美国、欧共体对粮食的调控政策，本文主要内容关键词为：欧共体论文,美国论文,粮食论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国与欧共体在粮食价格与流通体系及政策方面既有共同处，也有明显的不同之处。
共同之处 均是市场经济国家，粮食的生产和流通都是由具有高度经营自主权的农户和非国营部门来进行的；国家都对市场进行宏观调控；国家干预市场的目的都是为了稳定和提高农民收入；国家宏观调控政策是建立在市场经济基础之上的，是建立在企业自主自愿的基础之上的，国家不设立独立的经营机构，而委托各种商业企业来实现对市场的干预。
不同之处 农场的经营规模差异较大，欧共体农场较小，平均不到20公顷，而美国达200公顷；对农民的保护程度不同， 欧共体对农业的保护程度比美国高；对粮食市场的宏观调控方式不同，欧共体是通过差价关税将国内市场与国际市场分割开来，使得国内市场价格大大高于世界市场价格，而美国则是通过差价补贴对农民进行直接补贴，国内市场价格与世界市场价格是同一价格；欧共体的粮食市场价格波动幅度较小，以至于期货市场没有产生的可能，而美国的粮食经营中，期货市场起着很大的降低市场风险的作用。
可借鉴经验 （1 ）将国家宏观调控政策建立在市场机制的基础之上，使得调控效果较好，调控效率较高。（2 ）国家对粮食市场的干预，实行政企严格分开，国家出资，拥有产品的全部产权和处理权，经营企业仅仅负责储藏。这确保了调控的可靠性。
一、美国的经验
美国的粮食生产和经营的突出特点是其高度的商品化、专业化和国际化。同时，又具有较大的波动性和经常出现过剩问题。美国粮食出口量占国内生产量的比重，玉米为20%，大豆为32%，小麦为50%。粮食出口在整个农产品出口额中所占的比重，80年代以前高达三分之二以上，90年代初有所降低，但是仍高达50%。美国是世界最大的粮食出口国，玉米、大豆和小麦都在世界市场上占有举足轻重的地位，分别达60%、63%和30%。
美国的粮食政策可分为两大领域：一是市场结构政策，包括反垄断措施、提高市场透明度、研究与推广措施等。其核心是通过这些措施，来促进和保证农业市场的自由竞争机制，保证市场运行的效率。这是政府对市场活动的间接介入。二是市场价格政策，包括价格支持政策、保护性与平抑性收购、价格补贴等。这是政府对市场活动的直接介入。
美国粮食政策的基本目标是对农民实行收入支持，使种粮农民的收入水平不发生大幅度下降，乃至缩减与非农业就业者收入的差距。为了达到这个目的，所要解决的主要问题是生产过剩。过剩是造成市场价格下跌、政府库存庞大和财政负担沉重的基本原因。美国政府先后采取了无追索贷款、政府收购储藏、限定种植面积、休耕补贴、出口补贴、差价补贴等各种市场干预措施。
就这些措施对农民收入的作用方式来看，可以分为两大体系。第一种体系是间接的收入支持，即通过对价格的支持来间接地稳定和提高农民的收入。主要表现形式为以“抵贷价格”为核心的无追索贷款和政府收购储藏。第二种体系是对农民进行直接的收入支持，即对农民进行直接的补贴。主要表现形式是以“目标价格”为核心的差价补贴和实物补贴。80年代中期以前，是以第一种体系为主，80年代以后是以第二种体系为主。两种体系的共同特点是：都是自愿性的，都是以限制生产为前提条件。
价格支持措施 政府事先规定抵贷价格的水平，当市场粮食价格低于抵贷价格时，农民可以将粮食抵押给国家，按照抵贷价格水平获得贷款；以后如果市场价格始终较低，农民就可以放弃对该粮食的所有权而不必归还贷款（相当于按抵贷价格将粮食卖给国家）；如果市场粮价有较大幅度的上涨，则农民也可以将粮食赎回在市场上出售，并归还政府的贷款及利息。
所谓的“无追索”，就是指是否还贷取决于农民的决定，而政府对农民以粮食作为抵押物的贷款，无追索权。农民如果想要接受无追索贷款这种形式的保护，就必须按规定休耕一定数量的土地，即接受政府对生产的限制。但是那样做也就没有资格享受政府的价格保护和补贴了。如果所有的农民都参加无追索贷款计划，那么市场价格就不会降低到低贷价格之下。但是，由于总有一些农民对于市场形势的发展过于乐观，不参加该计划，所以当出现了严重的过剩时，市场价格就会降低到低于抵贷价格的水平。80年代中期的玉米价格就是这种情况。
在实践中，限制生产的主要途径是限制面积。但由于种种原因，如果出现面积减少、而产量并不发生相应幅度的减少甚至反而增加的情况，政府就不得不以抵贷价格大量收购。而这些过剩产品的处理，无论是储藏、补贴出口还是以学生午餐券补的方式，都是要占用大量财政开支的。在这种背景下，美国政府引入了一种新的措施，这就是对农民进行直接补贴的措施。
直接补贴措施 直接补贴的具体表现形式可以是多种多样的，但是基本作用原理可以分为两类：一种是直接补偿，如下述的对玉米休耕的实物补偿；另一种是差价补贴。
差价补贴的基本原理是：政府确定一个高于市场价格的目标价格，再确定出当年的实际市场价格（平均价格），然后按这两种价格之差，对农民按其生产量的多少予以直接的补贴。实行这种措施的突出特点是，国内市场和国际市场是同一个价格，国内市场没有价格扭曲。
