海外研究中国党政干部制度流派述评，本文主要内容关键词为：述评论文,流派论文,中国论文,党政论文,干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D262 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7462(2010)02-0029-06
党政干部制度是我国政治制度的重要组成部分，是政治体制改革的核心问题之一，也是海外中国问题研究的热点问题。一直以来，海外学者基于多样化的研究方法和相对开阔的研究视野对中国构建理性化的文官制度进行了多视角的研究。吸收海外学者研究的优秀成果，同时批判其消极甚至怀有敌意的因素，对改善国内学术研究及促进干部制度的构建都会有一定的借鉴和促进作用。
一、研究中国党政干部制度的职务名称表流派
海外观察和研究中国党政干部制度影响最大的流派要数“干部职务名称表”一派。职务名称表是源于俄语中的“社会名流名录”，是指社会名流的名单。苏联共产党夺取政权后，逐步建立起了以名称表制度管理（包括军队在内的所有干部）的一套制度。1969年，美国学者Harasymiw对苏联的干部管理的职务名称表进行了界定：“职务名称表，按照级别排列，包括每一个职位职责的描述。它的政治重要性来自这样的事实，即党的职务名称表……也只有它……包括了社会生活中全部有组织的活动中的绝大多数最重要的领导职务。”[1]4941984年，他再次进行了界定，即职务名称表是“在国家社会主义社会中负有行政责任并有权威的职位名单。共产党的机构拥有提名、否决或免职的正式权力。所有这些职位都置于党的监控之下，要么是直接纳入基本的名称表，要么间接地纳入其他组织（国家机构）的二级名称表，在与有关的党的机构协商后作出决定。”[2]在苏联的党管干部体制中，职务名称表意味着：(1)有权威的负有领导责任的干部名单；(2)覆盖了所有的社会组织中的重要职位；(3)党有直接管理的正式权力；(4)该名称表包括两部分，即基本的名称表和备案名称表。1949年中华人民共和国成立后，我国干部制度的构建参照了苏联，并于1950年代早期建立起自己的职务名称表制度。
研究中国党政干部制度的职务名称表流派的代表性学者，主要包括：Melanie Manion,John P.Burns和Hon S.Chan。美国学者Melanie Manion是在海外学者中最早研究中国共产党干部管理的职务名称表制度。在20世纪80年代初，她率先使用这种方法对中国党政干部制度进行研究。[3]1984年她编辑出版《中国法律和政府》关于中国干部管理体制的专刊，专门评介、观察中国干部职务名称表制度，开辟了该领域全新的研究视角。1985年，她在《中国季刊》发表的文章中，使用文献分析法，研究了职务名称表制度背景下中国领导干部制度的变迁。[4]她概括了党的各级委员会和职能部门、及其各系统党组管理干部的权限，分析了党政领导干部的任免、升降以及职务调动的程序和方法。稍后，居住香港的美国学者John Burns将这项研究推向了高潮，并且达到了新的高度。他的研究开始于偶然获得的中国人民银行印发的一份文件集，他对其中的涉及干部管理权限方面文献中的干部职务名称表进行了专门研究，探讨了中共中央管理干部的范围以及管理权限的演变，探讨了管理权限对社会政治、经济各项制度变迁的意义，并在这一领域发表了大量的论文。[5]他认为，职务名称表制度是中共控制当代中国政治、经济、社会和文化机构的主要工具。1984年以前，中共各级党委按照“下管两级”的原则行使对领导干部的管理权限，包括任免、调动及监督管理。1984年以后，则调整为“下管一级”。John Burns认为，管理权限的变革与调整，由“下管两级”变为“下管一级”是中国干部制度的重要转变，是建立公务员制度的基础和保障。根据John Burns的研究还发现，中国共产党的职务名称表是不断更新的。从1984年的“下管一级”开始发展到1990年，党把国家机构中应由人大选举的职位置于职务名称表中，这是党管干部原则与宪法原则的冲突。他认为从宪法来说，这些职位应由相应的政治机构选举产生，但是党为加强控制而把这些职位管起来。由于党管干部的范围太大，数量太多，中共把管理的干部分为A类和B类，A类的由中央直接管理，而B类则是向中央备案。
