现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向，本文主要内容关键词为：养老保险论文,意向论文,农民论文,制度论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、相关背景及本研究的缘起
迄今为止，中国实行的还是“以个人交纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”的农村社会养老保障制度。从1986年开始，民政部就根据“七五计划”关于“抓紧研究建立农村社会保险制度，并根据各地经济发展情况，进行试点，逐步实行”的发展目标，开始对农村社会养老保险制度进行积极的探索。在进行了大量试点工作的基础上，1992年1月3日民政部颁布并开始实施“县级农村社会养老保险基本方案（试行）”。1992年，民政部在湖北省武汉市主持召开经验交流会，推广武汉市和山东省的经验。1993年12月，民政部在江苏省张家港市召开全国农村养老保险工作会议，宣布将这项工作推向全国有条件的地区。据劳动和社会保障部网站统计公报栏目公布的近几年农村养老保险有关统计数据，1998年，全国已有2123个县（市）和65%的乡（镇）开展了农村社会养老保险工作，参加社会养老保险的农村人口有8025万人，全年农村社会养老保险基金收入31.4亿元，支出5.4亿元，当期结余26亿元，期末滚存结余166.2亿元。然而，从1999年开始，农村社会养老保险的参加人数一直在减少，1999年为8000万人，2000年末为6172万人，到2002年年底只有5462万人；1999～2000年的农村养老保险统计栏中显示的是“农村社会养老保险改革规范工作稳妥进行”，2001～2003年的统计资料则注明“农村社会养老保险整顿规范工作继续进行”。这说明农村社会养老保险制度推行十余年，收效并不理想，虽然各级政府特别是民政部门花了很大力气，但就全国整体而言，农村社会养老保险依然是参保率低、覆盖面窄，管理也存在着一系列问题（刘书鹤，1997；马斌，2001）。
农村社会养老保险制度按国家要求由民政部转到劳动和社会保障部主管，其交接工作在很多地方都没有完成，其中的一个重要原因是基金流失比较严重。由于没有可借鉴的经验，加之观念和管理滞后，农村社会养老保险工作在实际执行中出现了诸多违规操作现象，严重阻碍了这项工作的不断深入和完善（山东教育学院人口教育研究所，2003）。另外，农村社会养老保险基金采用“完全积累制”，政府不承担直接财力支持的责任，集体补助常常落空，社会保险演变为“个人储蓄保险”，从而失去了它应有的意义（张德元，2003）。中国农村农民对养老保险的制度需求和政府对该制度供给存在不均衡，政府在制定该制度的过程中，存在着认识视角上的限制，没有分清养老保险的社会政策本质，混淆了社会保险和商业保险的根本区别；由于中央政府的意愿制度供给与地方政府实际制度供给的不一致性，农村养老保险制度的实施并没有达到预期效果（田凯，2000）。
一些实证调查分析更能有力地说明农村社会养老保险存在的问题。李连重(1999)调查发现，除了农民的经济收入因素外，制约农村社会养老保险推行的两个重要因素就是农民的预期和制度的缺陷。巫俏冰(2002)通过对北京市3个区县共1202人调查发现，在农村社会养老保险实施过程中，农民的真实想法显然没有被相关执行机构或政府所了解，无论是自上而下的信息传递还是自下而上的信息反馈都没有一个畅通的渠道，相互之间缺乏沟通，从而影响了政策效果。梁鸿等人(2002)1996年在苏南地区进行农村社会保障调查时发现，个人保障享受程度与保障选择有密切相关关系，即个人越缺乏保障则保障选择程度越高，医疗保障的选择更多地受到社区因素的影响，养老保障则更多地与个人年龄有关，失业保障选择则受到更多因素的影响。
作为一项社会政策，尤其是作为以个人缴费为主的一种自愿参与的社会保险制度，农村社会养老保险首先要回答的是农民对于养老保障的制度需求问题，弄清他们对于社会养老保险制度的参与意向如何。具体来说就是在现行社会农村养老保险制度框架下，农民到底愿不愿意参加养老保险、他们愿意且能够选择什么水平的养老保险，以及这种意愿受到哪些因素影响。本文将利用抽样调查数据，对现行制度安排下农民的社会养老保险参与意向展开实证分析。
