推动政府和社会资本合作(PPP)项目落地实施的路径依赖：理论、政策和微观案例
中国财政科学研究院 夏 博
摘 要： PPP模式作为资源配置和国家治理的新模式，能够发挥政府和市场的比较优势，提高公共产品和服务的供给质量和效率。本文按照“理论—政策—微观案例”的研究思路，首先从宏观、中观和微观三个维度探讨PPP的理论基础；接着系统梳理了PPP的政策法规；最后在分析微观案例发展现状和存在问题的基础上，提出有效推动PPP项目落地实施的对策建议，从而推动地区经济社会高质量发展。
关键词： 推动 PPP 落地实施 路径 高质量
一、引言
2013年11月，党的十八届三中全会提出，允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施投资和运营。在此改革背景和政策逻辑之下，2014年成为中国PPP的发展元年，中央和地方相继出台了相关政策法规大力支持PPP模式推广，全国各地在基础设施和公共服务领域推出了大量的PPP项目。特别在《中华人民共和国预算法(2014年修正)》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布实施后，受限于地方政府债券发行额度，PPP模式作为地方政府投资项目的主要载体，撬动更多社会资本投向新型城镇化和基础设施补短板项目，满足多渠道筹集建设资金的需求，进一步拉动基建投资增长，由此成为各地稳增长的重要抓手。从PPP的发展轨迹来看，2014～2016年，众多的PPP项目集中出现，PPP经历了规模快速扩张阶段；2017～2018年，财政部出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》等，使PPP进入规范调整阶段；2019年，以财政部《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》发布为标志，PPP迈入了稳步发展阶段。从PPP的本质来看，作为市场化、社会化公共服务供给管理方式，是一次以供给侧结构性改革为主、政府需求拉动为辅的体制机制变革(焦小平，2016)，有助于创新政府治理方式，转变政府职能，释放放管服改革红利，更好地改善公共服务供给。
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党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，如何减少政府支出压力，激发社会资本特别是民间资本的投资和创新活力，刺激经济持续平稳增长；如何创新和规范推进PPP，加快项目落地实施，尽早发挥出其良好的经济效益和社会效益，成为助推经济社会高质量发展的新动力，这也是本文所要研究的意义和目的所在。本文从PPP的理论机理入手，在阐述当前PPP不同内涵的同时，试从宏观、中观和微观多角度探讨PPP的理论基础；然后，全面梳理了2014年以来出台的重要PPP政策法规；最后，选取内蒙古鄂尔多斯市作为微观案例，深入考察其PPP的发展现状和存在问题，提出了有效推动PPP项目落地实施的对策建议。
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二、PPP的理论机理
(一)概念
1.联合国发展署认为，PPP指政府营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式(李开孟，2018)。
4. PPP项目按操作模式分布情况。PPP项目运作方式包括建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)、转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、委托运营(O&M)等。具体由项目类型、融资需求、改扩建需求、回报机制、收益方式、风险分配等因素决定。经营性项目可以通过政府授予经营权，采用BOT、BOOT等模式推进，准经营性项目可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等模式，采用BOT、BOO等模式推进，非经营性项目可通过政府购买服务，采用BOO、委托运营等市场化模式推进。从鄂尔多斯市的PPP运作模式来看，主要包括BOT、ROT和TOT等模式，其中BOT模式最多、占比达78.3%。
