发展小城镇：农村改革的新创举——全国小城镇综合改革试点工作经验交流会综述，本文主要内容关键词为：小城镇论文,创举论文,改革试点论文,经验交流会论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
由国家体改委、建设部、公安部和农业部等11个部委联合举办的全国小城镇综合改革试点工作经验交流会于1995年10月6日至9日在江苏昆山市召开。国务院副秘书长张左己主持会议，政治局委员、国务委员兼国家体改委主任李铁映出席了会议并代表国务院作了重要讲话，国家体改委党组书记、副主任张皓若作了主题报告。大会介绍了昆山市及辽宁省海城市、广东省湛江市糜章区、浙江省湖州市城区织里镇、安徽霍邱县叶集镇的经验。会议确定57个乡镇为全国综合改革试点镇，湖南的浏阳市大瑶镇、黔阳县黔城镇、冷水江市禾青镇、双峰县三塘锦镇列为国家试点镇。
一、搞好小城镇综合改革试点、发展小城镇的意义
小城镇的快速发展，正进一步改变着我国城乡的面貌，必将巩固和发展农村前期改革的成果，推动我国农村改革迈向一个新台阶，大大促进我国现代化、城市化进程。这是又一次新的创举。
发展小城镇是解决农村剩余劳动力的需要。目前我国农村剩余劳动力有1.2亿人左右，跨区域流动的劳动力6000～8000万人， 而且每年剩余劳动力还以1000万人左右的速度增长。通过发展小城镇吸纳劳动力已成为一种客观要求。改革开放以来，农村小城镇累计吸收3000多万农村劳动力就业，占农村剩余劳动力转移总量的30%。
发展小城镇是加快我国现代化、城市化进程的需要。目前，世界发达国家城市化水平平均为80%，有的高达90%，发展中国家平均水平也达到43%，而我国仅为28%。发展小城镇是提高我国城市化水平的现实和符合国情的做法。如果全国5万多个建制镇和集镇， 每镇多吸收2000人，就可多吸纳农村人口1亿多人，大大提高城市化水平。
发展小城镇是乡镇企业继续健康发展的需要。1992年全国乡镇企业总数中集聚在县城的仅为1%，在建制镇的7%，其余92%分散在村以下，据估算，近年来过于分散的乡镇企业使用地规模增加了三分之一，能源利用率降低了40%。行政管理费用增加80%，最终表现为资金利用率比相对集中降低了20%左右。只有积极引导乡镇企业向小城镇集中，才有助于形成规模经营和集聚效益，促进乡镇企业继续健康发展。
发展小城镇是农村社会化服务体系发展的需要。小城镇是国家指导和支持农业发展的重要基地，农村供销社、种子站、技术推广站等各种为农服务组织的90%都座落在小城镇。农业社会化服务组织的发展，也要以城镇为依托，辐射千家万户，形成网络和体系。
小城镇建设是推进社会主义市场经济体制建立的重要环节。在我国，乡镇一级是计划体制的最薄弱环节。我们从最薄弱环节入手，改革的难度和阻力要小得多。改革的成本和代价也会小得多。镇的体制和政策理顺了，就有可能成为社会主义市场经济体制的重要生长点。发展小城镇，是实现“两个全局性转变”的一项重大战略举措，也是逐步缩小城乡差别、工农差别的必由之路。
二、小城镇改革试点的基本经验
1979年全国建制镇只有2600个，到1994年末已发展到16433个， 为1979年的6.3倍，大约每5.6万农村人口的区域内就有一个建制镇。目前，农村小城镇已有5万余个（含县城、建制镇、乡政府所地集镇）， 平均每个县（市）有6个建制镇，14个乡集镇。 全国小城镇吸收的乡镇企业劳动力占全国乡镇企业劳动力的50%。小城镇的乡镇企业产值占全国乡镇企业产值的57%。上述成绩的取得应归功于改革。没有改革就没有小城镇的迅速发展，不继续抓住改革这条主线，就无法走出一条有中国特色的小城镇发展道路。
第一，要尊重农民群众的伟大创造，尊重他们的选择。小城镇的发展既是农村经济发展的客观要求，又是农民群众的一次伟大创举。是农民追求自身城市化进程的一次重要的实践。任何时候都不要忘记，小城镇是农民的城镇，积极支持，加强引导，努力实践和探索，正是我们在尊重农民群众选择的基础上的政策目标的出发点所在。
第二，试点先行，通过试点逐步规范和积累经验。近年来，国家各部委和地方政府分别抓了一批不同层次和不同内容的小城镇试点，这次会议11个部委确定共同抓的57个小城镇综合改革试点，就是在取得了单项和各个不同层次的试点经验基础上进行的。
第三，领导重视，部门协调，互相支持、协同作战。加强改革和建立新体制的综合配套，不是哪一个部门的事情，而是要大家一起来抓，这是搞好小城镇综合改革试点的一条重要经验。这次11个部委共同召开会议，把不同层次、不同内容的试点政策结合起来，也是各部门协同作战的具体体现。为了加强领导，搞好部门之间的协调一致，一些省成立了由省委、省政府主要负责同志牵头的试点领导小组，一些地区（地级市）由主要负责同志抓试点工作，各试点镇大多成立了由所在县党政一把手参加的试点领导小组。
