民国时期上海对私立学校的管理模式，本文主要内容关键词为：上海论文,管理模式论文,私立学校论文,民国时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：k254.2；G522.72 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2007)02-099-11
民国时期是上海私立学校特别繁盛的一个历史时期。由于不平等条约对外资在华办学的开放性规定，也由于民国政府对民间私人办学的政策引导和鼓励，尤其是上海民营经济或曰私人经济的相对发达，整个民国期间上海的私立学校为数奇多，几乎可以视为近代中国与上海的一大奇观①。以1929-1934年度为例，上海的初、中、高各级私立学校占同级学校年平均比例分别为：72.20％、86.16％、70.61％。其中，私立各级类学校占同级类学校年平均比例由高到低的排列次序为：私立初级中学，93.67％；私立中学校，88.25％；私立职业学校，84.98％；私立小学校，79.09％；私立独立学院，78.50％；私立幼稚园，73.40％；私立师范学校，70.17％；私立大学校，69.70％；私立专科学校，60.28％；私立初级小学，59.55％；私立高级中学，54.17％②。从幼稚园到高等学校，从普通学校到职业学校、师范学校，民国期间上海存在着一个数量庞大、级类分布广泛的私立学校群体。对这些并非主要或全部依赖市财政支持的私立学校如何实行管理，是对上海教育行政管理机构的一大考验。甚至可以毫不夸张地说，比起对市立学校的管理来，这个考验关系更为重大：它关系到在以市场调节为主旨的私立学校管理方面政府机构究竟应该如何作为，关系到教育行政的有形之手与市场经济的无形之手之间如何协调。显然，能否成功地管理数量众多、级类分布广泛的私立学校群体，是民国时期上海教育行政必须回答的一大难题。
一、对私立学校的间接管理模式
民国上海教育行政管理机构在私立学校管理问题上采取的是一种不同于市立学校的管理思路，在此，笔者将其概括为间接管理模式。其基本精神是：学校具体事务交由董事会和校长全权负责，市教育行政则承担重大事务的规定、审查、监督与执行。其具体表现为：确立私校内部管理的二权分立模式，为间接管理创造前提；借助立案管理的基本手段，规范和引导私立学校的办学行为。
1.二权分立：城市教育行政对私校间接管理的重要前提与媒介
所谓私校内部管理的二权分立模式，指的是私校董事会与校长两者之间各不相同的权力分管范畴。其中，董事会主要负责两件大事：一是全权负责经营学校，二是负责校长人选的选任。校长则全权负责学校的行政管理事务。《上海特别市私立中小学校规程》规定：“私立学校，须由设立者推举校董，组织校董会，负经营学校之全责；……校长对校董会完全负责，执行校务。”③《上海特别市私立中小学校校董会规程》除重申校董会应“负经营学校之全责”外，对校董会的具体职责作了更为详细明确的规定：“(私立学校)校董会之职权，原则为：一、关于学校财务：经费之筹划、预算及决算之审核、财产之保管、财务之监察、其他财务事项。二、关于学校行政：选任校长、由其完全负责，不得直接参与。”显然，私立学校校长之职权虽由校董事会授予，但这种授权行为一旦成立，被授权者就获得了独立管理的充分权力，其本身及其权力均应受到充分的尊重与保护，即使是授权者——董事会也不得随意越权干涉。只有当“所选校长……确有失职”之时，才能按照一定的程序，“得随时改选之”④。可见，民国时期上海私立学校董事会的权力，有一个十分明确的界定，它被严格限制在财务管理和选聘校长方面，严禁直接插手学校行政事务。这样的二权分立模式及该模式的确立与实际运行，对上海私立学校的健康发展具有极其重要的意义。它有助于在制度上和人事上确保私立学校经济活动与教育教学活动的适度分离，有助于尽力避免前者对后者的可能干扰甚至越位。近代学校固然不能脱离社会需求包括市场需求，私立学校作为市场经济的直接产物，其与市场之间的关系无疑更为密切。但这绝不意味着私立学校的办学完全以市场需求为唯一要旨，更不意味着其教育教学行为直接去与市场经济接轨。而且筹划经费、管理财务与教育教学等行政管理毕竟分属于各不相同的范畴，长于此者未必也长于彼。让校董事会全权负责经费与财务等经营性事宜，让校董事会选聘的校长全权负责学校行政管理，正是充分考虑到两者不同的社会身份、社会分工以及不同的智能结构，在共同办理私立学校的同一个目标下，以二权分立的形式整合两者的自身智慧与社会资源。当然，这样的管理模式并非上海市级教育行政之独创或首创，不少私立学校在实际上也是这样运营的。但这只是事实上的自发行为，缺乏比较自觉的明晰的意识。同时的确也还有少数私校存在着董事会操纵学校一切事务的情况。因此，民国上海教育行政以地方教育法规形式规定私校的二权分立模式是十分必要的，其意义在于适度运用地方政府管理机构的行政权力，将私校事实上的自发管理行为合法化、制度化与规范化。