3.亚洲开发银行认为，PPP是公私部门合作开展基础设施建设和提供其他服务(李开孟，2018)。
从图1看到，PPP在行业分布中呈现不均匀，其中，市政工程和交通这两个领域的项目分布明显较多，而农业、养老、健康、社保等领域受盈利模式影响还没有发起项目。从落地项目来看，最多的市政工程类和文化类占比分别达到33%、22%，项目行业分布也不平衡。因此，应综合考量政策措施和地区重点发展领域，统筹规划和推进全市PPP项目，并积极探索开发性PPP模式，促进PPP健康发展。
5.王盈盈、王守清等(2017)结合实务操作，提出PPP是政府授权行业主管部门执行，通过行业主管部门再向社会资本授权，制定规则并进行有效监管；社会资本需要出钱并获得合理回报，提供合格的产品和服务，表现出比政府传统模式下更高的效率；双方应长期合作、互相信任，否则容易出现投机现象。
6.《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》中定义，PPP是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率，实现公共利益最大化。
(二)推动PPP落地实施的理论基础
1.在宏观层面有利于国家治理现代化。党的十八届三中全会指出，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府作用。PPP模式作为落实党的十八届三中全会精神和全面深化改革的重要举措而出现，其所蕴含的市场理念、平等协调、契约合作、公开透明等核心要义，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容(刘蕾，2018)。PPP是资源配置和国家治理的新模式，首先，国家治理现代化的核心特质在于“多元共治”，政府与社会资本合作的核心也在于共治(刘尚希，2016)。在此模式下，社会资本承担项目设计、运营和维护等工作，政府加强指导和监管，并鼓励市场、社会主体积极提供公共服务，进而把政府和市场主体有机结合，提供更高质量和更有效率的公共产品和服务。其次，PPP项目合同约定的支出责任要纳入年度支出和财政中长期规划，并要严格遵循相关预算编制程序和要求；在PPP全生命周期内，按照合同约定的绩效目标，要对项目产出、成本收益、经济效益、社会效益和生态效益等方面进行绩效评价，依据评价结果给予相应的补贴支出。财政中长期规划、预算支出管理和绩效管理均体现了构建现代财政制度、提升国家治理能力的要求。再次，规范PPP发展可为化解重大风险注入确定性。不确定性或风险是当前经济社会发展中的一个显著特征。强化PPP项目全生命周期的预算管理约束，可以进一步优化支出结构和提高财政支出绩效，为稳定投资和经济增长带来更大的确定性，有效防范和化解财政金融风险。同时，PPP模式下的风险优化分配原则促使政社双方不断加强项目运营和管理，有力地降低各种潜在风险损失。最后，近年来PPP模式已成为各地盘活存量资产的重要工具，对减少地方隐性债务风险起到了积极作用。
2.在中观层面有利于供给侧结构性改革。供给侧和需求侧管理是调控宏观经济的重要手段。供需错配势必会造成产能过剩、需求外溢等结构性矛盾，对市场的资源配置作用产生扭曲效应。2015年以来，我国开始实施供给侧结构性改革，促进各种要素合理流动，扩大有效供给，满足社会对多层次、多类别的公共产品和服务的需求。在PPP治理模式下，积极吸引社会资本投资交通、市政、基础设施、环保、污水和垃圾处理、生态、水利等公共服务领域项目，不仅让“专业的人做专业的事”，充分解决公共产品和服务质量不高、效率低下等问题，进一步提升公共服务供给的质量和水平，而且可以大力培育和发展社会资本特别是民营资本，引导民营资本进入PPP的行业和领域，有效壮大市场主体和增强市场活力，激活经济发展动力，促进经济结构转型升级，提供更多优质产品和服务，又能够助推供给侧结构性改革不断深化。
