宏观调控、西部大开发与税收政策选择，本文主要内容关键词为：税收政策论文,宏观调控论文,大开发论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在国家进行宏观调控的政策措施中，税收作为宏观经济政策的重要组成部分，是调控经济运行，促进地区间经济协调发展一种行之有效的手段，可以体现一定时期内国家的经济政策和产业结构特点，具体反映国家政策的导向。西部大开发是国家调整区域经济结构，缩小地区经济差距的一项重大发展战略，因此，分析西部经济与税收的发展状况，研究和制定符合西部实际的税收政策，是推动西部地区社会经济全面发展的现实选择。
进入90年代以来，随着我国市场化进程的加快，市场经济在地区发展中的作用逐步增强，在各地经济蓬勃发展的同时，地区间的经济发展差距特别是西部贫困地区与东部发达地区差距扩大的速度明显加快。西部地区经济发展明显落后于东南沿海地区，除了历史遗留因素、自然条件的制约外，包括税收政策在内的国家政策效应及由此而产生的结构不合理是主要因素。从税收方面看，现行税收制度及分税制对西部经济发展的制约，主要表现在以下几点：
1.我国现行的“生产型”增值税加重了西部企业的税收负担。
西部地区的GDP从1996年到1998年分别为全国的14.16%、14.44%和14.54%，增长极为缓慢，一个重要原因是受现行增值税制的影响。如企业购进固定资产进项税不能进入抵扣环节、对收购农产品为原料的生产企业和运输费用分别采用10%和7%的扣除率、冶炼企业向小规模纳税人收购的原矿只能抵扣6%等。重工业企业的资本有机构较高，设备购置费用数额大，在产品成本中占了很大比例，特别是大中型冶金企业，集采矿、冶炼于一体，外购商品所占比重较低，不允许抵扣的固定资产进项税和自采、收购生产用原材料不能抵扣或抵扣不足，高征低扣的问题明显。在我国工业布局中，西部地区受资源条件和工业基础的制约，基本上是农牧业与重工业为主的产业结构。东部主要是轻工业，有最早的经济开发区或经济特区和比国内其他地区更多的税收优惠政策，有许多GDP没有转化为国家税收，税收负担自然低于全国水平。“八五”期间，江苏、浙江、广东、山东和福建等东部地区的GDP年均增长最低为29.6%，最高36.29%，均高于全国平均水平。平均税负最高的广东为9.6%，最低的山东为6.28%。1998年，全国平均税收负担是11.37%，东部地区税负最高的广东省为9.8%，最低的福建省为5.89%，平均为7%左右。而同年的西部省区，GDP增长低于东部，税收负担却高出1-2倍，如贵州、云南和宁夏的税负分别为12.86%、22.93%和12.02%。同时由于对固定资产所含税额不准扣除，削弱了西部企业适时进行设备更新改造的能力，产品出口由于重复征税因素的存在不能实现彻底退税，也削弱了产品在国际市场上的竞争力。
现行增值税将纳税人划分为两类，一般纳税人的标准对西部而言过高，小规模纳税人不准使用增值税专用发票，使得大量处于起步阶段的小规模纳税人不能抵扣进项税，一般纳税人因取不到专用发票而不愿购买小规模的纳税人的货物，给小规模纳税人造成营销上的困难，加大了创业的难度。
2.现行消费税不利于西部支柱产业发展。
在产业结构的构成上，征收消费税的产业主要集中在西部地区，如卷烟、酒类等产品的消费税，西部地区占了很大比重。如贵州省每年卷烟和酒类等产品消费税有30亿元左右，约占税收总额的30%。这也是其宏观税负较高的重要因素，不利于西部税收支柱产业发展。一些高档消费品和高档娱乐行为如保龄球、歌舞厅、高尔夫球等价高利大的行业，现行税制却列入营业税征收范围。目前这些娱乐性高消费行业主要集中在经济较发达的东南沿海地区，对这类高收入人群的高消费行为不征消费税，税收没有起到应有的调控消费的作用。
3.现行资源税征收范围窄，税率偏低，不利于西部经济发展。