2004年，另一学者Hon S.Chan在《中国季刊》上发表文章。在这篇文章中他研究了中国共产党的职务名称表制度的最新发展。[6]101-132特别是他研究了20世纪90年代以来干部职务名称表制度的演变和发展情况，更重要的是将这项研究由中央层次发展到地方层次，把研究的领域拓宽了，并且研究了在社会主义市场经济条件下中国干部制度演变的最近进展和变化。研究职务名称表制度的学者倾向于相信，中国干部制度最典型的特征是职务名称表制度，必须通过研究不同时期中共中央发布的干部职务名称表进行观察中国社会及政治的特征。1998年，中共中央修改了1990年职务名称表，发布了新一版的职务名称表。Hon S.Chan把变化了的职务名称表放在中国政治、经济与社会发展的大背景下进行研究，观察了职务名称表由1990年版发展到1998年版的变化，认为中共通过直接管理的干部职位的变化，进一步加强了党的领导，进一步削弱了国家的权威。他发现，党中央直接管理的干部职位数量有所减少。1998年版的职务名称表的主要变化是改变了对国有企业领导的管理范围。他的结论是，1998年职务名称表的基本指导思想反映了中共的政策精神是通过市场化改革实现经济现代化，而同时维持政治的集中控制。但是职务名称表流派的观点存在着一定的不足，它忽略了这样一个基本的事实，在坚持和加强党的领导的同时，在1980年邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的讲话以来，中国共产党就一直在推进党政职务分开，各施其责的改革，并对经济社会的发展起到巨大的推进的作用。因此，不能用以偏概全的思维方式来认识我国的干部制度改革。
二、研究中国党政干部制度的极权主义流派
海外观察和研究中国党政干部制度的第二个流派是极权主义思潮。其代表人物是Guo Sujian。他以极权主义的眼光来观察中国的政治制度以及干部管理制度。他观察的视点是，中共是通过控制的手段和方式管理干部。在他看来，中国的政体是极权主义式的。他借用Jay Taylor对极权主义的界定标准和对极权主义政权特色的描述，[7]73-74否认在毛泽东以后的中国正在朝威权主义的方向发展。他认为：毛泽东后的中国改革实践不仅根源于而且奉行共产主义极权主义的“核心价值”，诸如马克思列宁主义的“永恒真理”，共产主义的终极目标；在意识形态上坚持其基本原则、规范和规章，政治、意识形态、法律、社会和经济体制。尽管至高无上的领导者邓小平，1997年邓小平去世后，中国推进了许多的改革，但从那以后并没有多少理论和实践的革新。[8]200-201Guo还认为，中共一如既往地制定和发布宪政准则，在法律的制定和执行方面向国家机关下达命令和指示。中共的权力行使不受法律约束。这一流派认为，中国的干部是中共直接控制社会的工具。中共对干部的管理是高度集权的管理体制。从职务名称表的视角提供了这样一个理论基础，即极权主义的体制必然需要加强对人即干部的控制，通过对人的控制达到控制全社会的目的。
极权主义流派的这种研究方法和观点，有一定的缺陷。该流派忽略了这样一个基本的事实，即在全球化和市场化的今天，中共不再是改革前的中共，中共的角色与地位正在发生着本质的变化，改革以前的中共是突出和强调意识形态领域的冲突与对抗，而今天的中共更关注环境、关注民生并且加强服务型政党和政府的建设。党的宗旨的指向和执政方式也正在发生着根本的变化。因此，对中共以及中共管干部的认识，应当以今天中国改革开放的事实为基础，以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导思想，充分认识党管干部的思路和事实在不断的丰富和变化发展，而不能静止的和形而上学的思维方式来认识和研究。
三、研究中国党政干部制度的威权关系流派