3.在微观层面有利于物有所值实现。“物有所值”概念最早起源于 20 世纪 90 年代的英国，英国审计署将其定义为“将可用资源最优化以获得想要的结果”，旨在实现公共资源配置利用效率的最优化，通常细化为 4E原则：节约性(economy)、效率性(efficiency)、有效性(effectiveness)、公平性(equity)(梁晴雪、胡昊，2018)。PPP项目物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式，实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。评价具体从定性和定量两个方面开展。定性评价包括项目全生命周期整合程度、潜在竞争程度、风险识别与分配、可融资性、绩效导向与鼓励创新、政府机构能力等六项基本评价指标，定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本(财政部，2015)。最终通过定性和定量评价结论，判断项目采用PPP模式后能否促进公平竞争、合理分配风险、提高供给质量、增进创新、降低成本等，实现多元、高效和高质量供给。诺贝尔经济学奖得主哈特认为，PPP动机不应是融资，而应以提升效率为初衷(闫利，2018)。PPP模式本质特性决定它是一个提质增效的工具，少花钱、多办事、办好事是PPP的核心价值观和目标(焦小平，2018)。根据加拿大PPP委员会2002～2010年PPP项目的绩效评估报告显示，这些项目节约了99亿美元，并增加经济产出921亿美元(刘伟明，2017)。
三、推动PPP落地实施的政策措施
2014年以来，国家密集出台了一系列的政策法规文件，加大PPP模式应用力度。2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，作为财政部力推PPP的首份文件，要求充分认识运用PPP模式的重要意义，积极稳妥做好项目示范工作，切实有效履行财政管理职能，加强组织和能力建设，尽快形成有利于促进PPP发展的制度体系。2014年9月26日，国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》，提出鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，进一步明确推广使用PPP。2014年11月29日，财政部发布《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》，从规范运作PPP提出了项目识别、准备、采购、执行、移交的五阶段十九个操作流程，是推广运用PPP模式的指导性文件。2015年4月7日，财政部发布《关于政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》，对PPP项目财政支出规模做出规定，要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。2015年5月19日，《国务院办公厅转发财政部发改委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，阐述了PPP的内涵、适用领域、制度建设、融资平台公司转型、政策保障等内容，被认为是PPP的基本法。2015年12月18日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知》，标志着依托“互联网+”，构建了全国PPP综合信息平台，PPP项目库管理走向精细化管理。PPP项目入库与否成为进一步推进项目的前置条件。2015年12月18日，财政部发布《关于PPP物有所值评价指引(试行)的通知》，要求对PPP项目从定性和定量两个方面开展物有所值评价，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。2016年9月24日，财政部发布《关于政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》，要求从项目识别论证、项目政府采购管理、项目财政预算管理、项目资产负债管理、监督管理等方面来加强PPP项目管理。