私立学校的二权分立模式，不仅将私校经营权和行政管理权在董事会和校长之间进行了适度的分离，而且为城市教育行政实现对私立学校的间接管理提供了必不可少的过渡津梁：以经营权为例，董事会虽然全权负责筹划经费、审核预算决算、保管财产、监察财务等财务事项管理，但其权利并非漫无限制。相反，它必须承担向市教育行政机构报告财务状况的义务，这种义务包括了平时的定期汇报和学校解散时的清理汇报：“校董会须于每会计年度终结后一个月内，开列学校财务状况、前年度所办重要事项和收支金额以及项目，连同财产项目，呈报本局。……所设学校因事解散时，校董会应于七日内呈请本局，派员会同清理其财产，清理了结时，由清理人呈报本局。”⑤ 市教育行政，则拥有必要时的稽查之权直至无归属私校校产的处置权：“本局于必要时，得查该校董会之财务及事务状况。……解散后之学校，其财产无所归属时，由本局处置之。”⑥ 可见，私立学校的财务状况，连同私校董事会的事务状况，均在一定程度上接受城市教育行政的管辖。以行政管理权为例，校长固然享有全权与全责，但城市教育行政机构仍然开辟了一定的联系渠道，保证了对校长管理实务的知情权与影响力。组织立案私校校长参加全市校长联合宣誓典礼和全市校长联合会议就是其中重要的代表性形式。校长宣誓典礼最初始于市校校长，私校校长约于民国十九年开始参与其间。这种典礼一般有教育局长参加，仪式上一般安排宣读誓词，由局长领誓。虽然校长宣誓是一种仪式，但其意义却不仅限于仪式，由城市教育行政首脑参与和领誓的行为，也超越了显示其行政领导权威的纯粹象征性意义。此举重在表明：无论是市立学校还是私立学校，均应承认和接受城市教育行政的实质性领导，私校校长尤其应该将其直接管理的私立学校，自觉置于城市教育行政的有效间接管理范畴之内，不能因为私立学校的产权私有性质而恣意妄为。组织立案私校校长参加全市校长联合会议亦可作如是观。
总之，私校经营和行政管理的具体事务分别由董事会和校长直接负责，城市教育行政则通过对董事会和校长某种程度与形式的管理，实现了对管理者的管理，确切地说，是借助对直接管理者的管理，实现了对私立学校的间接管理。比起对市校的直接管理，这种间接管理模式无疑大大节约了城市教育行政的管理成本。首先，市校校长由城市教育行政机构亲自制定任职资格与标准并对其进行直接任免与考核，私校校长则由其董事会负责选聘和撤换，城市教育行政机构只需负责认可；其次，市立学校实行全额教育财政拨款，中等学校的财会人员还要劳驾市教育行政部门直接任命，私校则由董事会承担包括筹划经费、审核预决算、保管财产、监察财务等在内的所有财务事项，尤其是办学经费全部或主要由其自行解决，城市教育行政只需负责监督其财务运行状况和提供政策性意义甚于实际财政意义的私立学校补助；再次，市校行政事务中的相当部分事务，如学级编制、办学规模等需要教育行政机构直接干预，私校行政则由其校长担负全责。如此种种，不胜枚举。如果联系前述上海私立学校数量奇多、比例奇高的历史特点，则这种管理成本的节约可谓相当惊人。从整个城市教育行政管理的角度看，这种在私校管理成本方面的巨额节约，对市校品牌的精心打造，对教育研究的深入探询，对义务教育与社会教育受众面的扩大，乃至对城市公共教育财政和教育行政本身管理负担的减轻，都提供了必要的前提与可能。
2.立案管理：城市教育行政对私校间接管理的基本手段
所谓私立学校的立案管理，首先含有私校登记备案之意。但其更深层次的含义却是在于借此引导和规范私立学校的办学行为，并由此达到对教育市场的整顿与规范之目的。其中，私校立案资格标准的设立和立案行为的付诸实施，具有极为深刻的影响。
民国时期上海私立学校的立案资格标准，主要涉及经费、设备、师资与校长、教育教学管理等若干方面。首先，要求立案的私立学校必须要有“确定之资产或资金，其租息足以维持其学校之常年经费；或于确定之资产资金外，并有其他确实收入，足以维持其学校之常年经费；或虽无确定之资产资金，而另有其他确实收入，足以维持其学校之常年经费”。其次，要有相当之校地、校舍、运动场、校具、教具等基本设备。第三，学校教职员应合格胜任，其中专任教员应占教员总数2/3以上，校长应由中国人充任。除此之外，呈请立案时，还应详细开列九事项，并绘具全校平面图及说明书，送呈备查。九事项包括学校名称(如有外国文名称者，亦应列入)、学校种类、校址校地及校舍情形、学校沿革、经费来源及经常临时预算表、组织编制课程及各项规则、图书仪器标本校具及关于运动卫生各种设备、教员履历表、学生一览表附历年毕业生一览表等。只有完全符合上述所有规定者，才能顺利通过市教育局调查人员的专门调查，得到认可后，方准立案⑦。不难看出，这些立案资格与条件，既包含了近代学校最为基本的几个办学要素，又考虑到了学校实际的办学业绩与管理水平，实际上是规定了最低限度的办学条件。