二、数据、变量及研究假设
本文数据来自2003年7月在全国范围内展开的“劳动与社会保障问题”抽样调查，该调查由中南财经政法大学社会保障研究所组织，按照经济发展水平在浙江、江苏、广东、福建、湖北、广西、河北、河南、四川、陕西、安徽11个省份抽取38个行政村，然后在每个村抽取30户左右进行人户问卷调查，共发放问卷1112份，收回有效问卷1106份，有效回收率99.5%。
本文将从两个角度来考察农民的养老保险参与意向：(1)当前农民的社会养老保险制度参加意愿，分析目标为“根据农村社会养老保险制度的内容及您自己的经济条件，您是否愿意参加”。(2)对社会养老保险的水平选择，分析目标为“根据农村社会养老保险制度的内容及您自己的经济条件，您会选择怎样的投保标准”。这两个指标将作为本文分析的因变量（见表1）。
表1 被解释变量的频数分布
参与意愿与选择标准
频数
百分比 有效百分比
愿意参加(=1)
每年60元以下288
26.0
27.4
每年120元左右
313
28.3
29.7
每年240元左右
124
11.2
11.8
每年480元左右
120
10.8
11.4
更高水平
29
2.6
2.8
合计874
79.0
83.0
无钱或不愿参加(=0)
179
16.2
17.0
合计 1053
95.2
100.0
缺失值 53
4.8
总计 1106
100.0
自变量选择了个体情况、家庭情况、社区条件、养老观念与期望和对养老保险制度的了解5个类型共17个变量（见表2）。相关研究假设为：(1)男性比女性、文化程度高比文化程度低的更愿意参加养老保险且会选择更高的投保标准。(2)年龄越大、身体越差的农民养老保险参与意愿越强、投保标准选择越高。(3)社区管理者比一般农民更愿意参加养老保险而且会选择更高的投保标准。(4)家庭人口数量和家庭人均土地面积越少、家庭人均年收入越低，越倾向于参加养老保险并选择越高的保险水平。(5)地理条件较好的平原地区、社区富裕或比较富裕、社区互助关系比较差的社区中，农民具有更积极的养老保险参与意向。(6)农民“养儿防老”观念越弱、对自己养老担心程度越高，以及对国家政策解决养老问题的期望值越高，农民越具积极的养老参与意向。(7)如果农民了解农村社会养老保险有关信息，以及这些信息主要来源于政府与有关部门的宣传，则越有可能愿意参加并会选择较高的投保标准。
本文的研究思路就是在现行制度安排下，考察以上5个层面的变量对农民的社会养老保险参加意愿及保险水平选择的影响。由于参加意愿这一因变量是一个二分变量，不满足一般线性回归中关于因变量必须是连续变量这一基本条件，因此采用Logistic回归来分析。
表2 自变量的选择及相应处理、赋值
注：带“*”的定距变量原来均是定序变量，但为统计方便而将其近似看做定距变量。
三、农民的养老保险参加意愿
一般而言，社会保障是以国家主体性和强制性为其特征的，前者指的是国家应提供政策支持、组织实施并履行一定比例的缴费责任，后者则较多地强调有关社会保障权利义务的法制保证。但农村社会养老保险显然不具备这两个特征，多数地方自愿参加的做法使得农民的参与意愿成为这项社会制度推行的首要依据。按照农村社会养老保险现行制度安排，农民的参加意愿不仅是衡量这一社会政策效果的一个标准，也是观察农民养老观念及农民承担养老保险缴费能力的一个重要指标。如表1所示，在当前养老保险的内容及农民现有的经济条件下，83%的农民对这项社会保障制度表示愿意参加。尽管一半以上(57.1%)的农民对标准的选择在每年缴费120元左右及60元以下（见表1），但这恐怕不足以成为中国农村养老保险近年来举步维艰的最主要原因。从农村社会养老保险现行制度框架下农民的参加意愿对5个层面所有变量的整体回归分析模型（见表3）来看，总体显著并具有较高的解释力。在不同层面的变量中，性别、年龄、健康状况、社区身份、家庭人均收入、人均土地面积、社区互助关系、以及国家政策解决养老的期望水平8个因素在总体模型中显著。