2016年10月11日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，提出要在垃圾处理、污水处理两个公共服务领域强制应用PPP模式。与此同时，发改委、文化部、交通部、环保部、住建部、农业部等部委和各省(自治区、直辖市)也陆续出台了有关PPP的政策法规，全力推进这项改革。PPP作为一种全新政策工具成为地方加快推进基础设施和公共服务领域项目建设的重要模式，掀起运用PPP的高潮。2017年1～9月，全国入库项目合计14220个，累计投资额17.8万亿元，覆盖31个省(区、市)及新疆生产建设兵团，19个行业。(1) 财政部政府和社会资本合作中心网站。
创新思维滞后 医用电子仪器基础理论知识点多，学科交叉融合性强，学科发展迅速。高年级学生学习任务繁重，面临就业压力大，目的指向性强。采用传统班级授课和教材内容编排及讲授为主的教学模式，抑制了学生的主动性和积极性。知识的单向传递不利于培养学生对理论知识运用于实践的分析、综合、判断等创新思考。
四、推动PPP项目落地实施的微观案例
鄂尔多斯市位于内蒙古自治区西南部，是呼包鄂榆城市群的重要组成部分，也是国家重要的清洁能源输出基地。改革开放以来，鄂尔多斯市顺应改革发展大势，坚持科学发展和转型发展，加快资源优势向产业优势、经济优势转化，经济社会发展取得了重大进步，各项主要经济指标居于自治区前列，综合实力近十多年来始终位列自治区首位。但作为典型的资源型城市，鄂尔多斯市一直也面临着经济和产业结构及实体经济转型升级、资金雄厚的民营资本如何发挥优势积极参与基础设施领域建设以及怎样使广大人民群众更好地增强获得感和幸福感等现实问题。笔者作为课题组成员，通过参加课题座谈交流、阅看资料、评审报告等环节，充分了解了鄂尔多斯市不同地区的“十三五”规划、重点项目建设、PPP项目建设、基础设施建设及规划等实际情况。并在此基础上，选取鄂尔多斯市作为微观案例，深入研究其PPP的发展现状、落地实施存在问题以及相关对策建议，不仅有助于解决鄂尔多斯市经济社会发展中存在的诸多问题，而且对于自治区内外的其他城市推广运用PPP模式也具有一定的现实意义和借鉴意义。
开县世行项目开州项目区位于三峡工程重庆库区小江支流东里河下游，海拔高程为198.5～1 105 m,项目区面积63.87 km2。地貌类型有低山、丘陵和平坝，其中低山最多。以水稻土和紫色土为主，属亚热带阔叶林区，多年平均气温17.3℃，年无霜期276天，多年平均年降雨量1 280 mm。降水分布不均，山地降水量多于平坝。该项目区包括津关溪、周家沟和沿江溪等3条小流域，涉及2个镇7个村6 281户（其中贫困户640户），水土流失面积38.27 km2。计划治理水土流失面积38.27 km2，利用世行贷款200万美元，欧盟赠款18万欧元。
随着PPP的快速推进，部分地区片面地将PPP作为一种融资工具，PPP因存在重视项目建设忽略运营管理和绩效考核等泛化现象以及违规举债和变相融资等异化现象导致潜在风险开始显现。财政部分别于2017年4～5月发布了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》，提出“四个不得”规范PPP发展和明确政府购买服务范围以防止变相融资。2017年7月14日，第五次全国金融工作会议召开并指出，要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，着力防范化解重点领域风险。2017年10月18日，党的十九大报告提出，要坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战。2017年11月10日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》，按项目所处阶段将项目库分为储备清单和管理库，严格入库标准和集中清退不合规项目，进一步规范实施PPP，确保PPP可持续发展。PPP以此为标志进入规范调整阶段。按照规范要求，2018年各地陆续开展PPP的清理规范工作，挤出“伪PPP”泡沫。2019年3月7日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》，列出规范发展PPP的正负面清单，充分发挥PPP模式积极作用，有效防控地方政府隐性债务风险，推动经济高质量发展。综上，PPP在经历了快速扩张和规范调整阶段之后，目前进入稳步发展阶段。
