村级财务体制改革的条件约束与路径选择，本文主要内容关键词为：体制改革论文,村级论文,路径论文,条件论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、村级财务管理体制改革的条件约束
1.财务基础工作薄弱。财务管理松散是村级财务管理一个致命的问题。在现金管理上，坐收坐支，白条抵库；大额开支不通过银行转账而采用现金结算；库存现金余额过大，私设小金库，建立账外账，漏报收入，私分公款，公款私存；不按规定登记日记账，收支单据不及时入账，没有日清月结，长期压单；现金余额未定期与会计对账，现金收支失去有效控制。在账目管理上，原始凭证不规范；大部分村没有按会计制度设置账目，有的只设现金流水账，不设总账、明细账，更谈不上财产账、往来账；不少村出现伪造凭证、篡改账目、无会计交接手续的“断头账”等现象。在固定资产管理上，不仅固定资产管理制度不健全，一般的村都没有建立固定资产报废制度和折旧制度，其账面上的固定资产名存实亡，而且，忽视固定资产的修理、维护等问题，造成大量的集体资产流失。在会计档案管理上，许多村级财务档案没有专门的存放柜，财务档案随意搁放。
2.会计人员素质低，财会队伍不稳定，难以按制度规定合法设置和任免财会人员。不少村会计人员变动频繁，整体素质较低，造成村级财务“训不完的新手，清不完的乱账”。由于新手多，业务水平偏低，再加上会计人员没有参加培训的机会，因而不能正确地进行会计核算，成为村级财务管理改革的重要制约因素。根据有关法律规定，中国农村会计人员应根据实际需要设置人数，其任免由村民会议决定，其他任何个人或单位都不得随意调配。然而，在实际操作中许多村的会计由乡(镇)政府任命，有些村根本就没有实行村民选举，财会人员的任免在很大程度上取决于村支书、村主任的好恶，这就无法保证农村财会人员独立履行职责。
3.财务内部监控制度缺失或无效，没有健全民主的理财制度和公开的监督制度。内部控制制度严重缺失，或者虽然存在，但是不能有效运行，以权代法，以权代制极为普遍。财务公开流于形式，监督无力。村级财务公开基本停留在形式上，很不规范，主要表现在：(1)随意性大，无计划，不定期，上级检查应付了事。(2)民主理财有名无实，虽然有民主理财小组，但也形同虚设，财务清理工作流于形式。部分村的村务由少数干部说了算，财务不公开，即使公开，也是弄虚作假，搞两套账。(3)民主理财小组本身不能代表全体村民的利益，起不到民主监督作用。有些村的民主理财小组成员是村干部的家属、亲戚，有些根本不懂财务，没有起到民主理财的作用。(4)审计监督不力，乡镇虽然有审计人员，但由于农村财务涉及面广，情况复杂，当年直接到村审计的很少，即使审出问题，也没有及时采取强有力的措施进行惩处。
4.会计主体模糊。农村财务管理及会计核算的基本依据是1997年财政部颁布实行的《村合作经济组织财务制度(试行)》和《村合作经济组织会计制度(试行)》。《村合作经济组织财务制度(试行)》规定合作经济组织是农村会计核算主体，同时也规定“本制度适用于由村民委员会代行合作经济组织职能的村”。鉴于中国一些地方集体经济发展较弱，在农村采取村委会和集体经济组织“一个单位两块牌子”的运作模式，村委会既行使经济管理职能，又行使村民自治的管理职能，以致实际工作中的农村财务会计核算对村委会和村合作经济组织不加区分。而事实上，村合作经济组织具有生产服务、管理协调、资产积累、资源开发和兴办集体企业的经济管理职能。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，负责办理本村的公益事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的要求和建议，主要承担社会事务管理职能。村合作经济组织作为会计核算主体就要考核成本效益，具有企业主体的性质，而村委会作为会计主体，则不需核算成本效益，具有事业单位的性质。显然两者是不能等同的。农村会计核算主体的模糊，增加了农村财务管理改革的难度。
二、村级财务管理体制改革的现状分析
从各地近几年村级财务管理体制改革实践来看，其主要是借助乡镇力量，以村财乡管的形式推行的。而现行“村财乡管”在实施中存在三种模式：村资乡管、村账乡管和村财双代管。
1.在村资乡管模式下，各村资金集中归乡农经站统一管理，各村在农经站单独立户，经济收支由农经站审核把关。村资乡管是最初农村会计的发展模式，在一定程度上起到了杜绝浪费、整顿秩序、遏制混乱的作用，但这只是一种短期行为，不能从根本上解决村级财务管理中存在的问题。