美国的体系稍微复杂了一些，多了一个抵贷价格。这是由于其是在继承原有的无追索贷款措施的基础上的原因。目标价格高于抵贷价格。当市场价格高于抵贷价格时，差价补贴额为目标价格与市场平均价格之差。但是，当市场价格低于抵贷价格时，差价补贴额则为目标价格与抵贷价格之差。
对于参加计划的农民来说，最重要的是目标价格。无论在何种情况下，他所获得的实际价格总是这个价格，只是方式和来源不同而已。
对农民的直接补贴措施最先是在1961年的“饲料谷物计划”中提出来的。该计划规定，如果农民将其饲料谷物的种植面积削减一定的比例，则可以从政府得到一笔直接补贴。1973年以后的各农业法都规定了这种措施，只是由于当时世界粮食价格居高不下，所以这种措施没有获得广泛的实际使用。
1983年，实行了以实物形式进行直接补贴的措施。例如1983年的玉米休耕计划规定，如果农民想参加该计划，则必须休耕20%的面积，对此政府给予一定的现金补偿。如果农民愿意在此基础上增大休耕面积，则政府按照该面积正常年景产量的80%给农民发放玉米。这种玉米的来源是政府往年的库存。这种措施大大减少了政府的玉米库存，1983/93年间政府粮食库存从35亿蒲式耳降到了10亿蒲式耳。
二、欧共体的经验
在欧共体的农业政策中，粮食政策是其核心，也是最早实现统一市场的农产品。从1968年开始，各个成员国实现了统一的政策价格水平。1992年以来，在关贸总协定乌拉圭回合谈判的压力下，欧共体被迫对其粮食政策进行了改革。但是，就基本原理来看，欧共体粮食政策的基本原理并未发生根本性的变化。即：以目标价格、门槛价格和干预收购价格所组成的一套政策价格为基础，以保护收购的办法来调控国内市场价格，以征收进口差价关税和实行出口补贴的措施来调控对外贸易。
上述三种政策价格每年春季调整一次。干预价格是一种最低保护价，当市场价格低于干预价格时，政府的专门机构便有义务按此价格进行收购，从而使得市场价格不降低到这个价格以下；对同种粮食产品，欧共体内部各处的干预收购价格是一样的。目标价格是决策者认为的理想的消费者价格。门槛价格是对进出口进行调控的基础价格，对来自欧共体外部的粮食产品按门槛价格与世界市场价格之差征收“撇油关税”（差价关税）。
保护收购政策 在按干预价格进行保护性收购时，政府并没有专门的仓储等设施，而且委托各种商业性的机构来完成。被委托的可以是各种私营仓储企业，也可以是合作社，甚至是有较大仓库的个体农民。在这方面，政企严格分开，政府按干预收购价格支付购买费用和储藏费用，拥有收购产品的所有权，而企业不过是代国家储藏，收取储藏费用。至于这些收购下来的过剩粮食如何处理，什么时候处理，完全是国家的事，企业没有任何权利。
在实行保护收购时，没有收购数量的上限限制，即是说只要有人来卖，政府就全部收进。这是与我国所实行过的“保护价格”又一显著不同之处。相反地，却有数量的下限限制。一般每次卖给国家的粮食不得少于180吨，原因是便于操作，如果太少则难以管理。在价格方面， 有时间差价，从每年10月起到次年5月止，是按月增加的， 以弥补储藏和资金占有利息等费用。这样做有助于避免在收获后价格低落时立刻将粮食卖给国家，从而避免出现在收获季节后国家必须立刻付出大量收购资金的问题。
外贸保护措施 包括进口撇油关税和出口补贴措施。撇油关税（又称差价关税）是对进口粮食所征收的一种调节关税，税额等于世界市场价格与门槛价格之差。征收撇油关税的目的是使世界市场的粮食无法以低于门槛价格的水平进入欧共体内部市场，从而保护欧共体内部的农民不受进口品的竞争压力。计算撇油关税所采用的世界市场价格是鹿特丹港的最低到岸价格。只要这个价格的变化幅度超过0.725欧币/吨，撇油关税的高低就调整一次。
与撇油关税相对应的是出口补贴措施。其目的是鼓励出口，以消除国内的过剩问题。出口补贴的计算基础是国内市场价格与国际市场平均价格之差。
在关贸总协定的谈判中，由于受美国等主要农产品出口国的压力，欧共体被迫对其农产品保护政策进行改革。改革的核心内容一方面是降低政策价格水平，另一方面是给予农民直接的收入补贴，以弥补价格降低所造成的收入损失。直接补贴额的高低与土地的产量成正比，欧共体平均为253欧币/公顷；政策价格的降低计划规定1995—1996年，政府的干预收购价格为98.70美元/吨，目标价格为108.60美元/吨， 门槛价格为153.00美元/吨。
三、对我国粮食政策改革的启示
第一，在市场经济条件下，为了稳定市场和农民的收入，政府对市场的适当干预是必要的。这种市场经济条件下的政府宏观调控，是建立在农民自愿的基础上的，政府与农民之间是一种契约关系。对于政府的市场政策措施，农民有着充分的选择权。农民如果参加了政府计划，他就有享受政府价格保护和补贴的资格，与此同时，他也必须承担一定的义务。农民也有选择不参加政府计划的自由，不受政府的限制，例如削减种植面积的限制，但他也就丧失了享受政府支持价格和补贴等好处的权利。
第二，欧共体在保护价格收购方面的一些具体的政策设计和操作方法，十分值得我国在“粮食专储”和“粮食风险基金”设计方面认真学习。例如，全国统一保护价格，统一风险基金管理，政企分开（国家统一承担进入专储的粮食的收购费用，从而专储粮食的所有权是国家的而不是企业的），国家收购的粮食应有时间差价等。