现行资源税征收范围仅限于6种矿产品和盐，对大部分自然资源没有征税，且采用定额税率。西部大多属于资源丰富的地区，长期以来由于资源产品价格较低，开发和生产出来的资源产品运到东部发达地区进行加工、出口，资源产地得不到资源的高额附加值，输出资源的价值被大量地转移到了东部，自然资源开发并没有使西部资源产地受益，资源优势未能转化为财政税收优势。一些地方不可再生资源枯竭后留下一大堆问题，如生态环境恶化、资源型企业职工失业、财政收入锐减等，严重制约了西部经济发展。
4.现行企业所得税制形成对西部地区发展的制约。
现行的企业所得税对内资企业除基本税率外，有18%和27%的两档优惠税率，而这两档优惠税率主要是照顾规模较小的企业。由于我国长期以来的经济发展战略，西部以国有大中型企业为主，东部以小型企业为主，因而享受优惠税率东部大于西部。内外两套所得税制，外资企业优惠多于内资企业，而外资企业和外国企业主要集中在东部沿海地区，西部则以国有、集体经济为主，因而对外资企业的优惠政策主要是东部享受。东部发展基础较好，在同等税收制度下，外商自然选择东部投资，削弱了西部招商引资的力度。因此现行企业所得税制不利西部开发。
5.现行财税体制使西部地区收入增长乏力。
现行分税制按照全国统一标准确定共享税的分成比例、税收返还基数、税收增量分成系数，而且以财政收入增长速度较快的1993年为基期。由于全国各地经济基础、经济发展环境及财力增长后劲差别较大，实行同一标准，忽视了西部地区的税收特点和财力匮乏的现实情况，使西部地区进一步拉大了与东部的差距。如税收返还，在1993年的基础上逐年递增，递增数按增、消两税平均增长率的1:0.3系数确定，遵循累计原则，增值税、消费税若达不到平均增长速度则扣减基数。这种基数法的操作方法，没有从根本上改变原有的分配格局，使得1993年基数小的西部省区，为了保住基数，只得依赖于开发资源，又受制于投入短缺，只能生产技术含量低的产品，甚至出售原矿、原料。一些地方为了完成任务，保“吃饭”财政，以致出现收过头税甚至“寅吃卯粮”的问题，造成税收虚假增长，纳税人税负加重，税基萎缩。在市场经济条件下，东部所需资源在成本比较效益下，可以通过多种方式甚至进口解决，使西部资源型企业面临困境。
中央实施西部大开发战略，为西部地区改变落后面貌提供了极好的机遇。然而，也应看到，在构建社会主义市场经济的过程中，西部地区面临前所未有的压力和挑战，因此西部地区在抓住良好的发展机遇，加快经济发展步伐的同时，国家从宏观上采取切实有效的发展对策是促进西部地区加快发展的关键。世界上许多国家自20世纪以来都采取多种手段致力于落后地区的发展，其中税收调控手段的应用取得了较好的效果。借鉴国外成功经验和当初发展东部时的税收政策倾斜，本文拟从税收的角度提出几点思考：
1.实施有利于西部可持续发展的税收政策。
西部开发是一项长期的工程，中央关于实施西部大开发的战略把生态环境保护放在优先位置，西部应利用本地的资源优势，采用高新技术发展特色经济、优势产业及相关产业，由原来粗放型的资源输出转为高附加值、高效益的产品输出，因而税收政策应有利于西部科技进步，促进其经济可持续发展。
(1)在西部地区进行增值税完善试点，培育西部经济的比较优势。
针对西部地区企业在现行增值税制度下高征低扣突出，税收负担较重的问题，建议在西部地区进行增值税转型试点，将现行增值税由“生产型”转为“消费型”，以促进西部地区企业加大生产设备更新改造的力度，适时进行生产设备的更新换代，从而对资源进行科学的开发与合理利用。允许对技术转让费、研究开发费、新产品试制的宣传广告费等比照免税农产品的扣除率计算进项税额，调动企业改进设备技术，更新固定资产的积极性，培育企业自我创新的技术进步机制。
对进入国家产业政策鼓励投资的产业和项目，如农产品加工、生物制药、矿产资源利用科技改革和新型电子产业等，税收政策上应给予明确支持。建议将企业收购初级农产品和收购小规模纳税人矿产品的抵扣率分别由10%与6%提高到13%，以保护西部资源型企业的应得利益。扩大增值税的征收范围，将营业税中的建筑安装、交通运输改为征收增值税，以扩大税基并解决增值税和营业税交叉征收、税收负担不平衡的问题。
(2)实施地方税收优惠政策，引导企业投资高新技术产业。
