构建服务型政府的制度供求因素、创新困境及趋势，本文主要内容关键词为：困境论文,因素论文,趋势论文,制度论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1001-8263(2011)05-0062-06
当前，贯彻和落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的伟大实践正在全国范围内轰轰烈烈地展开，这是加快实现我国经济社会又好又快发展的内在需要。然而，面对我国地区差异大、资源整合能力差、公民社会发育不足的基本国情，有效推进、从而最终完成这一伟大的历史任务仍然任重而道远。在实现这一伟大历史任务的进程中，政府治理制度的创新是根本出路。因此，变革政府治理模式，建设服务型政府，实现从现行的以管理型治理模式为主向以服务型治理模式转变便具有了非常重要的意义。
从现实情况来看，科学发展和和谐社会发展目标的提出既是利益驱动的结果，也是危机推动的结果。然而，危机及利益关联并不能使相关个体自发组织起来、实现完全自发性的诱致性制度变迁，推动并完成构建服务型政府这一制度创新；因而，要实现这一目标就必须要更多地依赖党和政府进行有效组织与强力推动。因此，排除在现行管理型政府模式已不能适应全球化、信息化和扁平化等复杂条件下的干扰因素，厘清构建服务型政府的制度供求因素、创新困境和实践特征等理论和实践层面上存在的问题就十分必要。本文试图以新制度经济学的相关理论探究这些问题，以期对这一制度变迁过程有比较准确的总体判断。
一、构建服务型政府的制度供求因素
“需求—供给”是分析制度变迁过程的一个有效方法。新制度经济学正是通过“需求—供给”这一分析方法来进行制度分析的。萨缪尔森就曾指出“需求—供给”分析方法的重要性，他说：“你甚至于可以使鹦鹉成为一个博学的政治经济学者——它所必须学的就是‘供给’与‘需求’这两个名词。”①林毅夫也曾指出制度选择及制度变迁可以用“需求—供给”这一经典的理论构架来进行分析。②D·菲尼更明确地指出：制度变迁必然是由对制度变化的需求与供给两方面的因素变化而引起的，即从制度变迁的动力来看，制度的演进，既非诺斯建构主义制度变迁理论所认为的是“主观理性设计的产物”，也非哈耶克演进主义制度变迁理论所认为的是一种“客观的自然发展”，而是制度供给与需求因素的复杂互动过程。③
构建服务型政府涉及极其复杂的制度变迁，它既是对原有的以管理为主的治理制度结构中整个制度结构的全面改造，也是对全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。因此，面对如此复杂的制度变革和创新，我们应仔细把握服务型政府建设的制度供求因素的变化，这些变化包括：
第一，构建服务型政府的内在因素——宏观政治环境的变化。宏观政治环境深刻影响新制度安排的预期成本和利益，决定了新制度供给的能力和意愿，是制度变迁的至关重要的内生因素。进入新世纪以来，我国各地就陆续有了构建服务型政府方面的讨论和实践，中央决策层对此则更加重视。早在2004年2月21日，在中央党校举办的省部级主要领导干部有关树立和落实科学发展观的专题研究班结业仪式上，温家宝总理发表了《提高认识，统一思想，牢固树立和认真落实科学发展观》的讲话，首次提出要“努力建设服务型政府”。此后不久，在参加全国人民代表大会议期间，温家宝总理又强调：“我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终为人民服务。”而在全国人大十届三次会议上，温家宝总理则把建设服务型政府写进了政府工作报告中，并经人大批准而变成了国家意志。从服务型政府理念的形成并将之确立为政府建设的基本目标的过程中，我们可以看出我国政府治理的宏观政治环境已经发生了重大变化，这为打破管理型政府模式以及构建服务型政府提供了宏观政治环境的基础。