(一)内蒙古鄂尔多斯市PPP项目发展现状
2018年1～9月，鄂尔多斯市录入全国PPP综合信息平台项目46个、总投资额为421.1亿元。其中，管理库项目(准备阶段、采购阶段、执行阶段和移交阶段)共29个、投资额为135亿元，储备清单项目(识别阶段)17个、投资额为286.1亿元。
5.项目签约落地周期长。从整体来看，全市入库项目的61%尚处于识别和准备阶段，其中，15.2%的项目于2015年发起，39.2%的项目于2016年发起，36.9%的项目于2017年发起，PPP项目转化周期较长。从落地数量来看，鄂尔多斯市PPP项目落地9个、落地率19.6%，同期全国、内蒙古自治区落地数和落地率分别为4089个、32.8%和160个、40.8%，(2) 落地项目计算口径按全口径计算，即管理库项目数(准备、采购、执行和移交阶段)和储备清单项目数(识别阶段)总和。 鄂尔多斯市PPP项目落地率低于全国和自治区的水平。
1.PPP项目按实施阶段分布情况。2018年1～9月，鄂尔多斯市入库的46个PPP项目中，分地区来看：市本级2个，旗区44个；分实施阶段来看：识别阶段17个，准备阶段11个，采购阶段9个，执行阶段9个。
从表1、表2可见，鄂尔多斯市PPP项目的地域发展不均匀，其中落地项目主要分布在市本级、达拉特旗、鄂托克前旗、鄂托克旗、杭锦旗和乌审旗，有近一半的旗区尚无落地项目，全市在基础设施和公共服务领域实施PPP还有较大的发展空间和潜力，需要各级政府加大PPP项目宣传推介，完善政策扶持措施，吸引社会资本投资，力争更多的项目落地。
表1 2018年1～9月鄂尔多斯市PPP项目实施阶段统计
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
表2 2018年1～9月鄂尔多斯市PPP项目分旗区实施阶段统计 单位：个
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
2.PPP项目按行业领域分布情况。鄂尔多斯市PPP项目主要集中在市政工程、交通运输、教育、保障性安居工程、文化、科技、城镇综合开发、医疗卫生、水利建设、旅游、农业、体育等领域。
4.贾康、孙洁(2009)在分析PPP的起源、特征和功能基础上，认为PPP是政府和民营资本合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府的职能并同时也为民营资本带来利益。
图1 2018年1～9月鄂尔多斯市PPP项目行业分布
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
2.组织领导机制不完善。从全国和内蒙古自治区来看，均成立了PPP工作的组织领导机构，并在其领导下，扎实有效推进项目实施，取得了较好的示范效应。对于鄂尔多斯市而言，在市级层面成立了由发改委、财政、审计、国资委、公共资源交易中心、水务、住建、交通等部门为组员的工作领导小组，领导小组在市财政局设立PPP机构，具体负责和承担PPP的政策研究、咨询培训、能力建设、信息统计、项目筛选等职能；在旗区层面，PPP领导机构设置还不全面，只有部分旗区成立了专门的PPP工作推进领导小组或者PPP机构。机构设置情况影响地区PPP项目的推进进程，成立领导机构的旗区PPP工作推进较快，使较多的项目进入采购和执行阶段；反之则较慢，项目很多处于识别和准备阶段。
图2显示，政府付费类项目居多，而同期全国政府付费类项目占比仅为39.3%。因此，在项目识别论证过程中，应当细化项目筛选标准，并结合行业特征，优先选择价格调整机制灵活、市场化程度较高、回报机制以使用者付费为主的项目，防止政府支出责任过重而加剧地区财政收支矛盾。
图2 PPP项目按回报机制分布
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
2.欧盟认为，PPP是指公私部门合作的目的是为提供传统上应由公共部门提供的公共项目或服务(李开孟，2018)。
