组织环境变迁下的学习型政府建设研究，本文主要内容关键词为：学习型论文,组织论文,环境论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标志码：A 文章编号：1674-8638(2010)04-0040-07
一、学习型政府建设的时代背景
随着知识经济时代和信息社会的到来，知识更新速度日新月异，信息的不确定性凸显，人类社会正处于社会学家话语中的风险社会阶段。风险依附于知识，知识建构风险[1]。因此，进行有效的学习实践，已成为人类应对风险社会、进行组织变革和管理创新的必然要求。中国目前正处于内部现代化和外部全球化双重浪潮的冲击和挑战[2]。党的十六大提出要“形成全民学习、终身学习的学习型社会，促进人的全面发展。”党的十七大再次提出要“建设全民学习、终身学习的学习型社会。”自十六大以来，全国兴起了创建学习型企业、学习型城市、学习型政府、学习型社区、学习型政府的热潮。创建学习型政府是构建学习型社会的基石之一，也是构建创新型国家的关键。传统的科层制政府在当前中国社会公共部门中虽然仍有存在的必要性和合理性，但其日益缺乏生机和丧失活力，对组织环境剧烈变迁的适应性日趋降低，政府组织变革和管理创新的要求和呼声日益高涨。
与此同时，机构改革深入社会组织的各个层面，面对机构改革带来的工作内容和方式的变化，各种组织都必须增强应变能力，积极主动地学习新知识。政府作为提供公共产品和公共服务、协调不同利益群体的公共组织，多是面向大众的服务窗口，处于公共管理的核心地位。作为直接与民众接触的公共组织，工作分工细，任务重是其主要特点，这就要求政府工作人员，一方面要学习国家各项政策法规，重视学习相关专业知识，另一方面要及时更新工作观念，了解市民需求，创新工作方式。现阶段政府组织的内外部环境发生了巨大变迁，这就要求各级政府进行组织学习，建设学习型政府。
二、组织环境变迁及其政府组织模式转换
（一）组织环境特性与组织模式的一般关系
组织环境包括对组织产生直接或间接影响的各种内部因素和外部因素的总和。以里格斯为代表的学者提出行政生态学理论，该理论认为组织环境不是一成不变的，组织环境会随着社会、经济、政治以及科技的发展而改变，从而产生生态学意义上的动态变迁过程；于是，行政组织也不是一成不变的，它会适应内外部环境的变化而做出相应的改变，也就是说组织为了适应环境的变迁有必要变革自己的组织模式[3]。因此，当支撑一个组织的内外部环境发生较大变迁时，组织的稳定状态就会被打破。组织要想继续生存，就必须进行组织学习和组织变革，实现组织模式的动态转换。
组织依赖于环境资源而存在，而环境又充满了不确定性。环境的不确定性和资源依赖性构成了组织环境的两大特征，其决定了组织的构成模式和行为方式，两个变量结合在一起就构成了组织对环境的依赖程度以及组织应对环境变迁做出相关反应的程度。我们可以用一个数学函数公式R=f(x,y)（R代表组织应对环境变迁的反应程度，x代表组织对环境的依赖度，y代表组织环境的不确定性）和坐标图加以阐释这种关系（如下图所示）。
上图表明，组织对环境变迁的反应程度取决于两个因素：一是组织环境的不确定性，二是组织对环境的依赖度。也就是说，组织环境不确定性和组织对环境的依赖度决定了组织模式的转换方向和变革程度。如果一个组织的内外部环境具有较高的不确定性，而组织对环境的依赖度又较强时，也就是说组织环境变迁较为剧烈时，组织必然寻求一种新的出路，以适应环境的变迁对组织生存的威胁。此时，组织首要的任务就是学习。只有通过组织学习，才能使组织对环境变迁保持较强的主动适应性，从而促进组织的良性发展。