第二，构建服务型政府的现实因素——突发公共事件的频发。近年来，我国突发公共事件频发，严重的事件包括2003年的“非典”(SARS)疫情、2008年的南方雨雪冰冻灾害、四川省汶川“5·12大地震”以及青海玉树大地震的惨绝人寰的人间悲剧，等等。这些突发公共事件造成了重大的人员伤亡、财产损失、生态破坏和社会危害，在很大程度上暴露了我国政府现行的管理型政府治理模式和职能结构已经无法适应复杂生态条件下的社会需求，或者说，在面对公共问题特别是突发公共事件时，政府往往反应迟钝、缺乏有效的应对能力。因而，管理型政府模式及职能结构的转变势在必行，应根据国内、国际环境的变化将政府的主要职能转移到公共服务和社会管理上来，建设公共服务型政府。
第三，构建服务型政府的知识因素——西方公共行政理论和实践的经验。西方公共行政理论和实践的影响是我国政府治理转型的重要因素之一。D·菲尼在阐述制度变迁影响因素时，认为制度安排的知识和经验积累对制度变迁的走向和实施效果有相当大的影响力，它涉及不同理论和理念的撞击和博弈。我国目前的社会转型和经济转型，正是受传统公共行政理论向新公共管理和新公共服务理论创新的影响并伴随着西方政府的改革实践运动而进行的。因而，西方的政府理论创新和政府改革实践运动，为我国建设服务型政府提供了借鉴作用，有利于在服务型政府构建的过程中避免价值偏差、减少实践难度。
第四，构建服务型政府的科技因素——网络技术的快速发展。马克思在《政治经济学批判》1859年序言中指出：“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾。……随着经济基础的变更，全部宏大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”④当前，构建服务型政府的社会背景主要是全球化、信息化、开放社会和市场的无界化。在这样的社会背景下，构建服务型政府如果没有稳定、高效的网络和同步通讯技术的支持，其运作难度和实施成本是可想而知的。例如，面对突发的公共问题，政府必须及时、高效地了解相关情况，并及时转达正确指令，将公共问题的事态发展控制在可掌控范围之内。要做到这一点，离开网络和同步通讯技术作为支持平台是不可能的。网络技术通过把曾经只能在真实空间里行使的政府职能通过数字化的方式延伸出去，可以使原来需要大量的人力来处理的行政事务在数字化设备和虚拟空间中轻松、甚至自动地进行，有利于加强政府、社会与民众的交流和互动，从而大大提高政府系统的反应、决策、沟通能力，并从根本上把政府治理从封闭的行政系统中拓展出来，更好地服务大众。
第五，构建服务型政府的利益制约因素——制度变迁决策者利益的刚性约束。决策者的利益是影响制度变化的一个重要因素，他们成本与收益核算的结果往往决定制度变迁走向。管理型政府治理模式向服务型政府治理模式的转变过程，实际上就是对传统政府权力重新分配的过程。在这种权力再分配过程中，中央政府、省、市、县等各级政府都将以不同的策略参与这一治理转变过程，即成为权力博弈的局中人。虽然决策者既清楚政府治理正面临着大量棘手的公共问题，也清楚服务型政府的良好治理绩效，但是，一些决策者的特殊利益仍然是导致制度供给和执行偏差的刚性约束因素：一方面，服务型政府模式的实施，会使政府原有的权力让渡给市场、社会组织和公民，是一个伴随着权力让渡的机构改革的痛苦过程。如何安置富余人员成为政府进行制度创新前必须加以考量的问题，且安置问题会极大增大政府制度创新的成本、弱化制度创新的意愿。另一方面，地方政府与中央政府的不合作博弈将导致制度供给和执行偏差。在从管理型政府模式向服务型政府模式转变的问题上，中央政府与地方政府的效用目标不尽一致，可以将中央政府与地方政府在这一模式转变上的博弈看作不完全信息的动态博弈，这就必然产生委托代理问题。中央政府作为委托人是行为影响的一方，地方政府作为代理人是行为人。在委托人对代理人监督不力或两者之间存在严重信息不对称，且委托人获取信息成本巨大的情况下，都会产生代理人对委托人的背叛，即地方政府以种种借口不执行中央政府的相关指示。⑤因此，利益因素成为构建服务型政府的刚性约束因素也就成为必然。
二、构建服务型政府的创新困境