图3 PPP项目按操作模式分布
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
从图3看出，由于新建项目采用BOT，存量项目采用ROT和TOT，说明鄂尔多斯市识别发起的PPP项目主要是新建项目，存量项目较少。因此，当前要进一步挖掘和改造基础设施和公共服务领域的存量政府性债务项目，并将其转为PPP模式，拓宽项目建设资金来源，有效化解存量资产。
(二)PPP项目落地存在的问题
1.思想认识观念不到位。部分旗区或部门(单位)还尚未真正解放思想，对新形势、新事物仍持谨慎保守态度；还尚未真正领会PPP精神实质，认为PPP与传统实施方式相比较工作流程烦琐，仍偏好于“短平快”的传统投资方式，不能按照PPP的思维开展工作。或将PPP模式简单地理解为一种融资手段，在PPP项目筛选时大多是以政府付费类项目为主，没有能够充分利用本地资源，给项目赋予更多创收能力，致使财政补贴过多，过多的财政补贴一样会给财政形成支出压力，而且压缩了进一步推进PPP项目的财承空间。此外，一些具体工作人员对PPP认识还不到位，缺乏相关的专业知识和实际操作经验，难以适应PPP项目操作流程要求，特别对PPP项目支出责任和政府融资举债还存在理解偏差与混淆不清的问题，也影响PPP工作的深入推进。
3. PPP项目按回报机制分布情况。PPP回报机制目前有政府付费、可行性缺口补助和使用者付费三种方式。从鄂尔多斯市PPP项目的回报机制来看，政府付费类有24个，占比为52.2%；可行性缺口补助类21个，占比为45.7%；使用者付费1个，占比为2.1%。从落地项目看，政府类占比为66.7%，缺口补助类占比为22.2%，使用者付费类占比为11.1%。
3.项目统筹规划不协调。主要体现在项目开展方面，项目统筹规划、施工时间进度等还不协调。例如，PPP涉及部门多，而项目统一协调机制还不健全，没有建立起“部门联动、分工明确、协调推进”的工作机制，可研、环保等项目文件审批速度慢，产生时滞问题。再比如，土地建设性质原为非建设用地，PPP项目的实施需要改变用地性质、调整土地利用规划，缺少良好的部门沟通协调工作机制，无疑增加了项目推进难度。同时大多数项目在春季才开始前期工作的规划、设计、可研和方案编制，由于北方地区气候特征的特殊性，前期工作时间周期过长，必然会使后期施工时间受到挤压和延误，施工质量也因气候影响因素而难以保证或者将开工时间顺延至第二年。显然，延长了项目工期，就拖累了项目实施进度，相应地提高了项目建设成本。
4.项目论证设计不充分。PPP项目涵盖领域广，政策性和专业性强，操作程序多，需要PPP专业人才作为有效支撑。PPP专业人才的短缺会制约项目的论证识别、方案设计和投融资运作。特别是部分旗区为尽快推进项目实施，前期的项目论证还不充分、设计还不完善。例如，对于受生命周期约束的项目，设计的合作期限超出了其法定使用年限；设计回报机制时，没有深度寻找和挖掘合理的收费点，政府付费类项目占比过大，加重了政府支出压力；旗区基础设施存量项目较多，当地政府尚未对存量项目认真设计和盘活，借助TOT等方式转型为PPP模式，PPP还没有起到缓解地方政府债务负担的作用。
物联网、云计算、大数据、移动通信等新一代信息技术的发展，正深刻改变着传统制造业的发展模式。2015年5月国务院印发了《中国制造2025》，把智能制造作为两化深度融合的主攻方向。2016年12月，工信部发布了《智能制造发展规划（2016-2020年）》，明确了到2020年，将要建成300个以上智能制造试点示范项目，数字化车间、智能工厂试点示范项目，遴选确定150个以上智能制造标杆企业”［1-3］。
(2)分层蓄水策略。刘平等[20]在太极湖湿地公园设计策略中提出了利用梯田式矮坝、反坡梯田、鱼鳞坑进行分层蓄水的策略，根据场地高程确定修筑高度2 m的小型坝体，以达到分层蓄水的目标。该策略的提出为消落带生态修复策略提供了新的思路。
由表3、图4可见，鄂尔多斯市PPP项目发展起步较晚，项目储备和项目策划不够，项目实施进度缓慢，PPP的整体工作推进能力还不足。
表3 鄂尔多斯市PPP项目发起时间及分布统计
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