对经济技术管理权威机构认定的科技项目或企业，从投产之日起免征2-3年的土地使用税房产税，车船税，促进西部地区的高新技术企业尽快建成并取得效益。
(3)适当提高资源税率，扩大资源税的征收范围。
在西部开发过程中，对自然资源的需要量会大幅度增长，为使有限的资源得到科学开发与利用，应提高资源税率，对不可再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，实行从价定率征收的办法，达到对资源保护性开发的目的，改变目前使用资源中的浪费现象。合并现行各种对资源征收的税费，将使用资源直接征收的矿产资源补偿费、矿山维护费和水资源费并入资源税，并逐步把森林、草原、地热、名贵中药材等需要保护性开发的资源均纳入征税范围。扩大资源税的征收范围并提高其税率后，为防止该税种出现逆向调节而导致破坏资源的问题，资源税收入应归属中央，用于江河湖泊和以西部地区为主的水土流失治理。
(4)开征环境保护税。
针对日益严重的人类生存环境恶化状况，世界各国在本世纪70年代就已开征了环境税收。生态环境保护和建设是西部大开发的根本与切入点，但只靠西部的力量难以达到目的。根据我国实际情况，将现行征收的超标准排污费、生态环境恢复费改为环境保护税，并扩大征收范围，对在我国境内一切从事生产、经营并取得收入的单位和个人征收，突出该税种广泛适用的特征。对国际贸易中有污染转移的行为，如对输入我国境内的有严重污染难以治理的产品、工艺及生产设备征收环境保护关税。
按照纳税人在生产经营活动中对环境污染程度的不同和污染范围的大小，现阶段设计税率时在总体税负大体与交纳排污费和生态环境保护费平衡的基础上，要充分体现国家环保政策和奖惩政策来确定不同的税率档次。这项税收应作为共享税，中央与地方实行4:6的比例分成，中央收入部分主要用于西部地区的生态环境建设和资源保护。
考虑到西部地区当前保护资源、治理生态环境的任务较重，对西部地区征收的资源税、环境保护税在15-20年内应全部留给西部地区。
2.进一步完善消费税，增强西部地区自我发展后劲。
应充分发挥消费税特殊调节的作用，适当调整消费税的征收范围。对使用不可再生资源、稀缺可再生资源生产的消费品以及超过国家能源消耗标准的产品，在征收资源税的基础上，再征收一道消费税进行双重调节，以节制对使用资源的消费；采取宽税基、低税率档次的办法，对高档消费、奢侈性消费行为改征消费税，使其真正成为具有特殊调节功能的税种。通过扩大消费税征税范围，既可加强对东部地区高消费群体的税收调节，使其成为消费税的主要承担者，增加发达地区对国家的贡献，为西部开发提供财力援助，又有利于缩小东、西部消费水平的差距，减轻西部的消费税负担。对非生活消费品如酒精、小汽车、摩托车、汽车轮胎和普通消费品（如普通护肤护发品等）停止征收消费税，以适应国家拉动消费需求的宏观经济政策。
对西部资源型产业因普征消费税增加的税收负担，可在一定时期内通过先征后返来减轻压力。鉴于西部地区税收总量中消费税占的比重较大，建议对西部地区全额上交中央的消费税全部留给西部地区，以缓解其财力严重不足的困难。
3.实施吸引资金向西部投资的税收政策。
实施西部大开发，进行基础设施建设和国有大中型企业改革以及生态环境保护等需要大量的资金，而西部开发投资周期较长，资金问题无法全部靠国家投资政策的倾斜解决，如果把着重点放在引进外资方面，在短期内是不现实的。我国目前民间储蓄已超过6万亿，由于投融资渠道不畅，导致大量资金闲置。应敞开投融资渠道，给以优惠的投资待遇，引导民间闲置资金特别是东部资金投向西部。对西部以外的内资投入西部开发，只要符合国家产业发展方向、促进产业升级换代的政策要求，有利于西部的可持续发展与培育特色经济的投资，应给予特殊的企业所得税优惠。
(1)对收购、兼并、承包、租赁西部企业等推动西部国有企业改革的投资，在西部地区新开办的属于国家鼓励发展的高新技术企业以及新开设的能源、交通、通讯及利用西部资源形成的特色产业以及产品出口在50%以上企业，可给予免征企业所得税5年，第6年起减半征收3年的政策。