个人层面除文化程度不显著外，其余4个变量都在不同程度上影响着农民的养老保险参与意愿。性别与年龄两个变量与本文的研究假设相反，即在参加农村养老保险问题，女性比男性、年轻人比年老者更倾向于参加。如果说女性更愿意参加养老保险是由于在农村她们的相对弱势地位、自我保障能力较差，从而具有较大的老年风险的话，老年人的参加意愿相对较低则更多是由制度因素和现实原因引起的：一方面，60岁以上的老年人已经失去了缴费意义；另一方面，老年人没有像年轻人那样感受到人口老龄化所带来的赡养危机的威胁，他们中的多数还可以依靠家庭或其他传统养老方式来保障自己的老年生活（王义才，2000）。个人层面中最为显著的因素是健康状况(B=-0.416,P＜O.01)。调查中我们也发现，农村老人一般都是要从事劳动的，甚至相当多的老人主要依靠自己的劳动收入来维持生活，除非生病或身体相当衰弱。在较多农民外出务工的地方，老人几乎承担了大部分日常农业生产。换言之，有土地的农民只要身体健康，就不太担心自己的老年风险。
表3 现行制度安排下农民养老保险的参加意愿与不同屋面因素的Logistic回归模型
注：现行制度设置下农民的养老保险参加意愿（不愿意＝0，愿意＝1）；*P＜0.10,**P＜0.05,***P＜0.01。
个人层面的另一较显著因素是是否担任村里的管理工作（或者说是否具有社区管理身份）。从表3可看出，在愿意参加农村养老保险者中，具有社区管理身份的农民是无此身份农民的2.802倍。最可能的解释是，担任社区管理工作的人一般是农民中的精英，他们有获得更高收入的能力，从而具有更高的保障需求与缴费能力，但情况恐怕还不仅如此。从农村社会养老保险制度有关规定来看，乡镇企业职工、民办教师、乡镇招聘干部、职工等可以由乡镇企业或事业单位确认并组织投保，村里管理人员除了经常被视为参加社会养老保险的积极分子、带头人之外，促成他们倾向于参与的另一个原因是可以享受集体补贴。实地调查中，笔者曾查阅有关部门的农村养老保险档案，发现缴费较多的往往是那些具有社区管理身份的农民，其缴的越多，补贴数额就越大，而不具有社区管理身份的农民则很少享受到这项待遇。在反思制度公平性的同时，我们不得不担忧这类现象会不会引发另一种形式的社会腐败。
由于农民的收入一般是以家庭为单位计算的，故笔者将家庭年人均收入因素置于家庭层面。数据分析结果显示，家庭层面的3个变量中，家庭人均收入和人均土地面积都很显著，即家庭人均收入越高、家庭人均土地越多，越愿意参加养老保险，这与本文提出的研究假设相反。幂值进一步说明，家庭人均收入和家庭人均土地面积每增加一个单位，其参加农村养老保险的意愿相应增加1.206和1.395倍。严格地说，收入与土地并没有多大联系，依靠土地富裕的农民还只是极少数，调查数据中相关关系也说明它们之间关系并不密切也不显著(r=0.077,P=0.245)。因此，家庭人均年收入和家庭人均土地面积说明了农民的养老保险参加意愿中两个不同的问题：前者说明农民的养老保险缴费能力还非常有限，或者说过于依赖农民自主缴费的农村养老保险制度超越了农民的收入水平，甚至在一定程度—上说它还只是富裕农民的养老保险；后者则说明土地保障已经不能解决农民的养老问题，特别是在近年来农村土地收益与农民种地积极性不断下降的过程中，农民已经不能将自己的老年保障完全寄希望于土地之上。
回归分析还发现，社区层面的“社区互助关系”和养老意识与观念层面的农民对“国家解决养老的期望”这两个因素非常显著(P＜0.05)或比较显著(P＜0.01)，而且回归系数估计值分别是0.266和0.527。即农民所在社区中的村民互相帮助的程度越高，他们越愿意参加养老保险；农民对国家解决养老的期望值越高，也就越具有积极的养老保险参加意愿。这两个因素的显著性都证实了本文提出的研究假设。前者可以解释为，密切的互动可能会加强人们对养老问题必要性的认识，可以提供充分的信息交流与缴费帮助；后者说明的则是，即使是在自主缴费的条件下，愿意参加农村养老保险的农民多数能认识到这项制度是国家解决农村养老问题的一个必要举措。如前所述，现行农村养老保险制度安排中，国家只提供政策上的支持而不承担资金上的支撑，使农村社会养老保险并没有明显优于商业保险或个人储蓄养老，农民参与的基础是对政府管理的信赖。可以设想，如果这笔血汗钱、养命钱被挪用、贪污或管理不善（事实上这类问题已经比较严重），还有多少农民会选择参加。在实地调查中我们也发现，很多地方甚至出现了商业养老保险和社会养老保险激烈竞争的局面，农民参加养老保险与否很大程度上依赖于政府及保险管理机构的组织与宣传。