图4 鄂尔多斯市PPP项目实施阶段分布
资料来源：财政部PPP综合信息平台和相关调研材料。
6.项目行业分布不均衡。从鄂尔多斯市产业结构看，经过40余年的快速发展，目前已形成了煤电、煤化工、天然气、新能源、新材料、装备制造、电子信息等多极支撑的现代产业体系，服务业正成为经济增长的新引擎。但同时也存在煤炭等传统产业产能过剩、战略性新兴产业发育不足、现代服务业有短板等结构不合理问题。在此背景下，鄂尔多斯市PPP项目显现出一定的“工业化”特征，大多数分布在与工业经济密切联系的交通、基建、水利、市政等传统领域，生态建设、环境保护、养老、旅游、医疗、文化等新兴行业还有待于进一步开发，PPP项目行业分布结构还不均衡。
(三)推动PPP落地实施的对策建议
1.加快推进PPP模式推广运用。一是加强PPP理念宣传和能力建设。将PPP政策法规和业务知识作为重要培训内容，采取“请进来”“走出去”的方式，强化全市各级干部职工的学习培训和课题调研，不断提高PPP理论运用和实务操作水平，推动全市各级干部职工打破固定思维模式和工作方法，切实将PPP思维嵌入工作部署和落实中，善于运用新理念和新方式抓项目、推改革。二是全面摸准情况。要实地调研PPP发展情况，深入了解和掌握全市PPP项目总体情况，开展PPP项目前期评估，对于项目属性、总量规模、收益和风险分配、政府投资、资本金注入、合作期限、回报机制、绩效评价等信息做到“底数清、情况明”，对于财政部PPP综合信息平台内的项目做到全口径统计和动态跟踪分析，并施以分类管理。三是厘清全市PPP项目实施的重点领域。根据地区经济社会发展规划和年度重点工作安排，精心谋划和选择一批PPP项目，按照“储备一批、推荐一批、实施一批”的原则，制定年度和中期推进计划，重点在补短板、优供给上下功夫，紧扣基础设施和健康、养老、文化、体育、旅游等社会民生领域，以及聚焦精准脱贫、污染防治和防范化解重大风险三大攻坚战与乡村振兴，大力推广PPP模式运用，真正契合全市经济社会高质量发展要求。四是建立完善相关制度措施。密切关注和研究PPP最新发展和政策动向，全市各级政府应结合PPP的实施范围、运作模式、保障和推进机制，制定出台并完善其工作方案以及配套性文件，加强对PPP的全生命周期支持和引导，科学有序推进PPP工作。
2.1.2 草莓专业合作社。草莓专业合作社位于孙扎齐乡雀儿盘村，合作社通过科学栽培、全程标准化生产，果实自然成熟，并且硕大饱满、无公害。园内还有多种绿色蔬菜可供选择，每年春季，草莓采摘成为周边游客旅游度假的热门体验项目［1］。
2.规范推动PPP项目高质量落地。一是充分发挥市政府和社会资本合作工作领导小组职能作用。定期或不定期召开工作调度会议，研究PPP相关政策，协调PPP项目各种审批手续，调度PPP项目推进进度；领导小组各成员单位要相互配合、形成合力，特别是各行业主管部门要安排熟知PPP政策和业务的工作人员负责PPP工作，共同解决PPP项目推进过程中遇到的种种困难和问题，推动项目签约落地。二是坚持规范发展。强化PPP项目财政支出责任占比超过5%不得新上政府付费项目、财政支出责任占比超过7%进行风险提示、年度全部项目占一般公共预算支出比例不超过10%，以及新签约项目不得从政府性基金预算和国有经营资本预算中安排项目运营补贴支出的硬性约束。审慎开展完全政府付费项目，对于社会资本只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的项目，不予安排财政资金，避免产生政府兜底的风险。三是建立全市规范有序的项目管理体系。按照PPP年度推进计划，有计划地发起PPP项目，切实改变少数项目就用完财承指标等状况。根据项目管理网络化、精细化、科学化的理念，围绕PPP项目发起到项目移交全生命周期，从严建立PPP项目全过程的管理标准、操作流程和工作细则，防止出现由于项目实施混乱而造成大量隐性债务累积的现象。四是积极运用PPP模式盘活存量项目。全面梳理全市现有存量资产，选择适合采用PPP模式运作的项目，认真开展清查核资和资产评估等工作，通过股权转让、资产转让和资产证券化等方式，改造和盘活融资平台公司的存量项目，把政府性债务项目转化为PPP项目实施，将置换出的资金用于保障重大基础设施和重点民生建设。
