方宇1 姜茁2 王峰3 李贺4
1.上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司 上海 200092
2.上海市政工程设计研究总院（集团）有限公司 上海 200092
3.中山市自然资源局（规划）市政科 广东中山 528400
4.中山市自然资源局（规划）市政科 广东中山 528400
摘要：从规划部门审查特点和诉求出发，结合中山市的管控制度和审批流程，梳理了规划部门在海绵城市规划建设全过程当中的管控职责。在落实海绵城市目标的控规和建设项目两个层次，分别提出规划审查的海绵城市审查要点、建设指标、成果要求及审查案例，形成便利化、精细化的审查细则，旨在为其他城市规划部门审查提供案例和技术支持。本文最后从加快海绵城市电子报批法定化、规范化，加强设计单位和规划审查部门的技术指导和宣贯，以及采购第三方审查机构方面，提出对海绵城市审查的思考和建议。
关键词：海绵城市；规划审查；规划管控；雨水年径流总量控制率
引言：
近几年，我国从中央到地方颁布多项海绵城市政策文件，各地也陆续展开规划和建设。海绵城市建设的推动，需严格实施规划，落实“将海绵城市建设要求作为城市规划许可和项目建设的前置条件，在建设工程施工图审查、施工许可等环节，要将海绵城市相关工程措施作为重点审查内容”[1]的要求。将海绵城市建设要求纳入两证一书，需要一系列相关法定文件、技术文件的支撑，例如海绵城市建设管理规定、海绵城市设计审查要点、设计文件要求等。然而纵观2015-2016年30个试点城市，多地都还未建立完善的海绵城市管控体系，出台有关海绵城市审查的政策文件并不多。其中，深圳率先出台了海绵城市规划要点和审查细则[2]，武汉[3]、珠海[4]、重庆[5]、上海临港[6]等试点城市和地区较早发布了较为系统的设计文件深度及审查要求文件。试点城市这些文件对其他城市具有指导作用，但都集中在建设项目的施工图审查领域。且海绵城市专业技术性强，从规划视角出发的审查方法和技术研究探讨不多，却有切实需求。因此，借助《中山市海绵城市规划设计导则及相关配套政策研究》的市级课题机会，笔者从规划部门审查特点和诉求出发，探索了海绵城市规划管控路径和审查方法及技术，旨在为其他城市规划部门审查提供案例和技术支持。
一、中山市海绵城市建设背景
中山市是较早引入低影响开发理念和规划的城市，并发布相关规划和政策文件①，并紧随国家要求编制完成海绵城市相关规划②，诸如海绵型城市公园项目也陆续开展或建成。2017年来，广东省接连发布了推进海绵城市建设的评价细则和实施指引，对中山市的海绵城市指标体系构建提出了明确的指导和深化要求[7]。但是各类型项目缺乏明确的海绵城市建设要求，相关单位协调困难，致使全面推广海绵城市建设困难重重。
二、中山市海绵城市规划管控制度研究
（一）规划管控流程
结合中山市规划编制、两证一书及电子报批的特点和流程，梳理了规划、立项、建设、验收四个阶段中规划部门的管控职责。
图1 中山市海绵城市规划管控制度图
1、规划阶段，分为总规、控规、修规三个层次。总体规划层面，市规划部门负责编制及修编海绵城市专项规划，应将雨水年径流总量控制率作为刚性控制指标纳入城市总体规划，将专项规划中提出的自然生态空间格局作为城市发展空间开发管制要素之一，并在其他专项规划中落实海绵城市的建设目标、控制指标及相关设施控制要求。控规层面，规划主管部门负责编制和审查控规中海绵城市相关内容，将雨水年径流总量控制率作为刚性控制指标分解到地块，确定市政设施的综合功能和布局。修规层次，规划主管部门负责编制和审查编制重要地区的海绵城市详细规划或实施方案。
2、立项阶段，规划主管部门应依照相关地质灾害资料、上位控规及《中山市海绵城市规划设计导则》（后简称《导则》），在建设项目选址意见书中，明确建设项目是否开展将海绵相关设施建设作为基本要求之一。
3、在项目报批阶段，规划主管部门应在其附件中明确其海绵城市建设内容和要求，并作为划拨决定书的组成部分或土地出让合同的组成部分。在项目报建阶段，规划主管部门对项目上报的修规、方案设计的电子报批成果进行形式和目标审查，重点审查约束性指标。
