效益审计效益审计的战略缺陷及对策，本文主要内容关键词为：效益论文,对策论文,缺陷论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、效益审计的“战略缺陷”
效益审计一直将战略管理排斥于
审计范围之外，只针对管理执行行为
和结果进行评价，这是效益审计的一
个重大缺陷，我们将其定义为“战略缺
陷（Strategic Gap）”，即在效益审计过程
中忽略了对组织战略决策及其计划过
程的评价监督。效益审计这一审计范
围上的缺陷，直接导致效益审计目标
的不全面、国家审计监督严重缺位、不
能从源头上防止和避免国有资产流
失、效益评价在很大程度上依附于被
审计单位等问题，从而加大了审计风
二、战略效益审计
将效益审计范围延伸到对战略决
策阶段管理行为的监督控制上，将产
生一个全新的审计概念“战略效益审
计”。与此相对应，目前的效益审计可
以被称为“操作效益审计（Operative
Performance Audit）”。战略效益审计与
操作效益审计共同构成了效益审计的
整体概念，推动效益审计进入一个新
的发展阶段。
战略效益审计可克服“战略缺陷”
所带来的问题，将在以下三个方面发
挥积极作用：
1．服务宏观战略转型：目前我国
经营管理方式正由粗放型转向以可持
续发展为导向的集约型模式，国家审
计监督将评价的重点由单纯的产出效
率转变为可持续性为核心的战略评
价，有利于促进国家发展战略转型。2．
推进公共管理水平：战略效益审计的
开展可以有效推动公共部门进行战略
管理，推动决策的科学化和民主化，推
动公共部门管理效率的提高。3．完善
审计理论体系：以战略管理和战略控
制为基础，我们可以构建起一个比较
完善的战略效益审计的框架，这不仅
是对审计理论体系的完善，还可以适
时解决审计实践中遇到的困惑和矛
盾，从而推动审计实践的发展。这是国
家审计事业不断发展的要求。
三、战略效益审计评价的“合理
性”基本原则
20世纪70，80年代在英美等国兴起的新公共管理在批判以政治行政二
分法和韦伯的“科层制”为基础的传统
公共行政体系的基础上，提出了经济
性、效率性和效果性等三大变量。这场
运动引发了深刻的政府行政改革以及
大规模的政府再造，并直接影响到国
家效益审计的发展。然而，新公共管理
运动强调政府失灵，却忽视了市场的
自身缺陷；强调管理的一般性，忽视了
公共部门的“公共”本质；强调公共部
门对经济效率的关注，忽视了公共部
门追求社会公正和公共利益等多元价
值目标。如果说韦伯“科层制”理论建
立了一种与工业社会相适应的现代组
织形式，其缺陷是过于强调规则而忽
视效率；“新公共管理”理论的特点就
是强调以目的和结果的达标控制来取
代过去以规则实施的控制，而“新公共
管理”理论所确立的3E 绩效评价标准
偏离了公共部门的实质目标。在反思
之后，笔者提出，在进行公共部门效益
评价时，应当结合两者之长，建立以“合理性”为基本原则的，兼顾形式合
理性和实质合理性的绩效评价标准。
如果我们将以上思想运用到效益
审计评价体系中，“合理性”将作为评
价公共部门行为的基本原则得到应
用。仅对公共部门内部控制制度的健
全性和达标性（执行情况）进行评价的“操作效益审计”，可以被理解为是对
形式合理性的评价。即通过程式化制
度安排和标准化指标设置，将管理手
段和程序等方面尽可能地加以量化，
从而使得行动本身以及对行动结束后
目的实现程序的评价成为可以被计算
的任务。这是一种纯粹客观的评价方
法，但它在价值上是中立的，不能保证
结果的实质意义。为了实现形式合理
性和实质合理性的平衡，我们还必须
将效益审计深入到战略管理领域，来
评价公共管理行为是否达到公共管理
的实质目标，即实质合理性。它体现了
公共管理的公共性价值，但也由于公
共部门的价值取向的多元性和“责任”
定义的模糊性，只能凭借经验进行主
观性判断，很难进行量化分析。所以，
我们在合理性判断过程中，要整合形式合理性和实质合理性评价为一体，
克服以往效率审计评价中的缺陷，将
效益审计带入一个新的发展阶段。
在战略效益审计中，3E 被赋予新
的定义。所谓“经济性”，不仅要实现投
入资源量最小化的目标，还要从节约
社会和自然资源、实现可持续发展的
角度进行评价；所谓“效率性”，不仅是
战略决策和执行过程的投入和产出的
比值，还要将非经济性的外部效果和
总体社会影响作为产出端量来进行核
算；所谓“效果性”，不仅是达到计划的
目标，还要评价通过实现预定目标是
否实现了公共部门的社会价值，履行
了应尽的社会责任。在战略效益审计“合理性”基本原则的框架下，3E 的这
一重新诠释兼顾了形式合理性和实质
合理性的评价内容，对效益审计理论
发展和实践将具有重要的意义。
四、战略效益审计的技术可行性
20世纪末，随着全球化和资源的
日益紧缺，国际竞争的压力促使众多
跨国公司开始进行战略管理。为了充
分把握机会、提高风险规避能力，许多
企业开发了先进的管理工具用来进行
战略控制和评价。对于战略效益审计
而言，这些工商业领域的方法理念以
及评价指标都具有重要的借鉴意义。
在形式合理性评价方面，最具有
代表性的工具就是平衡记分法，即在
将战略管理进行程式化和标准化的基
础上，通过一套评价指标体系将战略
计划在组织内得到明确和落实，从而
实现效益管理与组织战略的一体化。
这一战略管理工具与其他方法相结
合，形成了比较成熟的“战略效益管
理”体系，还被转化为管理软件。但是
这种方法基本上应用在操作效益审计
的达标性分析中，即通过检查决策程
序和组织制度等内控制制度，搜集相
关数据，与既定标准相比较，评价其制
度的健全性和符合性，所以可以称其
为战略管理领域内的操作效益审计。
在实质合理性评价方面，由于其
具体标准和指标取决于公共部门的价
值取向，缺乏明确而客观的量化指标，所以审
计人员就不能进行简单的达标性分
析，而要在严格保证审计独立性和客
观性要求的同时，吸收管理咨询中专
业分析的合理成分，来做出专业的定
性判断。同时，由于公共管理目标的多
元性，所以还要从社会、生态和经济等
全方位进行多元性综合分析。目前已
经有这方面的尝试，比如德国著名化
工企业BASF 就在1996年研发出以“可持续发展”为导向的“生态－社会
－经济”效益三元分析方法，综合地反
映多元目标下的战略选择；在内部审计
中，BASF 还应用了风险矩阵（Risk Ma—
trix）方法，将对企业的安全、健康及生
态环境效益的评价综合于一个矩阵中，
直观地反映出企业所面临的潜在战略
风险，从而确定下一步的调整措施。
此外，根据“新公共管理”理论，公
共管理行为应当以公共利益为中心，将“顾客导向”作为评价实质合理性的
核心指标。由此，民意调查可以成为战
略效益审计中评价实质合理性的一个
有效的直接的客观方法。通过问卷调
查等形式，从公众那里获得对战略决
策本身最直接的评价，必要时还要参
考专家意见，作为战略效益审计最终
的实质合理性结论。