（二）政府组织环境的革命性变迁
现实状况表明，政府组织环境已经发生了革命性的变迁，其主要特征体现在信息化、全球化、民主化和市场化四个方面。这四个方面不同程度地影响着政府的组织发展，使政府面临的环境不确定性更强，使政府对环境的依赖度也更加凸显。一是信息化。信息化是指以计算机信息处理技术和现代通讯技术的广泛应用为基础和标志的新技术革命影响和改造社会生产、生活方式和观念的过程。政府组织的信息化发展趋势主要表现在数据无纸化、业务协同化、组织弹性化、服务虚拟化等领域[4]。二是全球化。全球化是20世纪80年代以来在世界范围日益凸现的新现象，是当今时代的基本特征。全球化将各个国家、组织、人们紧密联系在一起，世界成为一个有机的整体[5]。全球化使政府组织环境从封闭和单一走向开放和多元，全球化从组织模式、行为方式、组织心理、组织文化等多个层面对政府产生了冲击，带来了巨大的影响。政府作为公共组织站在了全球化的风口浪尖之上。三是民主化。民主化是一种政治变革过程，伴随着利益多元化的到来和人们民主觉悟的提升，世界上民主化的呼声越来越高。民主化期望形成一种“自我管理、民主管理”的现实，个体的利益表达越来越引起重视，统治型和专制型的管理慢慢退出历史舞台。民主化是全球政治文化发展的新要求和新趋势，政府的内部成员和外部对象的民主意识急剧增强。这种民主化环境的高扬，需要政府做出适时和正确的响应。四是市场化。简单地说，市场化是从计划经济向市场经济的转轨过程[6]。中国的市场化实际上是一个制度变迁的过程，这个过程依赖一定的路径，在一定的社会结构下，在众多利益主体的“博弈”下呈现出来。市场经济的发展打破了政府提供公共服务和公共产品的垄断地位，来自私营部门的竞争压力使得政府组织必须适应市场经济的发展要求和客观规律。
（三）政府组织模式转换的方向：学习型政府
显然，在一个多变的组织环境中，政府面临的环境不确定性更加突出，对环境的依赖度更强。因此，学习型政府的提出和其组织设计本身就是为了解决不确定性问题和知识社会对政府管理的要求的。政府组织变革的目的是为了在瞬息万变的环境中更迅速灵活地汲取知识，提高应对不确定性环境的能力。当前流行的学习型组织这一概念正是基于这样一个核心假设：在一个复杂、多变、充满不确定性的环境中，一个组织要想获得辨识问题、解决环境所提出的问题的能力，其本身就必须随着环境的变化而变化。瑞万斯(Revans,1980)指出，一个有机体要想生存下来，其学习(Learning)的速度必须等于或大于其环境的变化(Change)速度，未来唯一持久的竞争优势就是有能力比你的竞争对手学习得更快。圣吉认为当世界变得更息息相关、复杂多变时，学习能力也需要迅速增强，只有这样才能适应变局。可见，在一个不确定性和复杂性的环境下，一个组织要适应环境获得发展唯有提高自身的学习能力，把自身建设成为学习型组织。组织变革的目的就是适应不确定性的环境，使组织成为一个学习型组织。学习型组织的最大特点就是善于学习，同时创造有利于组织学习的内外部环境。可见，学习型组织通过自我超越、改善心智模式、分享共同愿景、建立团队学习和系统思考，实现了组织的不断升级更新，使知识在组织内无障碍地流动，提高了组织的效能，因此学习型组织是适应知识经济背景下不确定性环境的有效组织模式。因此，在这样一个充满着不确定性环境中，政府作为一个公共组织系统，其面临的环境正在经历着前所未有的变化，政府要获得新的生命力，就必须增强学习能力，以适应政府组织环境的革命性变迁带来的挑战，进行政府管理创新和组织模式的转换，这就需要政府要朝向学习型组织发展和演变，建立学习型政府。