服务型政府的创新对现行的政府职能结构、行使方式和方法、行为习惯等存在着较强的依赖关系。在以管理型政府模式为基础的契约广泛盛行和社会风险的不确定性大大加大的条件下，现行政府的决策和执行流程已经固化，虽然效率低下，但是，在政府执行过程中，由于交易成本下降的诱惑，以及整个政府治理倾向于已有行政过程的惯性思维定势，行政行为必然表现为“按常规办事、按条条框框办事”，行政机关和行政人员不敢也不愿冒风险去进行创新，这样，政府治理便锁定在管理型政府模式的低效治理状态下，而一旦进入锁定状态，往往要导入外生变量或依靠政府政治权威，强行推行才能解除锁定，从而需要付出更多的变迁成本。而中央政府与地方政府认知和认可服务型政府模式也需要一个过程，其知识储备、认知能力以及控制制度变迁的方向、过程和方式也需要一个过程。⑥在这一过程中，建设服务型政府的实际效果，不仅取决于服务型政府自身的理念和具体制度安排，在相当程度上也取决于制度创新主体的思维和行为。具体而言，创新主体的思维和行为表现在以下几个方面：
首先，它表现在制度设计上的成本考量上。新制度经济学认为，政府提供新制度的能力和意愿，受到制度设计的各种要素价格的影响，即受到实施制度变迁的预期成本的影响。我国当前政府治理方式的变化，其实质就是从以管制为主的政府管理型向以服务为主要价值取向的一种制度变迁，因而它适用于这种预期成本的概念。我们知道，政府在设计和适应管理型政府模式和政府职能结构时已经消耗了大量的初始成本、追加成本和配套成本，而要使政府抛弃原有成本去重新设计消耗成本并不低廉的服务型政府模式，如果不是受政府治理的内外压力迫使，政府是万万不会“主动”实行制度创新的；另外，由于服务型政府模式与管理型政府模式在社会背景、管理导向、管理主体、权力向度和治理机制上的诸多不同，营造与服务型政府相适应的政治生态环境和相应的配套制度，需要消耗大量的时间和经济成本，而且其实施效果还是一件难以预料的事情，这就增加了制度创新主体的“惰性”和畏惧心理。有时各层级地方政府迫于上级政府的压力，即使实施了一些制度创新行为，在实际的操作中也会有选择地执行，即有选择的执行偏差行为。
其次，它还表现在制度创新上的“搭便车”行为上。在服务型政府创新中，各地方政府都希望免费学习其他地方政府的成功经验，避免其他地方政府出现的风险。这种风险既包括创新失败带来的政治风险也包括创新失败带来的经济风险，因而各地方政府都不愿意支付制度创新的改革成本，都在不同程度观望其它同级政府的行为以及上层政府的反应，都想着“搭便车”。所以，不少地方政府出于理性的考虑，选择囿于管理型政府的制度模式也就理所当然的了。地方政府机关和行政人员这样做，既可以获得相应政绩，又不承担制度变革的相应成本，达到“一举两得、一箭双雕”的效果；而从相反方面来看，没有哪一个地方政府愿意在制度变迁过程中充当牺牲品，因而，各地方政府就这么彼此观望，谁也不愿“越雷池一步”，于是便出现“上级雷声大、下级雨点小”的怪现象。在这种“精明算计”和“学习效应”作用的影响下，原有的低效的管理型政府模式会成为一种流行的治理模式，并不断得以保持和强化，而“加快服务型政府建设”则在很大程度上仅仅是一把尚方宝剑、一句口号而已——需要时当作“挡箭牌”用用、不需要时则置之一旁。
再者，它表现在制度实践上的“单兵冒进”。政府的制度创新与变迁需要各层级政府和部门之间的协调与合作。建设服务型政府也不例外。因而，任何层级政府的率先创新行为都存在与其它地方政府系统协调的问题。我国是单一制的社会主义国家，在中央政府的统一领导下，中央政府与地方政府之间、各级地方政府之间、各级地方政府部门与部门之间有着较好的协调与合作，因而整个政府管理系统长期以来也习惯了这一模式的制度安排。目前，虽然建设服务型政府上下已经达成共识，但在政府改革的实践层面上，对于“究竟如何改、怎么改、改什么”等问题上各级政府仍然存在比较大的争议。在中央政府没有认可或给予相应政策支持情况下，各地方政府、职能部门和组成成员都会持有一种消极、漠然甚至是抵制的态度，即使有个别地方政府愿意冒险（政治风险、创新失败风险等）进行服务型政府的建设，如果没有和其它政府系统进行比较好的协调，很可能导致单兵冒进，沦为形式，趋于无效。