(2)西部地区以外企业参与属于国家鼓励发展产业目录的资产重组项目，因原企业产业结构调整、经营方向变化而转让闲置资产的收入，免征各项税收，用于职工安置与企业发展。外来投资企业的投资所得收益，在西部地区享受的税收优惠视同已缴税款，回原地区后不再补交企业所得税。
(3)对在西部以高新技术手段从事资源开发的企业，应取消企业所得税优惠中“盈利企业”和“超额扣除以应税所得额为限”的限制，只要符合条件的研究开发费用超过一年10%的企业，都可享受150%的税前扣除；受惠企业因当年亏损或盈利部分不足以抵扣规定扣除额的，可以向以后一定年度结转。
(4)加大以加速固定资产折旧为主的税基式减免的力度。应允许西部企业对于使用的先进设备，或专供研究开发用的设备、建筑物，在正常折旧之外，在折旧资产使用的第一年提高比例如30%的特别折旧扣除，对使用国产尖端设备的可享受更大比例，提高企业资金使用效率。
(5)对在西部地区投资开办、扩建产品出口企业或高新技术企业、基础设施建设企业、农业开发企业等，退还再投资部分已缴的企业所得税，体现产业鼓励的税收优惠，引导和促进产业结构、产品结构优化。
(6)对设在西部的外资企业所得税给予三年减按15%税率的优惠政策应扩展到西部所有企业，优惠期限以10年为宜。对国家公布的西部地区外商投资优惠产业目录的项目，也应实施相同的税收优惠，以利于扩大西部引资范围，也利于东部产业结构换代调整。
(7)西部大开发需要金融机构进行大量的资金投入，对设在西部地区的金融机构，其金融保险业营业税的税率应由8%降到5%，所得税在5年内给以减征50%，以鼓励各类金融机构在西部设立分支机构，扩大信贷规模，从资金供给上及时支持西部大开发。
此外，我国企业所得税按企业隶属关系划分为中央和地方两部分，随着企业转机改制的深入，原有的企业隶属关系难以界定，宜将企业所得税改为共享税，中央与地方4:6分成，改变目前一个税种两个税务局征收的局面。
4.实行出口退税的激励机制，促进西部地区产品更多地进入国际市场。
西部多数省市区地处内陆，交通运输条件落后，出口产品成本较高，在一定程度上制约了出口贸易，产品出口在经济总量中所占比重极小。为鼓励西部产品出口，在实行增值税转型的同时，应本着“规范、实效、简化、统一，”的宗旨，根据“征多少，退多少”的原则，建立公开、规范的出口退税制度。可试行即征即退的办法，取消因退税指标而导致退税不彻底，影响企业资金周转使用的限制，使出口商品名副其实地享受零税率的税收优惠。简化出口退税稽核制度与办理程序，运用现代化的税收管理手段，加强对出口退税的全面管理，严厉打击出口退税中的骗税行为。
随着西部大开发所面临的宏观经济环境的变化，扶持产品出口的税收优惠方式也应规范化。在高新技术企业、“两头在外”企业集中的国家级高新技术产业开发区建立保税区，既符合国际惯例，又及时、规范地支持西部地区产品出口。通过保税区的窗口作用与辐射作用，吸引外资和东部资金投资。
5.调整现行增值税的分成比例，从各方面增加对西部地区的投入。
西部地区的优势产业都是国家建设急需的，这些产业只靠西部的力量将难以得到较快的发展，因此，国家的财力应主要投向西部地区。国家已提出通过财政转移支付的办法支持西部开发，但只靠转移支付一个单项政策，远不能体现对西部开发的倾斜力度。中央还须从各方面加大扶持力度，如绝大多数财政发展资金和专项扶持资金应明显向西部地区倾斜。考虑到西部地区现有发展水平和财政能力，应提高共享税的地方分成比例，上交中央75%的增值税，西部地区可实行中央与地方5:5分成，增加的地方收入可用于加大基础设施建设、经济结构调整及生态工程建设。提高中央对西部的税收增量返还系数，对增、消两税每增加1%，税收增量返还由现在的0.3%提高到0.5%。为保证中央有足够财力支持西部开发，对东部的税收增量返还系数可适当降低。对西部地区的能源、矿产品、原材料等企业征收的增值税，在2010年以前实行先征后退政策。增加对财政困难地、县的补贴数额，对历史欠帐过多，累计赤字超过财政收入总额的市、县采取一次性补足填平的办法，使其放下包袱，全力发展。
