。如何充分发挥廉租住房保障功能，改变目前融资困难、资金不足、建设效率不高的现状，从而尽可能惠及所有住房弱势群体，最终达到应保尽保，是目前我国急需解决的问题。
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