其中，私校行政领导——校长应由中国人充任的规定，与前述董事会负责人员必须由中国人担任的规定一样，都是事关中国教育行政主权的诉求；办学经费方面反复申明的确定、确实等要求和专任教员应占教员总数2/3以上的要求，无疑指向私校发展的稳定性与可靠性；设备方面列举主要的基本类别，既是为了明确所指，也考虑和照顾到多数私立学校的财力承受限度，因此并未提出实验室、游泳池等虽为近代教育所需但却脱离当时大多数私校实际办学条件的设备要求。至于要求送呈教职员履历、学生一览表附历年毕业生一览表和经常临时预算表、组织编制课程及各项规则等，是为了从中了解教职员的基本学历和教学经验，知晓该校办学规模与教育教学质量以及学校管理状况等实际办学状况。上述私校立案资格，综合了私立学校从硬件到软件、从静态到动态的各种指标。这些指标既是基本的，也是比较全面的。一所私立学校如果连这些最基本的条件都不能具备的话，实在很难相信和指望它可以提供起码的、合格的学校教育。因此，民国时期上海私立学校的立案资格设定，不仅提供了明确和可操作的立案资格标准，而且给出了当时上海合格学校的最低标准和参照系统，对确保上海私校的办学质量提供了起码的屏障。
民国上海私立学校的立案管理，不仅制定了明确的资格标准，而且在一定程度上予以实际施行。这种施行注意到了不同学校的不同区别，并根据区别，采取不同的管理措施，也给以相应的不同待遇。大体上，可以分为几种情形：一种是立案态度端正、积极申请立案，办学成绩比较显著的私立学校，对此当然是准予立案，直至给以精神奖励和物质资助；一种是愿意立案但办学实绩与立案资格还有一定距离，对此是根据办学成绩，准予试办或准予改良(试办以半年为限，改良以一年为限)⑧。还有一种是对于立案管理不理不睬、置若罔闻或办学很糟糕的，则规定予以取缔⑨(参见表1)。
表1 民国上海私立学校分类管理统计表(民国16-24年度)⑩
项目与类别
幼稚园 小学 中学 职业
师范
小计
小计％
学校
学校
准予立案 6 3528611 6 46148.32
准予试办 2 17617— —19520.44
应予改良 —142 5— —14715.41
勒令停办 —124207 —15115.83
合计 8 794
12818 6 954
100.00
上表可以大致反映民国期间上海对私立学校进行立案管理的概貌：1927至1935年9年间，共计对954所私立学校(含幼稚园、小学、中学、职业学校、师范学校)进行了规范化管理的审查，平均每年达106所以上，每月9所左右(11)。以当时市教育行政机构负责私校管理的不足10名私校股工作人员数看，这样的工作效率不能算很低(12)。再从审查结果看，准予立案的占48.32％，准予试办和应予改良的占35.85％，勒令停闭的在15.83％左右，应该说多数私立学校的办学质量是好的和比较好的，立案管理起到了一定的规范化管理的作用，初步达到了管理者整顿私校办学市场秩序的初衷。
需要指出的是，民国时期上海私校的立案管理是动态的。换言之，私校立案资格的获得并非一劳永逸。如果立案后出现办学不善的情况，市教育行政保留撤消其立案的权利，得以“随时撤消之”(13)。在实际执行中，确有少数学校受此处罚。以1936年为例，共有5所小学被撤消立案，理由分别是擅自迁校、学生太少、管理混乱、校长和教员不称职，以及校舍简陋、忽略教学设施建设等(14)。
立案资格可能随时撤消的规定，表明民国时期上海教育行政对私校立案管理的态度是相当重视的，对某些私校可能出现的投机行为与短期行为也是有所觉察的；而撤消立案资格之权力的实际行使，则对制止和防止立案问题上的投机与短期行为起到了一定的威慑作用，有利于立案学校办学质量的长期稳定与提高。
这里，有必要考察一下私立学校的取缔问题。从相关法规看，明文列出的取缔原因有十二种，涉及面比较广泛：1、不以教育为主旨，或违背中国国民党党义者；2、不依法呈请立案者；3、经费收入不可靠者；4、校舍不适用，或有危险现象者；5、教员资格不合，或有欺骗行为，证据确实者；6、学生资格不合，成绩不良者；7、学生人数太少，或虚报学生数者；8、课程不合标准，名称不符，重要科目不完备者；9、教法太陈旧者；10、有敛钱行为，经证实者；11、小学校距离公立学校太近者；12、其他不遵照本局规定法规法令办理者(15)。但是从管理实践中看，属于政治、宗教、借学敛钱等原因被取缔的并不多见，比较多的倒是设备、组织编制、办学实绩以及课程、教法等方面的问题。以1930年1-6月为例，此期被取缔的52所学校中，设备简陋、编制乖方、办理不良和课程不合、教法陈腐的的有43所，违反“三民主义”或涉及“反动”的5所，宣传宗教的3所，借学敛钱的2所(16)。可见：作为民国上海地方政权办事部门之一的上海教育行政管理机构，在行使其管理权力时，不可避免地渗透着一定的意识形态因素和政治因素，所以它绝不会容忍违反主流意识形态——“三民主义”和涉及所谓“反动”的私立学校，以及宣传宗教的私立学校在其管辖范围内的存在。但作为一个具体的教育管理部门，在其所属政权力量居于主导地位的权力格局下，投入更多精力的无疑还是教育本身的发展和管理。那些“设备简陋、编制乖方、办理不良”的学校，那些校长人格堕落、有失师体的学校，那些课程不合、教法陈腐、借学敛钱或募捐的学校，更不能允许其有存在的空间。因为这些学校糟糕的办学行为与办学质量直接损害了更大多数学生接受规范学校教育的权利，更为直接地降低了这些学生的培养质量，如此而造成的人才损失和对政权的危害，恐怕也就比潜在的意识形态威胁来得更为直接与现实。