6.建立有利于西部人力资源开发与使用的税收机制。
开征社会保障税是筹集社会保障资金的重要手段，通过开征社会保障税，建立和完善社会保障制度，以解决西部地区社会保障事业发展欠帐过多，支出缺口大，自我完备能力弱的问题，同时可保证社会安定，使企业放下包袱，轻装上阵，集中财力在西部开发中展开竞争。应合并现有的基本养老保险、失业保险和基本医疗保险，统一改征社会保障税，扩大征收范围，对所有有收入的单位和个人征收，对亏损和困难企业，可采取包括变现部分国有资产在内的措施。实行累进税制，对经济发达的高收入地区、高收入者多征。社会保障税应作为共享税，中央与地方按5:5分成，中央集中的部分作为对西部地区的专项转移支付，用于西部地区的社会保障事业。
为了吸引人才、资金和技术进入西部，使西部地区的资源得到科学合理的开发利用，宜将个人所得税制起征点由800元提高到1500元，对在西部地区的投资者和科技人员的个人收入，可在10年内分别给予减征或免征个人所得税的鼓励政策，让在西部的人才享受到实际的好处，以留住人才在西部创、业。
7.赋予西部地方政府一定的税收立法权，规范地方政府行为，优化投资环境。
我国在税收立法上一直是单一的立法体制，税收立法权高度集中在中央。地方政府没有税收立法权，很难因地制宜地调控、培育、优化税源结构，还诱发地方政府采取越权行为，恶化了投资环境。在西部大开发中，中央可先在西部地区试点，赋予省级政府一些地方税收立法权，明确划分政府、市场、社会的事权，在不违背国家基本税收法律的条件下，由地方结合各自的情况制定地方性税收法规，因地制宜地对有关税制要素进行必要的调整，以优化政府收入结构，规范地方政府行为，待取得经验后在全国推行。
8.大力发展非公有制经济，培植起新的支柱税源群。
面对西部地区国有经济比重过大，经济结构重型化的现实，应采取多种灵活的方式放手发展非公有制经济，提高“三资”企业、乡镇企业、私营和个体经济在西部地区国民经济中的比重。
现行的各项税收优惠政策，应同样适用于非公有制经济。对符合国家产业政策的新开办的非公有制企业，经税务机关严格审查后，确实符合开办条件的，可由省级税务机关审批后实行免征或减征一定年限的流转税政策；对非公有制企业的所得税，根据地方政府的财力状况，给以一定年限的定期减免扶持。吸纳下岗人员较多的企业，计税工资标准在企业有能力负担的情况下，可提高10%-20%在税前扣除。
适当放宽西部地区增值税一般纳税人的认定条件，对该地区增值税一般纳税人的认定条件不能与东部发达地区采用同一标准。在西部地区进行产品生产的企业纳税人，均可认定为一般纳税人，对从事商业贸易的一般纳税人标准，以年应征增值税销售额50万元为宜。
在税收计划任务的安排上，对非公有制经济的税收切忌采取层层压任务、压指标、每年按一定比例计算增长额的办法。对非公有制经济在一般纳税人认定、专用发票管理、增值税计算方法选择及停歇业审批方面，都要实事求是地进行处理，对规模较大的私营企业，不能因其是非公有制经济而简单地按小规模纳税人对待。
9.加快清费立税步伐，减轻纳税人税外负担。
在精减政府机构，减少财政供养人员的基础上，应加快西部费改税步伐，进一步加大减轻纳税人税外负担的力度，用法律手段保障纳税人的合法权益，维护企业的市场主体地位。
10.严格依法治税，加强税源监控，确保公平竞争。
西部开发必然推动西部所有制结构调整和带来税源结构的多样化存在，混合经济、非公有制经济在税源构成的比例将明显上升。特别是随着企业所有制改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作、出售、无偿出让等多种形式的改革，税收征管、税源监控会出现许多新情况和新问题。面对多元化的纳税主体，必须加强税收法制建设，严格依法办税，做到有法必依、执法必严、违法必究。否则，再好的税收政策也不能发挥作用。
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