四、农民的养老保险水平选择
参加养老保险农民的缴费水平低一直是农村社会养老保险一个突出的问题。现行的缴费标准为每月2～20元，共设10档，但执行中多数农民选择了保费最低的每月2元，按民政部“农村社会养老保险交费领取表”计算，10年后每月可领取养老金4.7元，15年后每月可领取9.9元，这显然不足以解决其养老问题。实地调查中还发现，很多农民的缴费都不具连续性，如江苏某地方的缴费记录只有在1992、1995、1998年才存在，原因就是这几年在国家或地方有关部门高度重视下，养老保险机构大力宣传、基层政府也极力动员，其他时间基本上无人主动投保。这或许才是农村社会养老保险制度难以为继的一个重要原因。这一现象从现行制度设置下农民的养老保险水平选择与诸自变量的多元线性回归模型（见表4）中可以得到一些解释。从引入所有变量的总体回归模型来看，其中显著或比较显著的因素有：文化程度、社区身份、家庭人口数、社区经济情况、社区互助关系、对养老保险经办机构的了解及养老保险信息渠道7个变量，在参加意愿回归分析中表现显著或比较显著的年龄、健康状况、家庭人均收入、家庭人均土地面积；社区互助关系、国家政策解决养老的期望水平等几个变量，在养老保险水平选择的回归分析中都不显著，这说明养老保险的参加意愿和水平选择确实存在着较大的异质性。
尽管文化程度在参加意愿的回归分析模型中不显著，但在水平选择的回归模型中却验证了研究假设，即受教育程度越高越倾向于选择较高的缴费水平，并表现出很高的显著性（见表4）。这可从3个方面来解释：(1)文化程度较高的农民有着较高的收入水平（两者的相关系数为0.20，并且非常显著），从而具备较强的缴费能力。(2)文化程度较高的农民更能意识到自己的老年风险，并不愿把自己老年风险的规避仅仅指望于传统观念中的土地养老和家庭养老。(3)文化程度较高的农民更容易获得社区管理身份，从而更有机会得到来自集体经济的缴费补助，这一点从社区身份在保险水平选择中依然显著可以得到证明，从而也再次证实了研究假设中这一不公平现象的存在。关于文化程度对养老保险参加意愿的影响并不显著的原因，较合理的解释是，由于表示愿意参加的人占绝大多数，而且诸如妇女或收入水平不高者只能选择支付较低标准的养老保险，故愿意参加养老保险者在文化程度上并没有体现出多大的差异。较强的参加意愿和较低的缴费能力（或者说是谨慎的缴费态度），也可以在一定程度上解释为什么个人层面中显著影响参加意愿的性别、年龄、健康状况等3个因素在水平选择回归模型中都不显著。
表4 农民养老保险水平选择的多元线性回归模型
注：F、P分别为所有自变量都进入回归模型时方差分析的F比值、F比值的概值。；*P＜0.10,**P＜0.05,***P＜0.01。
从表4可以看出，与参加意愿模型相反的数据分析结果是，家庭人口数对保险水平选择的影响比较显著，而家庭人均收入和人均土地面积都不显著。家庭人口数是家庭层面惟一能验证研究假设的变量，即家庭人口越多越倾向于选择低水平的养老保险。这正如Cherlin(1983)研究发现，一个老人所拥有的健在子女数量是影响其老年生活的最重要的决定因素之一，家庭人口多则保障能力强，它进一步说明了家庭仍然是人们规避老年风险的首要选择。一般认为，较高的收入意味着较高的缴费能力和保障需求，如果说土地少的人可能从事农业生产以外的劳动的话，那么，收入较高、有缴费能力的农民也不一定选择高水平的养老保险，这只能让我们反思养老保险制度的合理性了。而且从模型中可以发现，农民的养老意识与观念因素都不能解释其保险水平的选择。