海外观察和研究中国干部制度的第三个流派是威权关系（庇护主义或新传统主义）。John Burns研究了中国党政干部制度的职务名称表认为，由于中国共产党对国家人事系统的高度集权以及把“个人推荐”奉为选拔与任用干部最好的方式，因而“特别适宜搞庇护政治”。[9]由于受John Burns的思想影响，确实有不少学者从这一视角进行研究，其中最著名的是，Andrew G.Walder和Wei-Arthusuiying。[10]Andrew Walde研究的对象是，中国的国有企业的上级对下级的庇护和下级对上级的依附，比如在住房分配、集体福利分配等方面都存在这种现象。Andrew Walder将此种现象，命名为新传统主义。按照Andrew G.Walder的概括，这种权威主义拥有两个典型的特征。一是在极权主义的党及其追随者之间的联系实质，是非人格化的和意识形态的，甚至可以称之为政治信仰或使命的推动力。二是社会原子化，即社会分解为一个个的“原子”，而党并不直接控制每一个原子。并认为按照群体理论分析，共产主义社会存在着诸多分散的“群体”，这些群体是构成政治的基本元素，并使其在行政机构、法院、立法机构和政党等制度下运作。[11]2-3他认为这种制度的核心，是使这些基本元素承担不予明言的任务。这些基本元素是分享共同利益的群体，这些群体是通过正式的政治机构发挥作用，从而便常常掩盖了群体行动的真实性。Walder的这一概括不同于极权主义，其差异在于，新传统主义认为这种的个人行为是受个人动机的引导。个体是通过“庇护—被庇护关系”参与利益的分享，国有企业的员工是依赖其企业获得生活必需品的满足；政治上依赖管理层，个人依附于上司。[12]8-21
Wei-Arthus采用了相似的研究框架，但是她认为传统的威权关系派的研究，停留在微观层面，是一些关于共产主义的旧的看法。对极权主义的控制以及原子化的人群关系的认识，已经不符合当前中国城市社会的实际情况。她使用了“新世袭主义”的概念来阐释中国政府机构中人与人之间的威权关系和人身依附现象。与法理型权威相比，世袭主义的统治者追求的是控制其政治臣民。如他们控制依附者，就像处置私人财产那样来行使权威。Wei-Arthus强调，在当代中国社会的官僚机构中，理性权威与世袭权威并没有清晰的界限，世袭权威与权威关系几乎见诸社会的每一个层面。在当代中国正式组织的官僚机构里面，权力和职位被当作私人财产处置。换一种说法，工作单位像被作为领导干部的家庭进行管理。在干部录用和日常管理中，领导干部使用的是个人的自由裁量权。因此，家庭成员、依附者及各种裙带关系从这种个人化的权力中受益。[13]10
John Burns、Andrew Walder和Wei-Arthus是用新传统主义和新世袭主义的概念来解释中国当代国有企业、事业单位及党政机关存在的官僚制度现象，其基本观点是中国的人身依附广泛而普遍地存在着。Andrew Walder和Wei-Arthus的研究，应该说在某些方面是揭示了当前我国干部队伍中事实上存在的一些人身依附现象，并用西方职业化的标准批评了“向上负责”的干部制度。但其存在的缺陷是，没有注意到我国的干部制度改革正朝着科学化民主化方向不断推进的事实。
四、研究中国党政干部制度的组织关系流派
海外观察和研究中国党政干部制度的第三人流派是组织关系流派。1981年Harry Harding出版《组织中国》一书。他从组织的角度对中国干部制度进行了独到的研究。[13]他认为，中国的干部制度应当从三个维度进行分析，即从行政管理问题、政治问题以及社会两难困境问题来分析。作为行政管理问题，Harding将它分类为“个人问题”和“与公众的关系问题”两部分。前者的中国的干部制度突出表现为“缺乏使命感、缺乏热情、技能不足、失控、信息沟通不畅和低效率”等等问题；后者，则表现为“偏离和腐败”问题。作为政治问题，通常是不同的政治领导者对干部会做出不同的判断，并且提出不同的解决方案。这种解决方案的差异反映了关于问题根源的不同认识以及各种方案可行性的不同看法，往往是在试图解决一个问题的同时会引发出另外一个问题。作为社会两难困境问题，中国党政干部制度既是Max Weber所断言的现代化不可避免的后果，同时也有其一系列的缺陷，如录用的不公平、导致人们心胸狭窄、缺乏有效率的外部监督等等。对此政治领导和政治哲学家们建议用四种不同的解决思路，即理性、激进、外部和内部四种方式来回应和解决其问题。
