“八五”时期辽宁工业结构调整政策及实效分析，本文主要内容关键词为：辽宁论文,结构调整论文,实效论文,八五论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、产业政策实绩分析
“八五”时期，辽宁十分重视产业政策在工业结构调整中的作用。
按照产业政策的结构调整意向，辽宁在“八五”时期采取的产业政策可以概括归纳为：（1）促进短线部门发展以使该部门与其它部门协调发展的产业政策，我们称之为“协调型”产业政策。（2）确认并扶持若干支柱产业以带动其它产业发展的产业政策，我们称之为“主导型”产业政策。（3）对传统部门进行设备和工艺的技术性改造以提高传统产业的技术装备水平的产业政策，我们称之为“优化型”产业政策。（4）鼓励某些部门生产出口产品、引进外资和技术，通过出口导向作用带动整个地区产业结构的调整，我们称之为“外向型”产业政策。（5）扶助衰退产业退出原属产业进入新的部门的“扶助型”产业政策。
一般来说，对产业政策的绩效作出评价，要依据在产业政策实施的阶段内产业结构发生的具体变化才能作出判断。但在现实中，产业结构的变动是各种复杂因素作用的结果，而产业政策可能只是影响产业结构变动的诸种因素之一。这使我们不能简单地把产业结构的变动单纯地归结为产业政策的作用。多因素的交织影响为我们对产业政策作出适当的评价增加了难度。但是如果一项具有确定意义的产业政策在实施过程中不能有效地使产业结构按照预期的方向进行变动，那么这种产业政策本身或实施过程中就值得去研究了。“八五”时期，旨在消除瓶颈状态的协调型产业政策取得了明显的成效。在全社会固定资产投资中，尤其是新建重点项目中，能源、交通通讯等制约经济增长的瓶颈部门占有较大的比重。这些投资形成了高速公路、港口、机场、程控电话、卫星通讯站和热电厂等重点工程，缓解了交通、通讯、能源和电力等部门的短缺状态。
其它类型产业政策的实施绩效并不理想。就主导型产业政策来说，自“七五”以来，我省一直把石化、冶金、机械、电子等行业作为主导产业或支柱产业，在“八五”规划中，这些行业仍然是重要扶植的对象。尽管政府在资金投入、项目审批等方面给这些支柱产业以支持，但这些支柱产业的绩效并未因对其实施有利的产业政策而变得较为理想，有的支柱产业如机械工业，市场份额逐渐缩小，生产规模萎缩，在工业总产值中的贡献率明显下降。并且，支柱产业的亏损面和亏损额近两年有上升的趋势。
优化型产业政策也未取得令人满意的绩效。技术改造对工业企业提高技术装备水平，提高生产效率起到了不容忽视的作用。许多企业的固定资产新度系数提高，产品结构在不同程度上得到了调整，尤其是有些老企业通过技术改造得到再生，不仅扩大了生产规模，而且技术水平和产品档次都上了一个新的台阶。但从总体上看，工业技术结构和产品结构的变化远远慢于市场需求的变化。市场份额和盈利水平与技术改造资金投入规模相比具有不对称性。甚至许多经过技术改造的企业陷入资不抵债的境地。据1994年末对1418家大中型企业的调查结果显示，技术改造重点行业分布与资不抵债企业的行业分布，有较高的对称性。60%的资不抵债企业分布在纺织、化工、普通机械制造、非金属矿物产品、电子及设备制造业，而这些行业一直是“七五”和“八五”时期技术改造的重点行业。
结构优化在开发新产品和新兴产业方面取得了一定的成绩，但不足以解除工业结构不适应市场需求结构的困境。在我们调查的900家大中型企业中，“八五”前四年共开发新产品9600项，产品更新率在50%以上的企业占大中型工业企业的12%，产品更新率在20—50%之间的企业占大中型工业企业的19%，产品更新率在20%以下的企业占大中型企业的69%。但结构优化过程中的矛盾仍很突出。在被调查的900户企业中，有248家资不抵债企业，其中，80年代建厂和90年代建厂的企业占有10%，亏损额占15.7%。在资不抵债的前50户企业中，有14户是80年代后建厂的，占28%。调查结果表明，在我省传统产业和传统产品市场份额不断缩小、亏损增加的同时，新兴产品在市场竞争中尚未站稳脚跟，有些甚至过早衰落了。