4、项目验收阶段，在规划部门组织的规划条件核实中，审查约束性指标是否符合规划条件，海绵设施是否按照施工图进行施工。
（二）规划管控诉求
由于海绵城市规划在我国属于新门类规划，综合型专业性较强，规划审查部门的人才储备也有限，因此编制《海绵城市规划审查细则》（后简称《细则》）需突出“便利化”和“精细化”的特征：一方面，《细则》针对规划部门内部使用，在层次和内容上要进行明确和简化，形成便利的手册式文件；另一方面，海绵城市目标审查的专业性要求高，所以需提供各种类型的精细化审查案例。
三、控规层次海绵城市专项规划审查
（一）审查要点
控规层次的海绵城市规划审查，主要规划的指标和内容进行目标审查和技术审查。对规划的核心指标是否落实总体层面专项规划要求及其分解情况进行复核，对其他约束性和引导性指标的细化方式、合理性，及控规层次海绵城市的内容、深度、方法进行技术审查。
（二）审查目标
控规层次海绵城市规划审查的核心指标为雨水年径流总量控制率，需对其进行核算或审查计算方式，其他指标满足指标体系要求即可。
根据省级文件和市级海绵城市专项规划的要求和研究，应审查控规层面的海绵城市指标体系是否符合下表的细化规定。
表1 中山市海绵城市控制细化指标表
注：
注：●约束性指标或要求 ◎指导性指标或要求
（三）审查成果要求
控规阶段海绵城市专项规划成果应包括文本、说明书、图纸及附加图则。其中，海绵城市附加图则的法定性意义重大，应包含技术图则和海绵城市地块指标控制表两部分。技术图则中需标明蓝绿管制空间、地块雨水径流方向、区域性海绵设施布局、易涝区的位置等，在地块指标表中分解落实约束性指标，因地制宜增加海绵城市引导性指标，备注区域性海绵设施的位置和要求。
（四）审查案例
1、项目规划概况
项目名称：火炬开发区中心片区控制性详细规划02单元
用地面积：约375 ha
海绵城市指标要求：年径流总量控制率达到65%，对应设计降雨量21.1mm。
2、审查过程
步骤一：根据中山市地质灾害易发区等相关资料，审查区域是否适宜开展海绵城市设施建设。
步骤二：根据中山市海绵城市专项规划等相关文件，审查是否细化和落实了海绵城市相关控制指标。
1）审查控规单元的海绵城市控制目标
审查控规单元的海绵城市控制目标，是否包括雨水年径流总量控制率、规划区生态岸线恢复、水环境质量、非传统水源利用率、排水管渠标准、内涝防治标准、防洪标准等约束性指标。
2）复核控规单元雨水年径流总量控制率是否达标
将控规单元各个地块的控制容积加和，复核控规单元的雨水年径流总量控制率是否达标。
年径流总量控制率指标复核：
校核结果为67%，符合图则分区指标表中的核心指标值，并达到了年径流总量控制率65%的控制目标。
3）审查地块海绵城市指标表
审查控规海绵城市地块指标表是否包括《导则》中提出的约束性和引导性指标，以及绿地广场和道路地块的指标表。
表2 火炬开发区中心片区02控规单元建筑小区地块指标表
步骤三：审查是否落实了生态空间管控要求，以及各项海绵设施要素的布局。
“实线”刚性控制生态控制线、蓝线、绿线，“虚线”和“点位”弹性控制下沉式绿地、透水铺装、行泄通道、蓄水设施和雨水花园，在保证在径流方向和主要功能不变的情况下，可根据实际设计灵活变动其线型和位置。
图2 海绵城市控规技术图则图示
四、建设项目层次海绵城市规划审查
（一）审查要点
建设项目层次的规划审查，主要针对项目报建阶段，提供的修建性详规、方案设计进行目标、形式、技术审查。一方面，对建设项目的约束性指标，如年径流总量控制率等，进行指标复核；第二，对建设项目的成果内容、指标体系进行形式审查，判断是否符合《导则》和电子报批的要求；其三，对项目的场地竖向设计、海绵城市设施选用和布局进行技术审查，判断是否合理。
（二）审查目标
项目地块的控制指标应该由控规层次海绵城市专项规划确定，如未编制的地区，可参考《导则》中的分类项目指标。《细则》列出了建筑小区、绿地广场、道路系统的分类指标（水务项目不属于当地规划部分审查），其中规划部门应对约束性指标进行核算，形式性检查引导性指标。下表为建筑小区项目的海绵城市建设指标：
表3 建筑小区项目的海绵城市建设指标
（三）审查成果要求
