法律如何保护弱势群体——全国人大常委会法工委副主任张春生谈社会保险法立法问题，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,法工委论文,保险法论文,副主任论文,弱势群体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在今年的《政府工作报告》中，朱总理第一次使用了“弱势群体”这个词。朱总理强调，积极扩大就业和再就业是增加居民收入的重要途径，对弱势群体要给予特殊的就业援助。
据劳动和社会保障部社会保险研究所所长何平解释，“弱势群体”主要包括四部分人：下岗职工，或已经出了再就业服务中心、但仍然没有找到工作的人；其次是“体制外”的人，即那些从来没有在国有单位工作过，靠打零工、摆小摊养家糊口的人，以及残疾人和孤寡老人；第三是进城的农民工；还有一部分是较早退休的“体制内”人员。
对弱势群体利益的保护问题，近年来为社会各界广泛关注；作为维护弱势群体利益有力武器的《社会保险法》的制定工作也就显得越来越重要。日前，本报记者专门走访了全国人大常委会法工委副主任张春生，张副主任与记者谈到了社会保险立法工作中已经取得的成果、立法前景以及当前立法工作中的困难。
张主任说，社会保险法的立法确实非常必须，我国现在弱势群体有增加的趋势，一方面退休人员逐年增多，另一方面下岗失业人员增多，因此有必要通过法律来加强对弱势群体的保护。
“批发改零售”的立法思路
社会保险法，严格说来也属于劳动法一大类，是现在急需要进行立法工作的。立法目标是，要搞一个综合的包含五种保险制度的社会保险法，这五种保险制度是：养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险。
但这仅是我们现在理论上的立法目标。因为我国一直没有社会保险法，凭空立法是不能操之过急的。写条文很容易，但仓促之下立出来的法律条文是否能把法律思想和所要解决的问题吃准，却有疑问。正如我国的民法典无法一气呵成、要先立单行法一样，我们立社会保险法也不能一蹴而就。因为我们有现实困难，我国多年来一直没有建立真正的社会保险制度，当然不能说绝对没有，50年代有社会保险制度，国务院颁布过社会保险条例。但后来的实践在事实上把社会保险取消了，保险被变为单位保险，全由单位工资总额里发。后又因为实施的困难太大，以上海和北京为例说明，过去这两个城市都算过一笔账，有一段时期曾经出现了两个在职职工养一个退休职工的情况。因此，由于包袱太大，这样的单位保险就不能不另寻出路。
我国的保险法立法工作因为没有先例作为参照，要想一下就把包括五种社会保险制度的保险法立出来，是不现实、不切合我国实际的。张副主任在谈我国社会保险法立法思路的时候打了一个比方，他说：“我们将采取和立民法典一样的立法思路，即把批发改为零售，而且这个零售不是法律零售，而是一个一个地搞单行法规。”张副主任介绍，现在养老保险、失业保险已经有了相关行政法规，工伤保险接近于制定出行政法规；但是，医疗保险和生育保险的难度比较大，可能近期还难以出台。
与各个保险制度的行政法规出台的同时，国务院有关部门同时在研究起草社会保险法。国务院对社会保险法非常关注，原来劳动部曾经提出制定一个劳动合同法，作为劳动法的一个配套法律。因为劳动法有合同一章，但规范得比较简单，粗线条，具体签订、履行劳动合同包括解决劳动纠纷时，还需要制定单行的法律来进行规范。又是劳动合同法，又是社会保险法，孰先孰后？国务院在研究时根据现实需要提出，还是先把社会保险法立出来再提劳动合同法，要把社会保险法的制定提前。所以这几年，国务院、劳动部门包括全国总工会对社会保险法都很重视和关注。但是有的代表可能不了解国家对社会保险法的重视程度，因此张副主任估计社会保险立法问题会成为今年两会的关注点之一。
农村难纳入社保体系的原因
张副主任向记者介绍：我们现在所说的社会保险针对的对象是城镇居民，现在还不包括农村居民，农村的社会保险是个难题，暂时还解决不了。
原因在于，第一，社会保险是强制的；第二，社会保险需要来自几个方面的合力，即职工要缴纳保险费，比如养老保险，需要职工定期从工资中拿出一个比例来缴纳保险费；作为公司、企业也要为职工从成本中列支养老保险金；必要的时候国家要给与补贴。