外向型产业政策虽然也是一种非总量的结构性政策，但严格来说最初并没有明确扶持哪些产业部门，而是把重点放在鼓励出口和引进外资方面。当有些产业及部门的产品能够出口，这些产业及部门就成为政策扶持的对象。这种类型的产业政策意在通过某些产业部门产品出口的导向作用，牵动整个地区产业结构的调整。但由于制定政策时哪些产业或部门的产品能够出口受各种因素的影响是不确定的，因此，其产业指向并不明确，外向型经济的产业支柱尚未形成，出口产业对整个地区产业结构的导向作用也很难确定。在引进外资方面，发展中国家和地区在国际分工方面往往扮演被动角色，因此即使外向型产业政策在引进外资方面有明确的产业指向，也往往难以达到预期目标。
对衰退行业的援助性政策绩效如何，在某种意义上说更多地依赖于政策资金的规模。由于可支配财力有限，我省对衰退行业退出的政策性援助远远低于应有规模，且有部分资金的使用明显具有赈济性，因而使产业转移的扶助政策难以发挥更大的作用。
二、影响产业政策绩效的原因
从理论上讲，有效地实施产业政策并取得预期或较为理想的绩效，需要具备以下若干条件。1.政府必须能够设计出合理的明确的产业政策框架，包括明确结构调整目标和达到这些政策目标所需的手段和途径。2.在实施需要政府增加投入的产业政策时，政府必须拥有必要的可支配资金。如果政府缺乏资金，必须能够采用其它诸如减税、让利或补贴等替代手段去实现政府的产业政策目标。3.政府实施产业政策需要有强有力的、效率较高的执行系统，以贯彻和监督产业政策的实施过程，及时反馈政策实施的信息，使政府能够随机调整政策方案的组合。4.政府的产业政策实施框架必须同企业运作的激励机制和行为选择相容，使企业的结构性偏好在政策框架指导下最终与政府的偏好相一致。5.政府的产业政策除了结构调整内容外，还必须包括与实施产业组织政策的相关的资本存量重组和企业合并等制度性安排。
根据这些基本条件，我们可以评价和探讨为什么有些类型的产业政策取得了成功，而有些产业政策的绩效欠佳。
首先来看协调产业政策。在“七五”和“八五”时期，政府实施协调型产业政策具备一系列有利条件，包括：有明确的结构调整目标（拉长短线部门）；拥有必要规模的资金，由于政府对新项目上马仍有审批权和影响力可以满足政策力度的要求；并且交通通讯行业的投资风险小，回报率高，投资者和融资机构乐于投资；政府制定产业政策的理论偏好与企业作为政策实施主体的实际偏好基本上吻合，因而在执行协调型产业政策时是有效率的；协调型产业政策是为短缺部门的企业创造较好的外部运作条件，并未与企业运作的激励机制构成矛盾；协调型产业政策主要是扩大部门的瓶颈，因而主要涉及增量调整，在这种情况下，政策实施对企业资本存量重组和企业合并兼并等问题仅有较低的甚至可以忽略的要求；最后，部门短缺实际上是一个如何解决增加供给的问题，而不是如何寻找市场需求的问题。因此，解决这个问题基本上不涉及市场竞争内容，这使政策操作比较直接而且易行。
上述这些因素是辽宁协调型产业政策取得较好绩效的原因。但是，随着结构性矛盾由简单的瓶颈问题上升为供给水平而不是供给数量不适应需求问题时，主导型和优化型产业政策实施起来就困难得多。
主导型产业政策和优化型产业政策没有取得较好成效的原因有以下几个方面：
（1）缺乏对支柱产业市场竞争力的研究。政府的结构性调整目标是确定一些支柱性产业然后支持和鼓励其发展，但选择支柱产业的出发点偏重于那些具有较强的生产能力和物质基础的部门，而较少考虑这些生产能力是否具有市场获利能力，同样，支柱产业群的选择比较注意部门之间的技术关联度，而没有准确掌握各个部门的产品在市场上的竞争能力和需求前景。这使产业政策的目标不能确定在发展和扶持具有市场竞争能力和潜力的产业上。这就是我们在辽宁发展实绩中所看到的，许多获得政策支持的主导产业和支柱产业的生产能力增强了，但市场占有率和经济效益却不理想的一个主要原因。
（2）缺乏与战略实施相适应的政府财力。由协调型政策转向主导型、优化型政策使政府支持的产业部门由原来少数几个增加到若干个甚至更多，这就要求政府拥有更多的可支配财力。与改革初期不同的是，“七五”以后，政府依靠行政手段集中企业资金、控制银行贷款的余地越来越小，政府可支配使用的资金也越来越少。“八五”前四年，全省技术改造累计完成投资617.8亿元，其中自筹部分占53.5%，贷款部分占31.4%，政府直接调配部分只占4.85%，对于技术改造增量资金的投入，产业政策的结构导向作用极弱。相反，原有资产存量结构惯性的制约度较高，这就使得新的增量投入趋于分散很难形成投资规模。尽管从统计数字上反映出支柱产业技术改造投资所占比重较大，但与支柱产业自身的规模相比，与支柱产业结构优化所需资金规模相比差距仍很大，加之许多技改资金不能及时足量到位，这不能不说是主导型和优化型产业政策绩效不佳的原因之一。