2.在村账乡管模式下，村上只负责每月将单据报送乡农经站，账目由乡农经站代管代记。形象地说就是“会计在镇里，出纳在村里”。本质上，被代理的单位即各村仍是独立的会计主体，在存款额内可自主地办理收支业务，村负责人依然直接审批核定所有支出凭证。在实践中，有的乡(镇)的具体做法是成立专门的“会计代理记账服务中心”，性质为乡(镇)属事业单位，由乡(镇)财政所负责管理。村账乡管是1998年后实行的，对整顿财务秩序、控制不合理开支收到了一定的效果，在表面上解决了一些问题，但实质上村级财务管理混乱，不规范问题仍在继续，只不过形式变得更加巧妙，手段变得更加隐晦。但相对于村资乡管模式而言，村账乡管模式是一个巨大的进步，是双代管模式产生的基础。
3.在村财双代管模式下，各村的资金和账目均由乡农经站管理。平时只留给村部分备用金。村级的每一项经济业务收支都要由乡镇审批并按时入账。显然，村资乡管、村账乡管、双代管三种模式存在着历史制度上的演进。而村财乡(镇)双代管是对村级财务公开、村账乡镇代管办法的进一步完善。
从三种模式演进的过程来看，其遵循着一个思路：权力呈现出越来越集中到乡镇的趋势，乡镇越来越多地履行监督的职责，似乎这样可以杜绝村财务会计管理混乱和扭转村级腐败的状况。从理论上看“双代管”这种模式从机构设置、人员配备、制度建立到核算方法、审批程序、检查手段等，既有法律约束，又有组织保障，既有群众监督，又有领导把关，是非常完美的。的确，“双代管”对进一步规范和加强村级财务管理，增强财务管理工作的透明度，化解干群矛盾，减轻农民负担，预防和治理腐败起到了一定的作用。但在实践中，“村账乡管”或“双代管”存在着不可小觑的问题：(1)“村账乡管”或“双代管”从制度设计上以上级行政领导为监督的主体，过多地强调上级领导的监督作用和过高地估计了上级领导的监督能力，削弱了村民对村级事务参与治理和监督的积极性，而对上级监督的过度依赖会导致对村民监督路径的忽视，从而导致疏于建立村民自治的监督制度。事实上，对于一些村级事务的监督上级监督效果不一定比村民监督更为有效。(2)这一制度在一定程度上和一定地区变异为一种侵占村财的制度。实行“村账乡管”或“双代管”办法后，权力过度集中于乡镇政府，这又会导致乡镇政府的机会主义倾向，利用这种权力不公正为“己”谋取利益或有倾向性地为其他村谋取利益。例如，某些乡镇借口工作需要、从全局考虑，指使会计将各村的资金平调、挪用，归还又遥遥无期，扰乱了财务秩序，损害了村组利益，给落后者提供了吃“大锅饭”的机会，同时也容易造成各村之间的不正当竞争，村财乡管制度可能最终会演变成村财乡占制度，这在乡级财政困难的区域更容易出现这种现象。一些乡镇利用村账乡管的机会，把村账当成了乡镇政府的小金库，侵占村民的合法财产；有的乡镇干部甚至把送给上级部门和领导的各种赞助也拿到村账上实报实销；一些地方一旦村账乡管后，乡镇常常提出收取一定的代管费，有的乡镇规定收取比例达到10％。(3)手续繁杂，责任纠缠不清。“村账乡管”或“双代管”实行以后，财务手续较以前更复杂，财务工作离农民更远，普通农民办事难度更大。另外，干部之间的责任不易分清，乡村互相扯皮的现象时有发生，出了问题谁也不愿承担责任，不利于明确干部职责。(4)“村账乡管”或“双代管”仍然没有解决会计主体不清的问题。在会计主体模糊的前提下，难以界定具体的非生产性支出控制标准和界限，实际情况是村集体资金几乎全部用于事业支出，导致集体经济组织积累严重不足。同时，两种核算基础不同的会计处理程序放在一起，处理的结果必然使账目难以规范。实践证明，村账乡管必须要代管资金方能起到监督作用，但与村账乡管并存的问题是，乡镇代管哪些资金?哪些资金应专项用于村委会的事业支出，哪些应该用于村合作集体经济支出以发展村集体经济?难以界定。一些地方规定代管村提留(税费改革后已取消)，而对村里的其他收入(如集体企业上缴利润、村集体经营收入等)的资金管理却没有明确，造成了村级两本账。另一些地方规定“一事一议”资金、发包及上交收入、集体统一经营收入等所有村级集体资金都必须纳入乡管范围，虽然这从理论上是可行的，但实际情况是仍造成两本账，削弱了村账乡管监督作用的发挥。
三、村级财务管理体制改革的路径选择