农村现在经济发展很不平衡，要让农民定期交保险费，不少人做不到；让村里为农民交，有的村做得到，但更多的村没有那个经济实力，也交不了。所以要建立一个整体的农村社会保险，非常困难，不是大家不愿意建，而是缺少经济基础。但在全国范围内，富裕起来的地方，搞一些灵活的保障办法，比如商业保险、各种互助等，国家也非常鼓励。
保险金来源和管理的难度
张副主任告诉记者，一下建立五种社会保险制度的难度非常大，仅仅把一种保险制度真正建立起来，都是相当困难的。在80年代中期，我国就开始搞养老保险，一下子搞一个全国性的养老保险，涉及到很多复杂的理论问题、体制问题。实际情况是，有的地方是县统筹，有的地方是市统筹，有的地方则是省统筹，情况非常复杂。更重要的问题是得有经济来源。
社会保险和商业保险一样，最理想的办法是在大范围内求平衡，需要全国范围的统筹，比如，就养老保险来说，我国现在的职工有两亿多，职工本人交保费，所在单位也给职工交保费，这样就能积累相当多的钱，钱越多，保险待遇就越好，每年给退休者的钱就越充裕。越是大范围求平衡，养老保险就越主动越充裕。但我国多年来，经济发展不平衡，富裕地区、贫困地区、中等地区都有，一下子搞一个全国范围的平衡和统筹，是没有办法搞起来的。
所以这几年从县统筹起步，一个县的人交保费，然后给该县职工发放养老保险；再好一点的，达到市统筹；情况更好一点的达到省统筹。那么现在我们如果要制定养老保险法，就必须实行更高层次直至全国的统筹，所以难就难在经济不平衡，无法一下子达到全国统筹。
前一段时间有一些新成立的单位，不愿意参与地方的保险，比如几大银行、有色金属公司，因为它们是新兴产业，年轻职工多，有钱、积累多，没有养老压力，不愿参加地方的保险统筹。有的地方老企业，从50年代就开始不断有退休职工，积攒到90年代，有一个庞大的退休人员群，有的企业甚至达到两个在职职工养一个退休职工或一个半在职职工养一个退休职工的程度。有几年那些新兴企业是退出去不参加地方保险的，现在要求都必须参加地方保险。所以说，不论何种保险的全国统筹，都是说起来容易、做起来难，说到底，就是这钱从哪儿来不好解决。
当然，有了钱还要把钱管好，这又涉及到体制问题，现在我们体制五花八门，有的是行政机关即社会保险局或也称劳动局管，有的成立一个基金会；管理方法也各式各样。这笔保险基金的管理，最怕“首长意志”，前些年就有的地方，养老基金积攒了一大笔，行政首长一个命令，拆东强补西墙，有的拿去发放拖欠的工资，有的拿去盖楼……甚至有极少数更恶劣的人拿钱用来给自己炒股、买汽车。所以管理也是个不容忽视的大问题和大难题。张副主任认为，保险基金的管理问题，在本次两会中可能也会被较多地提及。
相关背景
我国近年在失业保险、养老保险、医疗保险等方面已经出台的法规和条例有：
《失业保险条例》于1999年1月22日由国务院令（第258号）发布施行。
《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》1997年7月16日（国发[1995]6号）；《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》1998年8月6日（国发[1998]28号）；《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》（1995年3月17日）等。
《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》1998年12月14日（国发[1998]44号）；2000年1月1日起施行的《中国人民解放军军人退役医疗保险暂行办法》等。
另外，据劳动和社会保障部2001年上半年透露，《社会保险法》将于“十五”期间的早些时候出台。《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》将于近期正式发布。
《纲要》中明确指出：“十五”期间，我国将把劳动保障事业发展全面纳入法治化轨道，加快制定出台《社会保险法》及配套法规，逐步建立以《劳动法》和《社会保险法》为基础的劳动和社会保障法律法规体系。
据悉，《社会保险法》已列入全国人大立法规划，并且劳动和社保障部已将修订完成的法律草案稿报送国务院，涉及广大群众切身利益的社会保险制度即将有法可依。