三、学习型政府的构建路径
笔者认为，学习型政府建设应从文化、组织、机制三个层次展开，其中文化重塑是先导路径，组织创新是基础路径，机制建设是核心路径。三条路径相辅相成，缺一不可。
（一）先导路径：文化重塑
圣吉说：“一个缺少全体衷心共有的目标、价值观与使命的组织，必定难成大器”，而“有了衷心渴望实现的目标，大家会努力学习、追求卓越”[7]。事实上，政府文化决定了政府价值观以及在此价值观之下的组织行为，如果变革仅从高层领导开始，缺乏政府成员的有效参与，那么政府是很难发生实质性变革的。如果说鼓励学习和加强培训是每个政府都能够在短时间内做到的，政府上下级之间开放的沟通交流环境则需要政府花大力气来营造。创建这种环境和氛围，正是学习型政府文化建设的主要特点。由于真正的政府文化往往隐含在政府成员中的潜意识里，因此为了营造这样一种开放的环境和氛围，政府就必须花大力气进行成员技能和素质培训，采取多种形式搭建共同语言平台，减少沟通成本，并注意从政府架构和沟通渠道方面促进内部交流的通畅，使政府成员之间坦率地相互沟通（跨越纵向和水平界线），不必担心受到批评或惩罚，使政府成员摒弃个人利益和部门利益的冲突，为实现组织的共同愿景而一起工作[8]。
1.塑造新型学习理念：政府学习的超越与升华
观念创新是建设学习型政府的前提和灵魂。推进学习型政府建设，首要的任务是要破除政府旧的传统观念，树立与学习型政府相适应的新理念。具体而言：首先，我们要树立“以人为本”的学习理念。人是任何组织中最可宝贵的资源，只有把组织中的人的素质提上去，才能形成巨大的组织能量。因此，在政府学习中积极践行以人为本的学习理念，尊重个体的学习意愿和学习习惯，提倡个人综合素质的全面提高，注重个人价值和个人潜力的发挥。其次，树立“终身教育”的学习理念，鼓励和引导政府人员紧跟时代潮流，自觉参与学习，适应知识经济时代的需要，进行可持续的政府学习实践。再次，树立“双向学习”的理念。传统型政府运行的方式是单向学习，发现错误时，改正过程只能依赖于过去常规程序和当前政策。学习型政府要运行双向学习，发现错误时改正的方法包括对组织目标、政策体系、传统程序的修改。最后，树立“组织学习”的理念，事实上，政府的发展是一个持续学习的过程，是一个“学习—认识—提高—创新—反思—再学习”的无止境的循环过程，这个过程贯穿于政府组织生命的全过程。此外，各级政府还要树立“学习是发展”、“主动学习”、“团体学习”、“过程学习”、“创新学习”、“快乐学习”等学习理念，并将这些理念内化在政府的日常工作中，甚至使其成为政府的基本工作方式。
2.建立组织共同愿景：政府学习的方向标
建立组织共同愿景是重塑政府文化的核心。共同愿景是指能鼓舞成员的愿望和远景，是学习型组织大师彼得·圣吉在“五项修炼”理论中首次提出的。“上下欲同”，一直是组织中的人们梦寐以求的最高境界。建立共同的理想和目标即愿景，唯有有了衷心渴望实现的共同目标，大家才会发自内心地努力工作。否则，一个缺乏共同愿景的组织必定人心涣散，相互推诿，难成大器。共同愿景为“政府学习”提供了焦点和能量。在缺乏共同愿景的前提下，政府学习充其量只是“适应性学习”，只有全体成员心目中有了渴望实现的共同愿景，才会有创造性地学习。“共同愿景”的修炼是一个结构性和系统性的过程，它包含了六个关键因素：创造适于建立“共同愿景”的文化；识别和管理关键利益相关者；理解信息和价值观；了解人们的渴望；培养高质量的交流及理解时间观念[9]。因此，组织共同愿景具有强大的激发政府成员共同学习的力量，其建立非常重要。