1.明确村民是财务监督的主体地位，上级行政监督为辅助地位。我们认为村民是财务监督的主体，村民监督是最有效的、最基本的监督路径，绝不应该放弃村民监督而去寻求上级监督，尤其应该杜绝以上级监督作为唯一的监督路径。这是因为：(1)村民比上级主管部门拥有更多的监督信息。对村级财务的监督既涉及合法性监督的问题，同时也涉及合理性监督的问题。合法性监督的有效性依赖规范和事实，而合理性监督的有效性则更多地依赖村一级的“地方性知识”，而这种知识往往不能被上级监督者所掌握，因此上级监督者可能很难对村级财务行为的合理性进行评判。(2)村民比上级主管部门更有监督动力，而不会产生合谋。乡镇的监督动力主要来自作为政府一级行政管理机构不监督或不当监督的压力，其监督力度与不监督或疏于监督需要承担的责任大小正相关，这种动力的强度会受到压力不足的影响。如果责任大，则其监督的动力就强，反之亦然。村民监督动力主要来自于作为村级经济活动参与者对利益分配的要求，其监督的力度与监督所带来的利益相关。即作为监督者的村民的监督动力则完全来自于对监督利益的分享，因为村里所发生的不良财务行为直接侵犯的是村民自身的利益，对村级财务的良好监督事实上就是维护村民自身的利益，疏于监督或不监督就是损害村民自身利益。而对乡镇监督者而言，疏于监督或不监督的直接后果可能只是受到批评或处分。也就是说，对不良财务行为，村民有比乡镇监督者更强的动力进行监督。(3)村民监督更具有公正性。任何监督者都是经济人，有可能在监督过程中为追求自身利益的最大化而丧失监督的公正性。在对村级财务监督问题上，乡镇与村级领导比村民具有更多的一致利益，更容易产生合谋，从而使监督的有效性大打折扣。而实行村民对村级财务的日常监督不会产生这个问题，从而使公正监督得到保障。
2.健全以“三大制度”为支撑的有效的村民监督制度体系。(1)村务公开制度。坚持民主理财，成立由村民选举产生的民主理财小组，对本村的财会账目和制度执行情况进行监督；推选有威望的村民代表，组成财务监督小组，村里各项开支到乡财政所报销前，先经监督小组评议签字。年终可由上级纪委牵头，组织财政、农经等部门对各村全年收支情况进行抽查，并将审计结果向村民代表大会公布，以便接受村民监督。(2)村民代表监督制度。对村级财务进行监督的村民应该由村民代表大会选举产生，对村民代表大会负责。(3)有效展开监督的程序制度。在赋予村民代表监督权的同时，对监督应该设定良好的程序。如村级管理人员的述职制度、财务资料的移交制度、被监督主体及村民的配合制度、因监督而产生的各种支出的来源保障制度以及村民监督组织的议事规则等。
3.明确会计核算主体。由于村委会和村集体经济组织两者组织运转功能的不同，笼统地讲农村会计是不全面的，它应包括以村委会为核算主体的村委会会计(属行政事业类)，以集体经济组织为核算主体的农业会计(属企业类会计)。鉴于目前农村的实际情况，两个不同会计主体业务可以由村委会的会计部门统一执行，但是，它们必须分业核算，区别村委会业务与村集体经济业务进行。首先界定资金的专款专用，实行分块管理。一块为专用于事务性管理的资金。其来源为上级财政转移支付、计生抚育费返还等资金，使用范围包括：村、组干部报酬，办公经费，五保户供养负担等。严格规定村级事业性支出，村级办事业要量力而行，不允许超支。另一块为用于集体经济发展的资金。其主要来源为集体经营收入，用途主要是发展村集体经济，通过村理财小组、上级主管部门和社会审计部门等审计机构的监督，考核资金使用效益。通过明确村级事务性开支的限额，增加村财务预算的约束力。同时，按照两个会计主体设置会计科目，可以真正做到规范农村账务处理。
4.提高会计人员的行政级别。改善农村会计所处的环境，提高会计人员的素质和行政级别，由村小组选举，并推荐给上级主管部门。村委会的上级主管部门负责组织和管理农村会计的培训，提高其业务素质，使其知法、懂章，按照会计制度进行业务处理，使会计工作规范、合法并对其业务进行指导。
5.建立一个多层次、分工明确的监督体系。在强化村理财小组监督的同时，不应放弃乡镇一级对村级财务的监督。乡镇一级主要负责对村财务合法、合规性进行定期和不定期审计。对村级财务混乱且村民自治监督制度暂时不能有效建立起来的区域，可以考虑实行村级财务乡镇代管的制度。但实行村级财务乡镇代管，一方面，必须根据村民自治的原则由村民自己决定其村级财务是否由乡镇代管。另一方面，必须坚持村级集体财产所有权、使用权、审批权、受益权“四权”不变，坚持会计核算内容不变、资金使用方向不变和村民代表决定权不变，以避免“村财乡管”蜕变为事实上的“村财乡占”。会计师事务所是对前两种监督的补充，可接受委托对约定的内容进行审计并提出审计意见。