需要指出的是，上海私立学校是相当复杂的，它们不仅数量庞大、级类分布广泛，而且地域上涉及华界与两个租界，设立者不仅有华人，还有一些外籍人士。其中租界地区的私校密度又远远超过华界，这些都给立案管理带来相当大的难度。但是民国政府教育部和上海教育局对此似乎均缺乏足够的估计和准备，在立案进度上有些盲目求快，结果欲速则不达，造成了曾经三度展缓立案最后期限的尴尬局面。第一个期限为民国20年暑假，第二个期限为民国20年年底，第三个期限为民国21年。每一次都斩钉截铁地说是最后一次，每次“大限”将至却又都无奈宣布展期；最为滑稽的是，为维护管理者权威，还要自说自话地寻找诸如“限期颇促”、“或有特殊障碍”之类冠冕堂皇的理由代为开脱，显得颇为被动。即便如此，依然还是有少数学校或者“抗旨不遵”、视若罔闻；或者办理不善、未能达到立案要求。以1934年与1929年为对照，上海立案管理在各级学校取得的成绩是：私立立案初等学校增加了28.88％，中等学校增加了31.35％，高等学校增加了41.96％。即便如此，依然有27.27％的私立高等学校、29.71％的私立中等学校和60.49％的私立初等学校没有立案。可见民国时期上海私立学校、尤其是私立中初等学校的立案行为并非十分普遍(17)。最为典型的是圣约翰大学，直至1948年即民国政府垮台前夕才刚刚履行立案手续，而民国政府也未能奈之何，作为地方政府具体办事机构的上海教育行政部门当然也只能听之任之。上述状况说明：在中外关系不平等的整体格局和中央政权媚外政策支配下，民国政府的所谓行政管理权限是相当有限的，上海的地方教育行政部门也只能在力所能及的范围内行使地方教育管理权力。这是国家主权不独立在地方教育行政管理领域的必然反映。当然私校立案的未能普遍实行，还有其他方面的综合原因，例如社会用人单位并非以是否出自立案学校为用人标准，多数学生接受中小学普通教育并非以升学为目的，各级别非立案学校一定数量的存在，使之形成相互间事实上的承认和衔接等。至于留学国外，非但不受什么在华立案不立案的限制，那些出自外籍人士设立学校(不管在华立案与否)的毕业生反而更具文化认同上的优势。在这种背景下，所谓非立案学校不得登报公开招生、非立案学校毕业生不得升入高一级立案学校或进入政府部门工作等惩罚性限制(18)，几乎先天性地注定了在很大程度上只能是形同虚设。不过，对大多数处于平均发展水平、缺乏强有力财源支撑、因而只能寻求政府合法资源的私立学校来说，立案的确是他们唯一的也是明智的选择。因此，尽管有些学校敢于也能够游离于城市教育行政管理之外，但相当一部分私立学校还是遵照规定立案，并因而获得了自身发展的比较有利的机会。这些学校在构成立案管理得以贯彻的基础所在的同时，也成为彰显立案管理成效的历史佐证。
二、对立案学校的多方扶持
从私立学校角度看，接受立案管理是一种利弊共存、利大于弊的明智选择：一方面，政府对立案学校有一定之规，接受立案意味着不能任意所为，尤其不能任意追逐办学利润、漠视办学质量；另一方面，接受立案显示了其对城市教育行政管理机构的配合与支持，这就为其自身发展营造了从后者获取一定发展机会与条件的可能。从城市教育行政角度言，私立学校之接受立案管理，意味着对其管理权限和权威的态度认同与事实遵循，那么运用这种权利对其提供一定程度的多种扶持，既可体现其对前者行为的呼应与补偿，也有利于对其他处于观望、犹豫状态的私立学校发挥榜样之示范与激励作用。民国时期上海私立学校的立案管理，正是具备这样一种双赢互利的互动效应。
那么，在立案学校的扶持方面，民国上海教育行政管理机构究竟采取了哪些值得关注的主要措施呢？
1.经济扶持，酌予经费补助
经济扶持是对立案学校相当重要的一种扶持形式与手段，它既可视作对立案学校规范收费行为的一种经济补偿，也对其达到适度利润和比较规范的办学条件与办学质量提供了一定的物质保障。因此，民国上海教育行政管理机构在实行市校全额拨款的同时，对一些“办理完善、经费支拙”、确实“需要补助”的立案学校(19)，给予了一定数量的经费补助(参见表2、表3)。
表2 民国初年上海市乡私校经费补助概况及其与支拨公校经费比较表(20) 单位：元
市乡别
支出总数
支拨公立学校
支拨公立学校 补助私立学校补助私立学
经费数 经费占％ 经费数
校经费占％
上海市9005484580
93.92 1896
2.11
闸北市20057228011.37 — —
蒲淞市12703597647.04 720
5.67
洋泾市 5895421071.42 130
2.21
引翔乡18781374219.92 300
1.60