第四，因地制宜地制定改革政策，不搞一刀切。小城镇能够发展起来的因素很多，有的靠专业市场的发育，有的是随着乡镇工业的发展而发展起来的，还有的是通过改革现行管理体制，转变政府职能，促进经济发展而兴起的。因此，小城镇综合改革试点不能脱离当地的经济发展，不能追求千篇一律。
第五，通过抓增长点来建立新体制，实现改革的战略目标。小城镇综合改革的内容，更多的是市场经济体制的增长点上进行新体制的塑造。从会上介绍的经验看，正是具有新体制因素的乡镇企业的迅速发展，推动了新体制的小城镇的发展进程。各级政府还要抓好新体制的增长点。小城镇的管理体制从试点一开始就要建成符合市场经济要求的新体制。
第六，引入了市场体制，坚持了生产力标准。农村小城镇改革，核心是促进经济发展。没有经济发展就没有小城镇的发展。评价小城镇改革试点的标准，就是看是否有利于发展农业生产力，有利于改变乡镇面貌，有利于提高农民生活水平。
三、搞好小城镇综合改革试点的任务
会议认为，搞好小城镇综合改革试点的指导方针是“加快改革，规范起步，依法建设，健康发展。”根据这个方针提出了12条任务。
第一，建立适应社会主义市场经济要求的小城镇政策管理体制，要按照“小政府、大服务”的目标和“政企分开、政事分开”的原则，强化服务职能。在符合改革方向的前提下，要赋予小城镇政府必要的经济管理权和行政管理权，对试点镇政府，可相应赋予他们部分县级经济管理权，以减少不必要的阻力。在国家规定的编制内，镇政府可以合理确定机构设置和人员编制，不要强调上下对口。要明确界定各部门设在乡镇的派住机构、延伸机构的职权，以便统一协调，切实解决“条块”矛盾，逐渐强化小城镇的服务和管理功能。
第二，深化建设方式改革，建立小城镇建设的多元投资机制。小城镇公共基础设施的建设要向政府投资、社会集资、农民带资、招高引资等多渠道、多元化的方向发展。要调动农民购买城镇住房的积极性，把农民的住房投资，交纳城镇社会保障费用和其身份的转化结合起来，使农民在城镇的定居和投资开发小城镇建设具有永久的利益保障。要改变小城镇建设中的自发、分散的建设方式，从镇情出发，制订科学的总体规划，实行统一规划、统一征地、分片开发、配套建设；争取建成一片，见效一片，做到开发一个新城镇，带动一方经济，富裕一方百姓。
第三，积极稳妥地进行小城镇户籍制度改革。试点城镇可逐步取消现行的农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其它类型的户口，改变城乡分割造成的公民在经济、社会生活中权利与义务不平等的状况。改革户口迁移制度，实行以公民的住房、职业和生活来源等主要生活基础为落户标准。建立以居民住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口的户籍登记制度，如实反映公民的居住和身份状况的本来面目，实现城乡户口一体化管理。农民只要在小城镇具有合法固定的住所和稳定的就业条件，就可以在小城镇办理落户手续，并在子女入学、入托等方面享受城镇居民同等的待遇。对进城农民收取的基础设施配套费要专款专用，作为专项基金管理。要防止“卖户口”。
第四，建立新的小城镇土地管理制度和有偿使用的集体土地内部流转制度。在土地流转的调控中，应把握两点：一是严格控制非农占地，二是根据农业区划成果制定好当地的产业结构和产业布局。应从保护耕地出发，制定农村非农建设用地规划；建立基本农田保护区制度；乡镇企业用地应实行统一规划、统一开发、连片建设的方针，以免造成土地的浪费；对乡镇企业用地和小城镇建设用地，应采用有偿使用的原则；农民入城镇定居后，根据户口的转化形式，在自愿的基础上，分别采取交回承包地和宅基地或有偿转让承包地和宅基地的办法，促进土地的适度规模经营。对小城镇建设用地要依法加强管理。根据小城镇土地利用总体规划、建设规划和年度建设用地计划，统一征地，按项目用地分次依法划拨和出让。总之，土地管理制度改革，要符合《土地法》的规定，对建制镇和集镇要区别对待。建设用地要实行“五统一、一支笔”的管理审批制度。
第五，建立机构完整、职能健全的镇一级财政。要按分税制的要求，建立和完善镇一级财政管理体制，设立镇级金库，建立完整统一的预决算制度。规范各项收费来源，由镇财政统管收支；试行“费改税”改革试点，从制度上约束乱摊派、乱收费现象。财政建设要与小城镇的发展相适应，要留出一部分资金用于小城镇公用设施的建设和维护。