（3）政策制定主体的理论偏好与实际偏好发生背离。政府制定发展战略的理论偏好往往受产业政策理论及发达国家工业结构变动一般趋势的影响，而实际结构偏好则受现实经济生活中多种相互制约因素的影响，这使得某些发展战略仅停留在规划上，而没有形成一整套相互适应的政策，甚至有的政策措施相互矛盾，偏离规划目标，最终使产业政策不能落到实处。“八五”时期政府显示出支持高新技术开发和形成高新技术产业的倾向，但由于在这一时期政府所能够支配的资金数量相对缩小，因此政策的实施效果在很大程度上取决于企业行为。然而老企业受积累能力不足以及资产存量专用性制约，疲于求生存，偏好在设备改造和技术更新方面做适应性调整。企业发展高新技术产业和用高新技术改造传统产业动力不足，这就与政府的政策偏好形成差距，使政府结构偏好失去了支撑的现实基础。
（4）缺乏与产业结构相适应的制度创新。实施结构优化的产业政策在本质上是企业资本存量重组问题。因此，在实施这种产业政策时需要配之以资本存量重组的机制或制度安排，诸如企业之间兼并合并规则等。然而在“八五”期间，这些规则和制度安排还有待于创造，而传统体制下的“关停并转”机制的作用力度与政府经济职能作用同步下降，而且受制于“条块”利益分割的干扰，难以在市场经济条件下解决企业的资本存量重组问题，这使结构优化的产业政策由于缺乏适当的市场制度安排而不能有效地落实。这说明，产业政策若要取得较好的绩效，不仅依赖于明确的目标和实施的力度，而且还需要一系列的市场制度安排。
三、产业政策操作重点的建议
辽宁产业政策实施绩效不佳，既有客观原因如政府可支配资金不足、客观经济环境紧缩、国内外市场冲击等，也有主观原因，即在政策操作上存在着模糊认识，这些模糊认识影响到政策操作的重点，从而影响政策实施的绩效。而正是这些主观原因是我们需要吸取的经验教训，并在今后政策操作中要努力改进的东西。经验总结与建议主要有以下几个方面：
1.鼓励和扶持产业发展要把重点放在增强企业的市场获利能力和扩大产业的市场份额方面。从前面的分析中我们已经看到这一点，主导型和优化型产业政策未取得理想绩效的原因之一，就是政策重点仅仅注意增强企业的生产能力，而忽视企业的市场获利能力，这样一种认识在实施协调型产业政策并且主要是解决部门瓶颈问题时是有效的，而实施主导型和优化型产业政策的重点应更强调企业的市场竞争能力。
我们在辽宁的结构性矛盾由简单的瓶颈问题转化为深层次的结构不适应问题时仍然沿袭原来的政策操作思路，不仅不能有效地增强有一定物质基础和生产规模的产业的市场竞争力，而且还会轻易地放弃扶持一些基础薄弱，生产规模小的企业乃至部门的发展。广东和浙江一些产品最初就是由规模小但有市场竞争力最后发展成本地区的支柱产业。这些经验和我省的实绩告诉我们，在实施产业政策时，重点要放在增强企业竞争力方面，对那些有市场前途的产业和企业要大力扶持。
2.在结构性矛盾以需求约束为主的情况下，产业政策的实施效果在相当大程度上要依赖于企业技术创新的动力机制和结构偏好，因此，产业政策特别是优化型产业政策的实施必须在加大企业改革力度的基础上才能取得较好的绩效。建议政府在实施“九五”产业政策时，加大企业制度改革力度，培育结构调整的新主体。“八五”结构调整经济证明，单兵突进去推行产业政策而没有深入的企业改革作基础是行不通的，今后，要改革与实施产业政策同时并举，才能实现结构调整的目标。
3.实施结构优化产业政策，对传统部门进行技术改造，发展高新技术产业的同时，不能忽视目前发展阶段辽宁劳动力资源条件以及它们对社会稳定发展的影响。辽宁在“八五”时期引进外资，与外商合资经营企业绝大部分仍然是劳动密集型的企业。也就是说，劳动力资源费用低在现阶段仍然是我们的优势，不发挥这些优势是不明智的。建议政府在“九五”期间实施结构优化政策时，处理好高新技术产业和发挥传统产业利用低廉劳动力资源的优势之间关系，产业部门之间按照经济原则形成以传统产业改造和调整为主，以选择少量有把握的高新技术开发为辅，实行以高新技术项目为前导，选用技术为基础的梯度开发战略，以确保实现产业政策目标。