法华乡 7460204627.43 — —
漕河泾乡4751316566.62 — —
曹行乡 4116235257.14 — —
塘湾乡 3220177255.03 — —
闵行乡 8973480053.49 560
6.24
马桥乡 5256295856.28 — —
颛桥乡 1562 92859.41
80
5.12
北桥乡 2249 99644.29 — —
高行乡 6468308847.74
80
1.24
陆行乡 6468407563.00 — —
塘桥乡 2986130543.70
96
3.22
三林乡 3381 82424.37 970 28.69
陈行乡 2599139653.71 — —
杨思乡10476456843.60 — —
表3 民国中后期上海私校经费补助概况及其与市校拨款之比较表(21) 单位：元
年度 事业费 市校拨款市校拨款占％
私校补助费 私校补助费占％
民国17年 798，824.05 665，200.65
83.27 28，928.41 3.62
民国18年 953，209.29 786，907.18
82.55 19，188.97 2.01
民国19年 968，708.87 836，031.19
86.30 20，757.83 2.14
民国20年 848，781.11 613，675.62
72.30 17，097.00 2.01
民国21年 1，179，259.70 884，332.35
74.99 28，469.00 2.41
民国22年 1，390，992.36
1，056，319.52
75.94 22，087.00 1.59
民国23年 1，531，708.25
1，175，057.78
76.72 37，586.00 2.45
民国24年 1，616，472.00
1，164，204.00
72.02 32，400.00 2.00
民国34年 92，889，712.39
6，241，050.006.7218，000，000.00 19.38
民国35年 611，592，284.41 50，072，314.88
8.19
211，391，924.00 34.56
由表2、表3可知，至迟在1923年，上海已经开始注意对立案私立学校的经费扶持，1928年以后更是形成了一种比较持久的制度性行为。在抗战甫胜的1945、1946两个年度，还大大增加了这种扶持的额度，其在城市整个教育事业费中所占比重，甚至破天荒地超过了对市立学校的拨款额度，分别达到了19.38％和34.56％。上海对立案学校所实行的比较长久的经费扶持政策，无疑给立案学校提供了切实的经济支撑，也是这些立案的私立学校能够得以比较长期、健康发展的一个重要经济原因。
2.公平待遇，提供展示平台
除经费扶持外，能否获得各种展示平台无疑也是关乎立案学校生存与发展不可或缺的重要条件。确切地说，在具备一定办学经费的前提下，能否切实提高教育质量、充分展示自己的办学水平，是私立学校能否长久立足于教育市场的关键所在。民国上海教育行政管理机构，对此不仅给予了应有的注意，而且大胆地将立案学校和市立学校置于基本相同的展示平台：以名目繁多的成绩展览会、学术演讲会、体育运动会和竞赛会等大型全市性学校活动为例，立案学校就与市立学校一起被赋予公平参加的权利与机会。如小学分团比赛运动会、小学自然科实验竞赛会(以上自1928年起皆每学期一次)、中小学科学讲演竞赛会(1935年起每学期一次)、小学联合运动会(1928年起每年10月举行)、中等学校学术竞赛会(1930年起初、高中两部每学年至少各一次)、上海市第四届小学校联合运动会(1932年10月)、中小学健康演说竞赛会(1932年12月)、上海市第二届中等学校联合运动会(1933年4月)、上海市第三届中等学校联合运动会(1934年11月)等。令人感兴趣的是，在这些活动中，私立立案学校不仅享有平等参与的权利，而且获得了平等分享成果的机会：所有这些活动中的竞赛名次与奖项设置，均以学校级类(如小学、初中、高中)、学生性别和运动项目来分类(组)，而非以市立学校或立案私立学校相区别(22)。这些事实充分说明：至少在校外活动领域，民国上海教育行政对于立案学校和市立学校是置于比较平等的城市教育管理体系中通盘考虑的，并未另眼看待。这一点甚至比允许立案学校分享市教育财政费用、平等参与这些活动本身还要显得意义深远，它从一个侧面体现了民国上海教育行政对私校管理政策的重要特点。如果从市立与立案学校两者各自发展角度而言，则同台竞赛的机会使立案学校获得了展现风采的机会与舞台，提高了参赛立案学校的人气、扩大了其知名度与竞争力；市立学校也可以通过这些活动对自身办学质量进行公开的检阅，有利于促进其在与立案学校的整体对比与竞争中不断祛除惰性，保持活力。
3.充分信任，委以重任
立案学校能够获得与市校相同的公平待遇固然重要，能够获得城市教育行政机构的信任和重任，更是殊属不易。民国时期上海立案学校所获得的殊荣主要有：应邀参与城市若干重大教育行政事务之决策、咨询或调查；接受委托代为培养某些学科的师资力量等。