第六，探索建立新的社会保障制度。这项改革一开始就要比照新的城市社会保障体制改革方案进行，提倡建立社会统筹与个人帐户相结合的统一的社会保障体制。一是要探索建立多种形式的就业和养老保险制度，有些地方试行按月由农民进城后的就业单位和本人交纳保险金，失业或退休后，按规定领取待业和养老保险金，这种办法，可以试行。二是要探索建立医疗保险制度，要积极发展合作医疗等多种形式的群众互助保险组织，也可以在自愿的基础上推行商业性医疗保险。小城镇的社会保障体制要改变部门分割、多头管理、政事不分的状况，管理一定要统一，不能搞多头管理，政事要分开，要建立面向全社会的新型社会保障管理体制。
第七，大力培育多种所有制成份的市场主体，深化乡镇企业的产权制度改革。坚持了集体经济就是坚持了公有制为主体，就是坚持了人同富裕的基础，要大力推行股份合作制，明晰乡镇企业的产权关系，投资金投入来源，明确责权，并通过兼并、联合等多种形式进行改革，促进乡镇企业的规范发展和向现代化企业制度过渡。对于分散的村办企业，要通过改造、联合、兼并等办法逐步向小城镇集中，并以规模大、实力强、效益好的企业为骨干，组建乡镇企业集团，支撑小城镇的发展。
第八，市兴镇，抓好小城镇的市场培育。镇政府要把市场建设纳入发展规划，合理布局，在征用土地、建设资金和税收等方面要给予优惠，帝行多渠道、多形式兴办。以市场促进小城镇周转的农村经济发展和带动乡镇企业的发展。
第九，以小城镇为载体，搞好农村社会化服务组织的建设。要把小城镇作为社会化服务组织的载体，发展各种市场中介组织。小城镇要大力发展产供销一体化、贸工农一条龙等多种形式的产业化。可探索建立多种形式的农业推广和农民培训中心，鼓励以小城镇为基地发展农村专业技术协会。
第十，建立和完善小城镇的金融服务组织。要鼓励金融机构向小城镇延伸。建立分支机构、储蓄网点，开展商业金融烽务。规范和发展，农村各种合作基金组织，发挥它们在促进小城镇建设、发展乡镇企业和农业方面的积极作用。鼓励商业保险公司以小城镇为基地开展各种类型的农村保险服务，其具体形式式点镇可根据当垢条件积极探索。
第十一，建立和完善小城镇科技管理与服务体系，要推动县及县以下的科技机构逐步发展成为技农贸、技工贸一体化的技术、经济实体，促进科研机构、高等院校及大中型企业为小城镇提供人才、技术、信息等多种服务，将“星火计划”优先引向试点小城镇，同时，提倡外来的投资开发公司对小城镇的乡镇企业进行项目投资，使小城镇成为带动周围农村经济与社会发展的技术和信息中心。
第十二，完善小城镇的统计监测体系建设。
四、小城镇综合改革试点应注意的问题
（一）要加强对试点工作的领导。各省市要组成分管领导挂帅，由一个得力部门牵头的领导小组，切实抓好这项工作。小城镇处于城市经济和农村经济的结合部，必须为农村现代化、为实现本世纪末“四个一干”的战略目标（即增长1000亿斤粮、1000万担棉、1000万吨肉和水平、农民人均纯收入达1200元以上）作出贡献。各级领导都要从这个全局性的高度来抓好这项工作。要抓好试点镇干部的培训，要实行目标责任管理。
（二）抓住重点。经济不发达地区的重点可考虑放在县城关镇和县级市的地区。经济发达地区重点可以放在县以下的建制镇和集镇。切不可一哄而起，不顾条件地把试点摊子铺得过大。
（三）注意自理好以下问题：（1）在发展小城镇中， 要防止农民进镇务工经商造成土地撂荒；防止用农业的资金钱搞城镇建设。（2 ）防止出现“小城镇热”和“开发区热”。建制镇要根据《城市规划法》，集镇要根据《村庄和集镇规划管理条例》进行科学规划和管理。 （3）对不利于小城镇人口聚集、产业聚集和资金聚集的现行政策要敢于突破，大担探索。（4）小城镇近期发展与长远发展目标要相结合。 鼓励发展小城镇并不意味着要限制小城镇向小城市和中等城市的方向发展。（5）小城镇综合改革试点重点要在改革上下功夫， 重在体制突破和创新，真正为农村城市化发展，为社会主义市场经济体制建立经验。要坚持“小政府，大社会”的改革原则，不能盲目扩充机构和人员。小城镇政府的主要精力要放在统筹规划、掌握政策、依法行政、组织协调、提供服务、检查监督和基础设施的建设上。（6 ）要两上文明建设一起抓。小城镇试点不能单纯着限于经济发展，还要成为向农村传播社会主义精神文明的中心，要通过发展小城镇促进对农村实施《中国农村21世纪历程》，提高人口素质和农村居民生活素质，实现小康战备目标和社会、经济、生态的协调全面发展，把小城镇建设成高效、高文明、高发展的新区。