在Harding看来，中国不仅采用了上述四种解决方式，同时还创造出另外五种方式出来，即“有规则的外部解决、有规则的内部解决、开门矫正、激进的外部解决和激进的内部解决”。尽管中国尝试了以上九种方式来解决其面临的官僚主义困境，但事实上内部解决方案一直是中国组织政策的着力点，不再采用“文革”时期的激进主义。中共的领导层更倾向于选择理性化的方式。Harding认为，尽管中共采用了一系列的内部解决措施，但最为重要的是引入了以政治立场、官方政治信念为基础的录用制度以维持意识形态的使命，还通过群众运动的方式来落实政策。中共在应用外部解决方案时是有一定的局限性，原因在于党不信任任何形式的不受党控制的外部监督力量。[13]335中共处理作为政治问题的官僚制的组织政策自从获得政权以来就一直在左右摇摆。在1949-1955年巩固健全制度化的初期，领导层对组织建设基本没有太大的争议。但后来就什么是消除官僚制度弊端的最好方法这个问题上，却发生了越来越尖锐的冲突。当然，毛泽东的反修正主义方案是最主要的。因此，组织建设便与经济社会政策和继承人问题联系了起来。至于干部制度作为一个行政管理问题，尽管中国尝试了除法律—理性型权威外的各种解决办法来消除八种类型的组织弊端，但干部制度的弊端却一直没能得到很好的解决。在结论中，Harding通过引述Almond和Powell的观点，悲观地预言，中国无力解决官僚制度的种种弊害，党将长期遭受官僚主义的困扰。这种困扰既有现代官僚制本身具有的特征，也有根源于中国历史和传统的独特的东西。中国特别依赖意识形态教育、思想教育和群众运动以保持组织的灵活性、宗旨和效率。这些措施往往会产生一些意外且不希望看到的后果。最后，Harding建议用三个标准来评价中国未来的干部制度，即是否吸收知识阶层进入官僚队伍，是否放弃其诸如意识形态教育、群体运动等这些历史遗产，以及是否建设外部控制机制。
五、研究中国党政干部制度的其他一些重要流派
一是精英转换的流派。在20世纪90年代初，韩裔美籍学者Hong Yung Lee陆续发表了以《社会主义中国从革命干部到党的技术官僚》为代表的一系列成果。他研究的视角是精英转换，即从建国初期的革命干部治国，转换到改革开放以后的技术官僚治国。他发现，一个政权的制度化程序越低，政治精英越容易将其自身的意识形态、经验和社会阶级观带入他们所参与其中的政治过程。[14]在毛泽东时代，老一靠革命者更愿意从较低的社会阶层录用干部，主要的标准是政治忠诚而非职业能力。[14]388“文革”以后，老一辈革命者进行改革的动力，主要来自于运动期间遭受的羞辱、监禁和清洗。[4]400同时，由于中国的决策层决定把党的中心工作从革命转向经济发展，而现有的干部队伍不能适应新形势的需要，不能满足现代化建设的要求。因此，当官方宣布“文革”结束时，领导层开始改变对知识分子的立场，大量起用知识分子，委任以各行各业的领导职位。[15]402-408这样，在1980年以后的中国，一个新的阶层开始崛起，即技术官僚。与老一辈革命者相比技术官僚拥有其独具特色的群体品格，不仅更能满足现代化建设的需要，同时也更容易推进中国体制与制度变革的理性化进程，促进官僚机构效率的提高，同时也维护政权的稳定性和政治的延续性。
二是从技术观察的流派，即把干部制度改革作为一个技术问题进行分析。一些学者倾向于认为，中国干部制度改革及建立公务员制度更多的是技术问题，是一个人事管理技术集合的问题。他们的兴趣点，在于解读公务员制度改革的条例与规章。如Jean-Pierre Cabestan，就是其中典型的代表。[16]421-436他把公务员制度改革看作技术问题，研究的重点自然是录用、考核、职务升降、培训、工资福利等一系列具体的管理事务。