创新主体的上述思维和行为方式，使得服务型政府建设难以在原有管理型政府模式下获得突破——不创新、虚假创新和缓慢创新会成为地方政府在服务型政府建设中的主要策略选择。⑦因此，尽管中央政府一再强调服务型政府建设的重要意义，大多数地方政府却仍然乐于奉行阳奉阴违的“把戏”——观望拖延服务型政府的建设或者进行名不副实的伪建设。
三、构建服务型政府的创新特征
服务型政府创新过程是一个极其复杂的制度变迁过程，因为它毕竟不是原有制度结构中某些个别制度安排的局部调整或改变，而是整个制度结构的全面改造；也不是对现行制度规则的运行过程做实际上的微调，而是全部行政管理秩序和经济秩序的根本变革。从学理分析的视角看，无论是治理理念的撞击，还是治理模式的再造；无论是复杂的制度变迁还是简单的制度创新；也无论是整个制度结构的全面改造还是个别制度安排的局部调整或改变，都面临巨大的变数。因此，在服务型政府创新过程中，必须充分发挥制度创新中的供给因素，并从制度的创新环境和利益的双重角度，消除地方政府制度创新的“惰性”和畏惧心理，对于顺利推进我国服务型政府的建设具有重要的意义。
基于上文对服务型政府创新的制度供求因素及实施困境的解读，结合我国的基本国情，为了顺利推进有别于西方政府再造的符合我国实际的服务型政府的建设实践，适应未来服务型政府的创新需要，本文对构建服务型政府的制度创新特征进行了前瞻性的分析，认为它具有必然性、渐进性、不平衡性和不稳定性等特征。具体分析如下：
1.构建服务型政府的创新必然性。建设服务型政府不仅是适应世界治理格局的大势所趋，也是我国治理体制的制度创新需要。始发于西方发达国家的政府改革和再造潮流仍方兴未艾，迅速席卷全球，当今世界许多国家都进行了旨在以服务为主要价值取向的政府改革实践，为了顺应世界治理格局的转变和我国治理实践的要求，我国政府改革就必然要创新政府管理体制，建设服务型政府。而另一方面，从我国治理体制的制度创新需要层面来看，在我国宏观政治环境变化的内在压力、突发公共事件频出的现实压力、西方公共行政理论和实践的外在压力以及网络技术的快速发展的科技压力等因素的影响下，未来服务型政府的制度创新就具有了必然性，这些因素不断累积起来，必然会不断增强人们对创新服务型政府的制度供给意愿和能力。
2.构建服务型政府的创新渐进性。服务型政府的构建是一个综合的系统工程，它不是一朝一夕、一蹴而就就能完成的，而是需要很长时间才能完成的，因而它具有渐进性。政府治理模式上的任一层次的转变，都需要政府在管理体制、法律法规等方面进行相应的调整和补充。对于服务型政府的建设，如果没有相关配套措施的跟进，单一的服务型政府改革就很容易形成单兵冒进，从而造成很大的政治风险和社会风险，因为毕竟中国正处于社会转型的关键时期，仍然需要比较强的行政控制能力来应对随时可能出现的社会稳定问题，因而行政系统的稳定是行政控制能力的重要保证。因此，服务型政府创新是一个增量改革的渐进过程，对于任何行政体制上的转变，如果没有稳妥的制度安排，就不能贸然进行治理模式的全面变革。
3.构建服务型政府的创新不平衡性。服务型政府的创新不平衡性主要表现在制度变迁的内在的经济利益和良好治理绩效的驱动力上。治理模式的变革必须有经济利益的内在驱动和对治理模式变迁的未来良好治理绩效的预期的诱致，而是否具备经济利益的驱动力和良好的治理绩效预期不但取决于政府的治理意愿，而且很大程度上取决于各地不同的经济环境和治理环境。在实践的层面上，我国的经济环境和治理环境呈现出不平衡性的特征，因而从影响服务型政府的供给与需求因素来看，现存的东、中、西部三大区域的这种不平衡的特征，导致各区域之间的治理环境和治理资源也呈现出较大的差异。因此，未来服务型政府的创新必然因为面临的公共问题的很大不同而呈现出不平衡的发展态势。