以1931至1935年为例，上海立案私立学校被允许参与的市级重大教育决策、咨询、调查等机构大致就有教育讨论委员会、中小学学生毕业会考委员会、中学/师范教育研究会、识字教育委员会各区调查委员会等。这些机构或者承担讨论教育行政之设施、教学方法之改进、教育学理之研究和其他关于教育事项；或者负责核定中小学毕业会考的考试日期、地点与分区，支配试验科目及时间，审核考生名册及品学成绩，审定各科试验标准及方法，撰拟各科试题，拟订各项规则，主考及监考，评定各科成绩，决定毕业、留级及补考，以及其他关于会考之重要事项；或者分工研究教育部、市教育局、各中学与师范学校及各会员所提关于中学与师范学校之课程、教学、训育、经费支配及校务管理等实际问题。其分组研究提出具体方案经大会通过后，由市教育局转呈教育部核定；或者分管调查区内失学民众，调查区内可供借设识字学校之公共场所，选派调查人员，分配调查区域，酌定调查时日，指导调查方法，督促分头调查，择要抽查调查区域，将调查表装订成册，以及其他关于识字教育之调查事项(23)。无论务虚务实，所为皆属对上海城市教育发展至关重要之事。上海立案私校能够被允许参与其间，与市教育行政管理层一起共同探讨切磋，意味着他们被实实在在地赋予了在重大教育决策领域建言献策的宝贵权利，这一点恰恰又表明了一个更为重大的事实：民国上海教育行政机构并非仅仅从减轻政府教育财政负担的消极角度看待私立学校，更非视之为洪水猛兽般的异端，而是将其与市立学校一起作为城市教育发展不可或缺的两支生力军予以重用。
上述史实表明：民国时期上海的私立立案学校不仅没有被视为异类而遭遇歧视或不信任，反而在一定程度上以某种形式参与了城市的教育行政管理，它们不再仅仅是被管理的对象性存在。这一相当高明的管理艺术，对调动立案学校的积极性和主动性，融洽其与城市教育行政管理机构的相互关系，从而共谋城市教育总体繁荣之大计，作出了值得肯定的历史贡献。
三、对私校若干办学环节的干预与调控
以立案为核心的私校间接管理模式，其要旨在于顺应教育市场之需求、赋予私校足够的自主空间。但这并不意味着对私校之管理可以完全委诸其董事会和校长，更不是完全听凭教育市场无形之手的摆布。相反，在若干重大问题和关键环节上，城市教育行政依然必须行使必要的和有效的管理与干预。
民国时期，上海教育行政对私校实行干预较多的环节主要集中在经济和办学两大方面。
1.经济方面的若干干预
私校所最易为人诟病者，在于其经费收支、经募捐款等经济行为方面的任意和无度(24)。鉴此，民国上海教育行政采取多种方式予以干预。在经费收支方面，比较注重收费方式的改革和全免费比例的规定，抗战胜利后更是明确强调“各校收费应以分期征收为原则，学生膳费尤应按月征收。并组织膳食委员会公开支配。各校学生免费应规定学杂费全免之免费学额。小学不得少于20％，中学不得少于15％。”(25) 为使这一保障贫困学生就学权利的政策确实得以执行，还规定了具体的呈报与审查方法：“各校应于每期收费后，就所收各费，按照学生名册，分别全收、减免，作成收款清单、免费清册及收支预算书各一式三份，于学期终了后，就全部收支作成详细决算书一式三份，送由全体经费稽核委员审查盖章后，一份呈报本局，一份公布，一份存查。呈报日期不得逾收费期开始日或学期终了日四十天。”(26) 这些规定在收费制度上给提前预收学费或免费学额不确定等各种不规范操作现象设计了比较有力的屏障。为确保私校经费使用方面的相对公正、公开和透明，民国上海教育行政还参考和借鉴了其对市校经济管理的若干经验，于抗战胜利不久，在各私校组织设立了由其教职员工互相选出的中小学经费稽核委员会，负责“审核收支帐目及单据”。要求于每月、每学期和每学年终了之时，该委员会均应开会审核相应时期内的收支情形，并对各项校产、校具加以点查或抽查。开会时，得请经管经费人员出席说明；审核遇有疑义时，得向有关方面调查。为确保该委员会的独立与公正免受干扰，还采取了相应的回避措施：“凡经管经费人员，如事务员、会计员等，皆不得当选。”(27) 此外，该稽核委员会必须切实执行定期呈报制度，将所在私立学校的经费存储情况与使用情况等，如实向市教育行政机构呈报，从而使之对私校亦享有了一定程度上的经济管理权：“各校所收费用，应全部存入可靠银行，按照收费种类分别开立该校某费帐户，同时将银行名称、行址、户名、帐号及全体经费稽核委员印章，呈准本局。孳息应并入原收费用项下合计。但支配后剩余之零数，得依经费稽核委员会之决议，作适当处分。并于决算书内说明，每月银行结单，亦应送由稽核委员会审核盖章。……各项收支应照原定收费种类及本局关于保障教师待遇之规定处理，不得挪移。”(28)