海绵城市项目报建阶段，应增加海绵城市设计专篇，专篇成果应包括设计说明书、计算书和方案设计图纸。电子报审时至少包括海绵城市专篇设计说明书、建设项目海绵设施目标表、建设项目海绵城市专篇设计自评表、建设项目海绵城市设施计算书、电子报批海绵城市总平图、竖向设计图、下垫面分布图、海绵设施布局图、海绵设施参数说明或设施大样图的相关纸质及电子材料。
（四）审查案例
考虑规划部门对目标审查的操作便利，《细则》列举用简单的容积法审查了各类型海绵城市项目的案例，以下以建筑小区项目为例：
1、项目规划概况
项目名称：_中山市×××居住小区
项目类型： 新建
用地面积： 79103m2
海绵城市指标要求：约束性指标：地块年径流总量控制率达到75%，对应设计降雨量29.6mm，可渗透面积比例50%。
2、审查过程
步骤一：通过报送的各类下垫面面积和雨量径流系数，统计整个地块的综合雨量径流系数及需控制容积。
步骤二：校核方案蓄水设施容积（雨水年径流总量控制率）是否达标。
校核方案自评表中蓄水设施（下沉式绿地、雨水花园、生物滞留设施、雨水桶、调蓄设施等）容积总量，是否达到75%雨水年径流总量控制对应的控制容积。
步骤三：校核方案的可渗透面积比例是否达标，如表6所示。
审查结果：经规划方案审查，可达到雨水年径流总量控制率75%、可渗透面积比例50%的控制目标。
五、结语
本研究结合中山市的管控制度和审批流程，梳理了规划部门在海绵城市规划建设过程当中的管控职责，并按照控规和建设项目两个层次，提出了相关审查的目标、成果要求和案例。海绵城市规划审查在落实海绵城市建设指标、推动其参与两证一书流程中具有重要作用，以下几点为本次研究的几点心得和建议：
(一)加快海绵城市项目的电子报审法定化、规范化
推动海绵城市的建设，必须将其建设内容纳入两证一书的法定程序中，所以应加快出台相关合法性文件。另一方面，多地的城市规划和建设项目报审已逐步电子化，加快海绵城市项目电子报审，有助于规划审查的标准化、准确化。
(二)加强设计单位和规划审查部门的技术指导和宣贯
海绵城市的设计理念有别于传统的道路、市政、园林、规划设计的思维，特别在没有出台相关标准规范、图集的地方，应加强展开设计单位和规划审查部门的专业培训，使该理念能更快的落实到项目设计当中。
(三)必要时可采购第三方审查机构
本文针对地区特征和需求，提出的是简单的容积率审查方法，其可作为海绵城市规划审查的过渡性方法。对于相关审查人才匮乏或规划、建设职能合并的地区，建议及时采购第三方审查机构，由第三方定制审查标准，采用模型法来核算项目目标，审查方法将更加科学。
参考文献：
[1]国务院办公厅.国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见 [Z].2015-10-11
[2]深圳市规划和国土资源委员会.深圳市海绵城市规划要点和审查细则[Z]. 2017-3-13
[3]武汉市城乡建设委员会.武汉市海绵城市建设施工图设计文件技术审查要点（试行）[Z]. 2016-4-11
[4]珠海市住房和城乡规划建设局.珠海市海绵城市建设设计文件技术深度及审查要点（试行）[Z]. 2017-12-26
[5]重庆市城乡建设委员会.重庆市海绵城市建设工程设计文件审查要点—低影响开发雨水系统（试行）》[Z]. 2017-7-13
[6]上海市临港地区开发建设管理委员会.临港试点区建设项目施工图海绵城市专项审查要点（试行）》（2017年）[Z]. 2017-7-13
[7]广东省住房和城乡建设厅.广东省海绵城市建设实施指引（2016-2020年）[Z]. 2017-9-7
注释：
①中山市近几年编制了《中山市中心城区低影响开发规划（2013年）》，发布了《关于印发<中山市低影响开发建设实施方案>的通知》（中规通〔2015〕92号）、《关于印发<中山市低影响开发设计导则>的通知》等相关文件。
②中山市于2016年开展编制《中山市海绵城市试点建设工作实施方案》、《中山市海绵城市专项规划（2016年）》。
论文作者:方宇1,姜茁2,王峰3,李贺4
论文发表刊物:《建筑模拟》2019年第12期
论文发表时间:2019/5/27
标签：海绵论文; 城市论文; 中山市论文; 指标论文; 径流论文; 项目论文; 城市建设论文; 《建筑模拟》2019年第12期论文;