4.构建服务型政府的创新不稳定性。需要特别指出，制度变迁过程是相关利益集团出于自身利益的理性考虑，采取各自认为最优的博弈策略进行的多重博弈的过程，新制度就是各方进行充分博弈后形成的契约格局。具体来说：其一，在服务型政府改革中，服务型政府改革必然涉及到政府、企业、社会公众等各方利益的调整，如何协调各方利益是服务型政府改革能否成功的重要环节。然而，恰恰在这些方面，我们政府缺乏相关制度保障措施，也缺乏诸如政府的信誉问题、政策连续性问题、治理盲区问题等等相关的知识和经验储备；其二，作为服务型政府推动和执行主体的地方政府，面对权力的让渡、部门利益受损的状况，其制度设计和执行意愿存在一定的不稳定性，有时甚至出现改革过程的反复和下级的消极甚至是强硬的抵制；其三，服务型政府的实施意味着政府原有权力向市场、第三部门的转移，而问题的关键在于市场和第三部门能否填补权力的空白，履行好各自的责任。亦即政府、市场、社会的边界如何界定的问题。我们知道，市场的自发性和盲目性导致其存在失灵的可能，而我国第三部门的生存环境⑧也导致其存在失灵的可能，而中央政府面对因市场和第三部门的双重的可能的失灵而必然会造成治理盲区，这可能会重新进行治理方式上的某些变革，这也导致服务型政府改革存在一定程度的不稳定性。
注释：
①Paul A.Samuleson,William D.Nordhaus.Economics.Beijing:China Development Press,1992.
②林毅夫：《制度、技术与中国农业发展》，上海三联书店1992年版。
③D·菲尼：《制度分析与发展的反思——问题与抉择》，商务印书馆2001年版，第138页。
④《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社1972年版，第82页。
⑤沈承诚：《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措》，《理论与改革》2006年第2期。
⑥正如林毅夫所言“如果人心的理性是无界的，且建立制度安排是不花费用、不花时间的，那么社会在对制度不均衡做出反映时，会立即从一种均衡结构直接转到另一种均衡结构。然而，人心的理性是有限的，建立新制度是一个消费时间、努力和资源的过程。”参见林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载《财产权力与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第389页。
⑦具体来说：(1)目的与手段倒置。服务型政府创新的最终目的是实现公共利益的最大化，不少地方政府为创新而创新，目的和手段严重倒置。(2)重政策和制度制定轻执行落实。从国家权力配置分析，政府的主要功能在于执行，制度创新要体现公众利益，而政策和制度的有效执行是实现公众利益的唯一途径，二者缺一不可。(3)借创新之名，行自利之实。政府作为社会组织、公务员作为利己主义的个人，难免会在制度创新中追逐组织利益和个人利益，因而会从自身利益出发，权衡制度创新对自己的利弊，故意阻碍制度创新或进行伪创新。(4)忽视成本—收益核算。地方政府迫于其它政府竞争的创新压力，不进行系统的成本—收益核算，所制定的制度创新方案往往缺乏可操作性，行政执行成本巨大，得不偿失。(5)政府大包大揽，忽视公民的民主参与。在制度创新过程中，政府忽视公民的民主参与，大包在揽，这是在公共政策的制定和执行关系处理中走向极端的表现。参见沈承诚《地方政府伪创新的机理探究及反伪举措》，载《理论与改革》2006年第2期。
⑧就现阶段而言，我国社会分化程度低，两极分化比较明显，中间阶层发展不足，而中间阶层是非营利组织发展的社会基础；缺乏自由结社的传统，我国的公民结社的意识不强，非营利组织的发展缺乏公民文化的支持；政治民主化程度较低。政府职能的转变尚需时日，社会自主性不够，非营利组织独立发展和活动的空间有限；法制水平比较低，公民的法律意识不强，政府的法治化观念薄弱，非营利组织发展也缺乏必要的法律支持、规范和引导等。
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