3.营造良好学习氛围：政府学习的和谐化
21世纪的人，应是能系统思考的、不断自我超越的、不断改善心智模式的、积极参与组织学习的、能在共同目标下努力发展的、视学习为乐趣的“学习型的人”。因此，在构建学习型政府的过程中，将学习看成不仅仅是提高分析和解决问题的能力，而且更包括培养个人的自信心、毅力、执着进取的精神，使个人有更多的机会去与其他人友好相处，参与政府管理，关心政府发展，从而形成“学习+激励”的模式。这不但使人勤奋工作，而且使人“更聪明地工作”，不断提高群体智商，使政府成员活出生命意义，自我超越，不断创新，达到政府效率递增、良性循环的目标[10]。构建学习型政府就应当形成以学习为核心的文化氛围，在这种文化氛围的政府中，应体现出这样鲜明的特点：第一，政府具有实现共同目标的不断增长的学习力，“人人争学、人人乐学”；第二，政府人员应达到“工作学习化、学习工作化”的境界。“工作学习化”使成员活出生命意义，“学习工作化”使政府不断创新发展，由此形成工作与学习良性互动的局面，也就是提倡政府及其组成人员在“做中学、学中做”；第三，政府内部拥有融洽和谐的人际关系，这有助于减少政府学习的阻力和障碍，朝向共同的学习目标前进。
（二）基础路径：组织创新
1.政府组织结构的再造：朝向扁平化
对于传统型政府组织结构而言，它们的内部结构示意图通常是金字塔形，是一种纵向线形结构。从最上面的决策层，到最下面的操作层，中间隔着很多层级。这样的政府组织结构，造成机构臃肿、功能重叠、官僚主义盛行、办事效率低下。决策层与操作层之间不能信息共享，难以形成互动思考的模式，组织无法协调地高效运转。因此我们要重构政府组织结构就是要超越原来政府层级节制的组织架构，减少政府内部层级，形成一种扁平化的组织结构。只有这样，组织才能上下沟通，信息才能顺畅传达，下层能准确理解上层决策思想，上层也能及时知晓社情民意[11]。由此，政府内部形成相互理解、相互学习、整体思考、协调合作的氛围，从而产生巨大而持久的创造力。再造政府组织结构，需要注意以下几个方面：其一，精简政府组织结构。要按照人事结合、职尽其能、人尽其才的思路设置职位和部门，分解职能，合理控制政府组织机构的规模。其二，进行“中层革命”。减少政府中间层级，是政府组织再造的关键。世界上大多数公共组织的中间层级一般只有三个，甚至有的仅有一两个层级。这样的层级结构，才能保障“上下互动”。其三，增强政府组织弹性。政府组织弹性化，能够更好地适应组织环境变迁带来的挑战，不断计划，即兴推行。最后，建设“电子化政府”。要适应当今社会知识和信息的高速膨胀和扩张，政府必须进行电子化建设。政府电子化建设，以构筑政府网络平台为基础，消灭政府成员与外部的“数字鸿沟”现象，是学习型政府建设的重要一环。
2.政府学习能力的锻造：孕育、激发、提升与再造
锻造政府学习能力是消解政府学习障碍、避免组织学习退化与学习中断等严重的政府学习问题的重要路径，否则政府就会陷入各种各样的空间近视与时间短视、思维定势与时间惰性等学习困扰之中。在组织学习能力锻造的研究上存在多种模型，如彼得·圣吉的“五项修炼模型”、戴维德的“三板建构模型”、奈维斯的“三过程循环模型”。上述三种组织学习能力锻造的模型给我们在锻造政府学习能力的研究上提供了丰富的视角。政府学习能力的锻造路径可以从以下四个方面加以进行[12]：首先，孕育政府学习能力。