三是职业发展的双路径的流派。在1995年，Andrew G.Walder在天津进行了实地研究和问卷调查，并发展了他的“双路径模型”。[16]309-328他认为，在中国的城市社会已经形成着截然不同的两条职业发展路径，出现两类完全不同的社会精英。一条路径是要求具有教育和政治两种资格，通向拥有较高的社会声望、坚实的权力和明显的物质利益的行政职位；另一条路径则要求可以没有政治资格但需要有教育资格。这条路径通向专业职位，其职位声望较高，但没有权力，物质特权也很少。在1998年，另一位观察者Zang Xiaowei把Walder的研究成果又将其推进了一步。[17]39-57他分析了1980年代以后中国精英录用标准的转变和政治官僚变化着的特质，提出了双路径的思想。他指出，中共把专业技能与政治忠诚性结合起来录用并造就了一批新的政治精英，以促进经济发展和政治稳定。Zang发现高等教育背景对干部在行政系统晋升职务意义重大，而在党务系统的晋升中作用要小得多。这表明在毛泽东以后的中国确实存在着双路径现象，并以此作为其研究的分析框架。
六、对海外研究中国党政干部制度的流派的评价
一直以来，中国党政干部制度是海外观察和研究中国问题的焦点问题之一。大量的学者从不同的角度观察分析，研究成果也浩如烟海，绝对不止上文所介绍的几个流派和视角。这些研究成果，我们既不能全盘否定，也不能照单全收。海外学者对此问题的研究优势在于，有相对自由的价值判断、多元化的研究思路和方法、潜在的比较以及扎实的资料收集与占有。中国党政干部制度的研究是个比较敏感的问题，与国内学者相比，海外学者的研究相对较为超脱，可以摆脱政治对学术的冲击。因此，研究过程和价值判断都拥有较大的灵活性，甚至可以提出一些十分尖锐的看法。早在上世纪50年代，A.Doak Barnett就以访谈的方式，对拥有新中国政府机关工作背景并移居海外的华人进行了调研，得出了独到且有价值的研究结论。[18]他认为，由于缺乏流动机制，中国党政机关干部势必出现严重的老化问题。结果在“文革”以后，中国的干部队伍就出现了严重老化，被Barnett不幸言中。Barnett在美国出版其研究成果的同一时期，在中国“文革”开始，社会科学研究基本上瘫痪，科研工作者不能进行正常的学术研究，政治学、行政学等学科几近取缔，时间长达十几、二十年看不到中国学者对中国党政干部问题的研究成果。而此时，海外学者却可以从容地通过访谈等方法收集资料并进行严谨的分析。即便在改革开放以后，海外学者还秉承踏实的学风，继续做好资料的收集与整理工作，如Andrew G.Walder,John Burns,Hon Chan等学者治学严谨，资料的准备工作十分扎实，还深入中国进行问卷调查、访谈等。同时，由于海外学者所处环境的特点，他们可以自觉不自觉地用所在国家或地区的文官制度和中国的党政干部制度进行比较。这种潜在的比较研究，对于追求干部制度科学化制度化和民主化的中国来说，意义是深远的。它大大弥补了中国学者资料占有与思维狭隘的局限，为中国干部制度的理性化改造改革提供了具有一定参考价值的思路。
海外学者对中国党政干部制度的研究，其主流是值得肯定的。干部职务名称表制度研究的视角，为我国学者打开了观察我国党政干部制度的一扇窗口。囿于资料与思路的局限，干部管理权限从来都是国内学者研究的盲点与误区。而事实上，管理权限是分析干部制度利弊至关重要的一个支点。Melanie Manion,John Burns和Hon Chan等学者的研究，廓清了干部问题上党与国家的关系，指出了建立职业文官制度的可能性与可行性。即在现有的干部制度下，中国建立现代公务员制度的空间究竟在哪里、有多大。组织理论研究的视角对中国干部制度的弊端及解决方案进行了梳理，为我们进行干部制度改革乃至政治体制改革都有一定的启发意义。威权关系研究的视角，其贡献在于提出了中国建立法理型权威的必要性与迫切性，其价值在于让我们对干部“四化”政策下的技术官僚的群体品格有了更为清晰的认识。
当然，海外的研究同样鱼龙混杂，水平参差不齐，甚至有攻击与污蔑的嫌疑。如以学术面目出现的极权主义思想诋毁与诽谤社会主义的努力从来没有停止过，往往极端地夸大社会主义制度和国家制度不完善的一些问题，没有正视社会主义制度正处于理性化的变革过程这一基本事实。还有，海外关于中国党政干部制度的研究，时间跨度比较大，从1950年到21世纪将近半年世纪的时间，忽视了这期间中国发生了并且正在发生着翻天覆地的巨变，因而其研究和判断不符合中国当前的情况。