除了上述有失公平、政府运作的信用风险和缺乏区别于商业保险的明显优势等制度问题之外，恐怕很多农民对养老保险的保障功能还存在着疑虑，怕政策变、不兑现、不合算，不敢轻易把自己来之不易的一点积蓄投入到这项自己并不熟悉、自身发展也并不成熟的保险制度之中（马利敏，1999）。因此，参加养老保险并不是农民解决养老问题中投资策略的首选，或者说，农村养老保险的覆盖面狭窄并不必然是由农民的缴费能力不足导致的。在养老投资问题上，陈皆明(1999)认为基于中国长期以来所遵奉的家庭养老传统，以及目前有助于增加家庭团结的结构条件的影响，可以想见，在老年父母的心目中，以子女赡养老年父母为特征的家庭养老，即便不是最主要的养老方式，至少也是一个重要、可能、并且可靠的方案。这可以从模型中家庭层面几个因素的显著程度上得到一定程度的证实。
目前农村社区经济的发展、社区建设和公共事业等方面，大都需要农村社区自筹资金解决，且更多的是依赖于农村社区的自身资金投入，而社区不可能在短时间内建立起一整套相对完善的社区保障制度，只能根据社区的保障需求矛盾和社区经济发展水平而“目标优选”（梁鸿等，2002）。当然，这是基于经济发展水平较为发达的社区条件下的表述，如南街村，农民不用担心其养老问题的基础就是社区经济的高度发达，但当前农村能做到通过社会保障“目标优选”的还只是极少数。本研究数据分析的结果显示，经济条件比较好的社区中农民倾向于选择较高的投保标准。这一结果给我们的启发是，农村社会养老保险制度应高度重视如何发挥好社区经济的支持作用问题。
“知道养老保险机构”和“养老保险信息渠道”两个因素也符合研究假设中提出的养老保险信息将对农民的养老保险水平选择产生影响。按政策科学的观点，一项政策执行是将一种政策付诸实施的各项活动，其中最首要的就是解释，即将政策的内容转化成一般人所能接受和了解的指令。巫俏冰(2002)的调查发现，农民知道农村社会保险的比例(44.3%)不及商业保险(57.1%)，农村社会养老保险制度在宣传上的失误，正是“解释”这一程序的疏漏。然而在农村养老中，社会保险优越于商业保险也只是理论上的认识，了解农村养老保险经办机构的农民倾向于选择较高的投保标准，但并不能片面解释养老保险制度的优越和具有吸引力。这一因素的另一解释是，越是缺乏这些政策信息的人越不会选择较高的保险标准，联系农民的保险信息渠道因素，则说明政府和其他有关部门在社会保险有关知识的宣传方面效果不明显。数据分析也表明，只有不到一半(47.9%)的农民知道养老保险经办机构，26.1%的农民知道养老保险的计息方式，其中，农民对这些养老保险信息的了解有16.2%是通过村干部及养老保险部门的宣传。在农村养老保险制度建设过程中，除了宣传和组织农民参加养老保险外，最迫切的是要帮助农民转变养老观念、树立养老风险意识，让农民能够认识到通过参加社会养老保险可以在一定程度上为自己老年生活提供保障。
五、结论与讨论
经过以上对现行制度安排下农民养老保险参与意向的数据统计和结果分析，可得出以下结论。
第一，农民对养老保险的制度需求非常迫切，即使在完全由个人缴费的条件下，他们仍然非常愿意参加养老保险，需要这种途径以规避老年风险、解决自己的养老问题。这说明在长达几年的调整与观望后，农村养老保险制度不仅需要尽快恢复，在保持政策的稳定性、连续性的同时，更需要有关部门适应农村形势、顺应农民的愿望，为农民出台更为合理的制度与政策，促进中国农村社会养老保险制度的不断完善。
第二，现行制度条件下农民的养老保险参与意向受多方面因素的影响。在农村养老保险制度设计中，我们不仅要充分考虑农民的缴费能力、保障需求水平，还要考虑农村社区条件和养老观念上的差异，更重要的是应兼顾制度的公正与效率。农村养老保险实施的关键是要做好基金的管理工作，善待农民的“养命钱”，因为这关系到参与养老保险的农民对政府和有关管理机构的信任，关系到对制度本身合理性和合法性的认识。
第三，农民在养老问题上主要依赖的仍然是通过老年人自身劳动和家庭养老相结合的保障方式，参加养老保险只是在这两种方式面临威胁时的一种补充和替代选择。应在倡导农民参加养老保险的同时，采取措施恢复甚至强化市场经济条件下农民的传统家庭保障作用，通过土地的合理流转、增加土地收益、调整农业结构等方式来增强土地在保障农民的老年风险方面的能力。