政府学习能力虽然不是政府成员个体学习能力的简单相加，但的确是建立在政府成员个体学习能力的基础之上，是以政府成员个体学习能力为基础而孕育、整合、成长起来的。因此，孕育政府学习能力要首先着眼于政府成员个体学习能力的开发与培养上。其次，激发政府学习能力。这是锻造组织学习能力的第二步，我们可以按照以下四个步骤进行：第一步是创建有利于政府学习能力扩展的政府文化环境；第二步是设计有利政府学习能力锻造的组织机构；第三步是优化政府信息处理机制，实现政府学习的信息化；第四步是合理安排政府学习的激励制度。再次，提升政府学习能力。激发政府学习能力并不件很难的事情，难的是如何保持和发展已经激发出来的政府学习能力。因此，要提升政府学习能力，必须克服政府学习中的各种障碍和阻力。唯有如此，政府学习能力才能获得进一步的飞跃。最后，再造政府学习能力。在孕育、激发、提升政府学习能力的前三步基础之上，政府学习能力的再造是政府学习能力的进一步锤炼。因此在“共同愿景”的感召下，政府学习能力就可以实现“自我飞跃”和再生。
3.政府组织体制的民主化：从管理到治理
学习型政府是一个充满民主氛围的政府，政府组织体制要朝向民主化方向发展，实现从管理到治理的转变。传统型政府是一个统治性的官僚制政府，政府成员只能机械式的服从上级管理，政府组织层级森严，非人格化倾向严重，政府成员往往抱着“不求有功，但求无过”的懒汉思想，缺乏个体学习的动力，组织学习更是丧失热情。治理理论强调在学习型政府中要建立民主化的组织体制，重视政府学习参与主体的多元化和自主性。民主化的政府组织体制的建立会促进政府学习民主化氛围的高扬，从而政府学习不再是一种强迫式的行政命令，政府成员个体学习的灵活性随之增强，政府组织学习的活力得到提升。
（三）核心路径：机制建设
机制层面的建设是构建学习型政府三大路径中最具操作性的，是建设学习型政府的核心层面。这种机制建设的好坏往往决定了学习型政府的建设成败。
1.运行机制
建设学习型政府，首先要解决的是“学什么、怎么学”的问题，也就是创新政府现行的学习运行机制问题。在政府学习内容上，要坚持多元化与专业化并行的方针，既要通过学习扩大政府的知识存储，又要通过学习加深政府业务技能的提高；在学习的方式上，要坚持个性化和开放化，既要尊重政府学习的个体差异，又要有灵活的学习时间保障，建立开放式的学习课堂；在学习的载体上，建立培训基地和教育平台，搞好MPA等专业学位教育和学电脑、学外语、学科技的“新三学”活动；在学习工具上，要引进私营部门在建立学习型组织过程中适合于政府的学习工具，如学习经历技术和对话会议等。在学习体系上要构建三大体系，即学历教育培训、短期教育培训、常规教育培训。三大体系不是简单的叠加，而是对政府教育资源和政府人才培养模式的优化和整合。建立政府学习运行机制，是开发政府人力资源的重要途径。这一机制的规范化和制度化可以使政府成员自觉践行终身学习和有效学习的理念，是建设学习型政府的重要方面。
2.领导机制
学习型政府不但对政府领导的个人能力提出了更高的要求，同时对政府领导的角色进行了重新定义。政府领导自身在做“学习型人才”率先垂范的同时，更应该支持政府核心成员和小组的学习和发展，充分发挥设计师、仆人和教师的多重作用。学习型政府的领导者应做到：①树立政府学习的榜样；②提供有利于学习的系统；③鼓励成员创造新思想；④确保知识和学习的传播；⑤转变领导作风和方式，共享领导。建立学习型政府领导机制，要从政府一把手做起，坚持一级抓一级，建立覆盖各个部门的领导机制，为建设学习型政府提供强有力的组织保障。此外，在行政领导的同时，还要在政府中弥漫和倡导“自我领导”的气氛。