在募捐方面，有1935年颁行的《修正上海市经募兴学捐款暂行办法》(以下简称《办法》)和1947年出台的《上海市私立中小学募捐监督规则》(以下简称规则)。比较起来，1947年的《规则》似乎更为简洁，它删除了1935年《办法》中对经募学校的资格限制、经募期限的限制、经募期内的定期呈报规定、不得随意变更捐款人意愿的规定以及登报公布收到捐款和支用捐款情形等规定，但增加了“不得向路上行人或不相识之住家、商店、工厂劝募，不得强迫在校学生认捐”和空白捐册与收据缴送教育局注销等限制，还增加了正反两方面的行政举措：“凡捐款满相当数额者，按国民政府颁布捐资兴学褒奖条例，呈由本局分别呈请给予褒奖”；“凡未遵前项规定先行呈准，擅自公开向外募捐者，除制止外，并予议处。”《规则》似乎更倾向于强化政府部门的行政监督而非社会和舆论的监督。从教育行政对私校募捐行为的监督管理角度看，《规则》虽然省略了募捐行为中定期审核的烦琐事务，却更为完整地囊括了其流程的全部环节。其中，募捐前对募捐用途、数额、办法、起讫日期和褒奖办法详加审核的核准制度，意在监督其是否具有确实和正当的理由，募捐截止后一周内必须将募捐造册、收据存根送局仔细审核的规定，和空白帐册与收据送局注销、募得捐款存储银行以及募捐用途造具清册送局核销等规定，则重在掌握所募数额、用途和募捐行为本身的真实性，防止侵吞行为和假冒募捐行为的可能发生。“两个不得”(不得向路上行人或不相识之住家、商店、工厂劝募，不得强迫在校学生认捐)的特别限制则进一步规避了募捐的随意性和强制性。应该说这是一个在设计上比较周到的管理法规。
2.办学方面的若干干预
除部分名校外，私校的存废往往不太稳定，其办学质量亦往往不太令人信任。这对其自身生存和私校学生无疑均构成了较大的不安定因素。此外，未立案学校一定数量的存在，也给这些学校学生的升学和毕业等问题造成一定困难。诸如此类，均需城市教育行政进行应有的干预。对此，上海教育行政给出了一定的回应。
首先，在私校立废管理方面，除明令其不得随意关闭外，对必须关闭或已经关闭之私立学校，采取启动甄别审查程序等措施，设法使其学生安然转学、继续学业。如1931年间，私立南洋医学院因办理不善，“发生学潮，奉教育部令饬停办。经按照部定处置停闭私立学校办法第四条，商同国立中央大学医学院推派人员，会同组织甄别委员会，甄别该学院学生。登报通告，除本年新收一年级生不必与试外，其余各级学生，于4月4日以前到局报名，7、8两日在市立务本女子中学校考试。计受甄别者，各级共92人。成绩评定后，填发证明书，及成绩表，俾便转学。”(29)
其次，对未立案学校学生的转学与升学问题变通处置，使其与立案学校或公立学校相衔接。以1931年为例，即曾办理未立案私立高级中学毕业生升学预试：“本局为使未立案私立高级中学毕业生得能升学，呈奉教育部核准，按照去年成案，办理本市未立案私立高级中学毕业生升学预试，经先拟订升学预试章程，呈准公布。聘委中等以上学校教员，组织委员会办理考试事宜。于6月16日开始报名，至6月28日止。7月1日、2日考试，评阅成绩及格者178名，发给升学证明书，其考不及格者，分别给以转学证明书，以便转学”(30)。应试及格者“准予投考公立或已立案之私立专科以上学校”，应试不及格者，“依照程度分别降低年级，给予转学证明书，准其投考公立或已立案之中等学校”(31)。对未立案之私立专科以上学校学生，也本着为其前途着想的基本精神，举办专门的甄别试验。仍以1931年为例：“去年奉部颁发章程，令由本局遵照办理。经即分别聘委现任公立或已立案私立专科以上学校校长教员、学术专家、本局职员，组织甄别试验委员会及资格审查委员会，于5月18日开始报名，至6月10日止，报名截止后，由资格审查委员会审查，准予考试者71人，共分13系。6月26日起考试3日，应试终场者55人，由各委员评定成绩，将试卷、试题等件，呈送教育部核定揭晓，各发证明书，以资证明。”(32) 此外，对已经毕业于未立案学校的往届毕业生，上海教育行政机构也本着务实与灵活相结合的管理方针，对其毕业生资格给予了实事求是地追认(33)。
按前已述及，因上海教育行政对立案管理难度估计不足，造成有关立案管理行为三次展缓期限仍然有令难行之史实。这固然有损于其教育行政之权威，难得的是，相关学校学生并未因此受到殃及。个中似亦可说多少体现出民国上海教育行政管理的若干理性化和人性化色彩。因为不管私立学校出于何种原因未能立案，其学生总是无辜的，不应将学校未能立案之责任转嫁到他们的头上。再者，如果未立案学校学生的升学、转学、毕业资历等问题得不到妥善解决的话，受到损害的将不止是这些学生及其家庭，其所在的城市社会也会连带受到影响。因此，明智的态度只能是顾全大局、适当变通，这也算是城市教育行政管理之一道吧。
注释：
①这些学校或者是华人社团、同乡公会、同业公会、私人企业和个人出资主办，或者是外资(含教会)主办。
②据下列资料计算：《上海市政报告》，民国25年版，第59-63页。
③《上海特别市私立中小学校规程》(民国17年3月19日市政府核准公布)，载上海特别市教育局编《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