第四，农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传，这种宣传不仅需要介绍养老保险制度框架，更重要的是帮助农民认识到自身的老年风险，让农民转变完全信赖家庭和土地养老的观念，培养他们自我保障意识和投入保险的消费习惯。
第五，现行养老保险制度带有明显的“自愿保障”和“自我保障”色彩，而且很多地方的这项制度尚未建立起来，如果能利用社区经济发挥集体补贴在养老保险参与上的引导作用，不仅能调动农民参与养老保险的积极性，而且也能更充分地发挥农村社会养老保险在解决农村养老危机中的作用。
本文的分析是在现行制度框架内进行的，即假定现行养老保险制度合理。基于以上分析过程，从这一基本假设本身、从农村社会养老保险制度存在的主要问题及其进一步发展和完善来看，尚存在几个需要讨论的问题。
第一，农村社会养老保险的缴费责任与社会保障的行为主体问题。无论是根据国际经验还是根据中国城镇养老保险的做法，社会保险的行为主体都是国家、企业（集体或组织）和个人。个人应该缴费是毫无疑问的，但如果它只是惟一的缴费形式的话，社会保险就失去了相对于商业保险、甚至区别于储蓄的明显优势。在农村，社区作为一方主体，如果只是现在这样仅能惠及特殊群体而不能一视同仁，只会挫伤大部分农民参与社会养老保险的积极性。农村养老保险制度发展的必然趋势是，政府将提供的不仅是政策支持和组织支持，还要提供一定的资金支持和缴费补贴。中国农村社会养老保险必须尽快从真正意义上纳入社会保障制度框架中来，这样一种制度的完善过程无疑会不断增强农村养老保险的保障功能。即使是在目前国家财政能力有限的情况下，投入适量资金进行引导也是非常必要的。
第二，关于农民的自愿、自主参加与社会保障的强制原则。尽管《县级农村社会养老保险基本方案》只强调了农民缴费标准的自愿自主（可在10个档次中挑选），规定了少数困难地方可以先搞乡镇企业职工的养老保险，但实际实施过程中，就是在是否参加问题上也无法突破自愿原则。从制度设计的初衷来看，这种安排是在肯定农村社区之间的巨大差异、农民收入水平存在差别的前提之下，但实施起来却造成了制度本身的保富不保贫和农民中想参加的没钱投保、经济条件好的不愿投保的现象。如果政策具有明显的优惠性质，其中的道德风险问题肯定在所难免。农村社会养老保险制度的另一个必然趋势是要还原其社会保障的强制原则，在当前地区差异明显的情况下，也要实现一定区域内的参与强制性与标准统一性。至于贫富差距问题，则可以通过为愿意超过标准缴费者另行制定规则、为无能力缴费者提供援助的方式来实现。
第三，农村社会养老保险中的政府信誉与基金管理效率问题。在没有完善的激励机制的条件下，政府机构过于强调一时的眼前的成绩，进而扩大机构，增加雇员，提高薪金和办公费用，从而造成大量的浪费（李连重，1999）。如笔者调查的某县，其农村养老保险处在1998年刚成立时仅有3人，2003年达到了21人。政府信誉中最大的问题还是养老保险基金管理过程中的效率问题，如购买国债和存入银行的比例，投资收益和风险规避的关系。农村养老保险发展的一个必然要求是在农村同样需要组织社会化的养老保险管理机构，以实现整体管理效率的提高和基金投资运营的规范化运作。
第四，关于农民的政策需求与农村社会养老保险制度调整的空间。不同条件下农民对社会养老保险的政策需求是农村社会养老保险制度建立与调整的基础和导向，作为决策者的有关部门应制定相应的政策，而当前农民对养老保险制度的现实要求与现行制度框架的矛盾，则为农村社会养老保险政策调整创造了空间。但这一过程也要受到一些条件的制约，如国家对农村及农民养老问题的重视程度、国家及各地方财政能提供的支撑能力、政策本身的惯性与调整的及时性、以及各部门机构的行政效率等，都决定了我们的社会政策在迎合人们制度需求的程度。在等待与观望了几年之后，农村社会养老保险制度将以何种形式出现在农民面前，是一个既迫切又要慎重的政府决策过程。
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