3.投入机制
投入机制是指各投资主体为各层级学习型政府的建设营造良好学习环境的投资制度和方式方法。投入机制的建立有利于学习型政府硬软件的建设。学习型政府是科技高新化、信息网络化、经济全球化的产物，也是以它们的出现和发展为基础的。因此，要注重在信息网络建设和知识传播条件上进行投入，以具备基本的创建“学习型”政府的硬件基础。通过对各种教育培训机构、学习场所、学习设施等硬件设施的建设，使各种学习载体日趋完善，发挥出最大作用。同时，给政府成员学习提供尽可能多的资金支持，免除他们因学习而产生的经济损失。此外，要坚持资金投入的多元化倾向，寻求政府学习的平衡点，不能“顾此失彼、因小失大”。
4.激励机制
在学习型政府的建设实践中，激励具有重要的作用。激励机制的构建必须以相关激励理论为支撑，遵循一定的激励原则，既要考虑到政府作为一种公共组织所赋予政府成员的“公共性”要求，又要充分顾及政府成员的“经济人”特性。只有使二者结合起来，才能进行成功的激励[13]。激励机制主要包括正向激励和负向激励。
正向激励。所谓正向激励，是指对政府成员符合政府目标的学习行为，给予物质或精神奖励以达到激励政府成员目的。它可分为外激励机制和内激励机制两种。外激励是指政府满足成员因学习而产生的生存、安全等需求的激励因素，以达到激励组织成员的目的。它注重强调物质因素对于激励政府成员学习的重要性。它主要包括薪资激励、授权激励、培训与晋升激励。内激励是指政府满足成员自尊和自我价值实现的需要，主要包括荣誉激励、责任激励、自我激励三种形式。内激励主要是一种精神激励，从精神层面引导政府成员的思想意识，充分发挥政府成员的工作创造性。
负向激励。正向激励长期不变，必然导致激励效用递减，继而引发政府成员学习积极性下降。负向激励机制又称威胁激励机制，是指对政府成员一切物质或非物质的收益本身进行“威胁”，使其为了摆脱“威胁”获得某些收益而努力学习，提高自身技能，进而达成组织目标。负向激励机制主要包括绩效激励、监督激励、竞争激励、合同激励、纪律激励。
四、学习型政府：永不终结的概念
在组织环境变迁中进行有效和持续地学习，从而使政府获得适应新环境的能力，这是政府由传统型政府向学习型政府转变的关键。不难想象，这一过程之中必然充满了种种阻力，决不会一帆风顺，决不会一蹴而就，甚至有可能出现反复。因此，我们在建设学习型政府的过程中就要用正确的态度和方法来对待此类问题的出现。在中国，建设学习型政府最重要的是要坚持“持续性”的建设实践。只有持续的行为才能产生真正和永恒的价值。
学习型政府永远不是一个终结的概念，而是一个不断进取、与时俱进的管理理念，是一个崭新的和有生命力的组织创新模式。建设学习型政府是政府适应组织环境变迁的制度化过程。这样，政府及其内部成员就可以达到“工作学习化，学习工作化”的理想境界，使政府始终与外部环境的变迁同步持续地进行，并且使政府及其成员以创新的思维来思考和革新现有工作模式，有效地将学习行为转化为创造性行为。
因此，一个具有真正意义上的学习型政府，不但是能够利用现代社会的信息网络技术作为沟通的手段不断地同外部世界进行信息的交流，根据新的信息和环境的变化对政府的工作流程进行重新组合和再造，而且可以从组织外部环境汲取新的思想，并及时地把这种新思想导入政府的日常工作中。总之，建设学习型政府是政府面对组织环境变迁所带来的挑战而进行的有力响应，是政府进行组织变革与发展的内在要求，是提升政府学习力和服务力的有效途径。
收稿日期：2010-09-20