④《上海特别市私立中小学校校董会规程》(民国17年3月20日市政府核准公布)，载《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
⑤⑥《上海特别市私立中小学校校董会规程》，载《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
⑦《上海特别市私立中等学校及小学校立案规程》(民国17年4月16日市政府核准公布)，载《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
⑧《上海市教育局业务报告》(民国20年7月-21年6月)，“关于学校教育事项”，第34页。
⑨《上海特别市教育局取缔私立学校规程》(民国16年11月26日市政府核准公布)，载《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
⑩据以下资料制作：《上海市教育统计》(民国23、24年度合刊)，第190页。
(11)《上海市教育统计》(民国23、24年度合刊)，第190页。
(12)况且当时私校管理股还承担着私立社会教育机构管理之重任。
(13)(14)民国26年《上海市年鉴》，“十二，教育”第9、10页。中华书局印行。
(15)《上海特别市教育局取缔私立学校规程》(民国16年11月26日市政府核准公布)，载《上海特别市教育法规》(民国16-18年)。
(16)《上海市特别市教育局业务报告》(民国19年1-6月)，“学校教育事项”，第60-63页。
(17)数据依据《上海市政报告》(民国25年)第59-63页资料计算。
(18)如“凡未立案之私立中等学校及小学校，其肄业生及毕业生，不得与已立案之学校学生，受同等待遇。”《上海特别市私立中等学校及小学校立案规程》，载《上海特别市教育法规》。
(19)《上海市教育局业务报告》(民国20年7月-21年6月)，“关于学校教育事项”，第15页。
(20)据姚文柟、秦锡田等《民国上海县志》(民国24年排印本)卷三“市乡教育费支出表”计算。
(21)据下列资料整理计算：《本局历年度教育经费比较表》，载《上海市教育统计》(民国35年)，第19页。
(22)《上海特别市教育局小学联合运动会规则》、《上海特别市教育局小学分团比赛运动会规则》、《上海特别市教育局小学自然科实验竞赛会规则》(均为民国17年4月7日市政府核准公布)，《上海特别市教育局小学演说竞进会规则》(民国18年6月18日第92次局务会议修正通过)。以上均见《上海特别市教育法规》。《上海市教育局中等学校学术竞赛会办法》(民国19年10月24日核准)，载《上海市市政法规汇编》(四集)；《上海市第四届小学校联合运动会章程》(民国21年10月7日教育局公布)、《上海市教育局中小学健康演说竞赛会规则》(民国21年11月26日教育局公布，12月19日修正)、《上海市第二届中等学校联合运动会规程》(民国22年3月28日教育局公布)，载《上海市市政法规汇编》(六集)；《上海市第三届中等学校联合运动会规则》(民国23年10月18日核准)、《上海市中小学科学讲演竞赛会办法》(民国24年4月市教育局公布)，载《上海市市政法规汇编》(八集)。
(23)《上海市教育局教育讨论委员会规则》(民国20年3月9日核准)，载《上海市市政法规汇编》(四集)。《上海市教育局中小学学生毕业会考委员会组织规程》、《上海市教育局中小学学生毕业会考委员会办事细则》(均为民国22年4月4日教育部核准备案，4月13日教育局公布))，载《上海市市政法规汇编》(六集)。《修正上海市教育局教育讨论委员会规则》(民国23年11月1日核准)、《上海市中学师范教育研究会组织规则》(民国24年3月教育局公布)、《上海市识字教育委员会调查失学民众办法》(民国24年4月30日核准备案)，载《上海市市政法规汇编》八集。
(24)关于上海私立学校收费方面的种种问题，可参考拙作《民国初期教育收费研究——以上海地区为例》，《史林》2003年第6期。
(25)《上海私立中小学收费及稽核补充办法》(民国35年9月24日上海市政府令准备案)，载《上海市政府法规汇编》(民国34年9月-36年12月)。
(26)《上海私立中小学收费及稽核补充办法》，载《上海市政府法规汇编》。
(27)《上海市私立中小学经费稽核委员会规则》(民国35年1月16日上海市教育局颁行)，载《上海市政府法规汇编》。
(28)《上海市私立中小学经费稽核委员会规则》，载《上海市政府法规汇编》。
(29)《上海市教育局业务报告》(民国20年1-6月)，“学校教育事项”，第4页。
(30)(31)(32)《上海市教育局业务报告》(民国20年1-6月)，“学校教育事项”，第8、9、7页。
(33)《上海市教育局追认私立小学校立案前毕业生及肄业生资格办法》(民国19年8月2日核准)，载《上海市市政法规汇编》第七集。