2.2 两组症状积分及GERDQ评分比较 治疗后，两组的症状积分、GERDQ评分均低于治疗前，且B组症状积分、GERDQ评分均低于A组，差异均有统计学意义(P<0.05)。见表1。
3.着力构建开放式专业化PPP运作机制。一是营造运用PPP模式的良好氛围。充分利用网站网络、微信微博、报纸报道等多种载体加大宣传引导，提高社会对PPP的认可度和知晓度，形成浓厚的改革发展氛围。认真做好招商引资工作，依据全市招商重点和方向，编制PPP招商规划和项目开发目录，并以财政部、自治区财政厅组织的重大项目推荐会为契机，向社会广泛推介PPP项目，及时发布项目信息，优化投资合作环境，增强投资者的预期和信心，进而吸引社会资本扩大对鄂尔多斯市的投资规模，特别是要支持和鼓励民营企业、外资企业平等参与全市PPP项目建设。二是强化PPP运营管理。运营是PPP的核心，其本质和目的就是要向社会公众提供优质高效的公共服务。社会资本作为项目运营的主体，要根据双方的产出约定，有效发挥自身优势，降低项目运行成本，提高公共服务效率。全市各级政府和相关部门不能仅仅围绕“上项目”的短期目标，要建立PPP项目全过程监测制度和实施监督管理，承担起运营监管的职责。在运营过程中，政府方根据设定的产出标准和绩效考核指标进行绩效考核，考核结果作为社会资本提供公共服务而获得运营补贴支出的依据，切实改变PPP项目“重工程、轻运营”“重支出、轻绩效”的倾向。三是选取专业咨询机构作为全市各级政府PPP工作的咨询顾问。依规择优选择实力较强、经验丰富的中介咨询机构，建立专业咨询服务机构库，聘用经济、财务、法律、工程、行业等方面的专家学者，协助旗区和市直相关部门开展项目识别和筛选、实施方案编制、物有所值和财承报告论证、社会资本采购、绩效评价等工作，为项目实施提供智力支持，保证项目规范专业运作。
首先，有助于提高数学学科青年教师的教学实践水平，激发学生学习数学的兴趣。同时，青年教师也提升了自己教授数学学科的能力，能将抽象的数学问题讲透彻，易于学生理解。其次，有助于提升数学学科青年教师的学术水平。通过网络共享、听学术报告、参加学术会议等实践活动，数学学科青年教师的专业知识结构在不断完善，做项目、写论文的能力也在不断提高。最后，共同体发展平台的建设对民办院校的长久发展起到了积极的推动作用。
4.全面强化PPP项目落地保障措施。一是加大融资支持。全市各级财政部门应主动对接各类金融机构，协调金融机构提供融资保障，拓宽项目资金来源渠道，降低融资成本，确保PPP项目的合理融资诉求。加强重点项目与各种保险资金、中国PPP基金、自治区PPP基金的沟通交流，争取引入项目建设，发挥其引导、示范和增信作用，吸引更多的社会资本加入PPP市场。做大做强鄂尔多斯市PPP基金规模，加大项目投资力度，为全市PPP持续健康发展注入更大活力。二是不断提高管理能力和水平。全市各级政府应明确各自主体责任，根据PPP合同约定，将PPP项目支出纳入政府年度预算和财政中长期规划。强化政府债务规模限额管理，严禁通过固定回报、保底承诺、政府回购、明股实债等方式提前锁定政府支出责任，违规变相举债实施PPP项目。全市各级财政部门要切实履行物有所值评价、财政承受能力论证的职能，防范和化解地方隐性债务风险。三是完善激励和扶持机制。全市各级财政部门应强化资金保障，综合运用运营补贴、投资补助、资本金注入、贷款贴息等方式支持PPP项目。对于成功落地的PPP项目，财政部门要按照项目投资额给予项目前期费用奖补，对用PPP模式有效化解地方政府债务的项目，在向上争取中央和自治区奖励资金的同时，并给予相关旗区和部门一定数额奖励。同时实行PPP工作通报表扬制度，对于PPP项目推进较快、成效显著的地区和部门，要在全市范围内给予通报表扬。四是建立沟通交流和信息公开机制。构建全市各级政府、社会资本和社会公众三者之间，各级财政部门与行业主管部门(单位)之间的沟通交流机制，解决项目识别、论证和入库等环节遇到的问题。依托财政部PPP综合信息平台，全市各级财政部门应及时上传项目规划、可研、环评、实施方案、财承论证报告、物有所值评价报告等文件资料，准确完整地公开披露和定期更新项目信息，自觉接受社会各界监督，实现PPP项目的阳光化操作和运行。
在新时代，新的形势对创新和规范PPP发展提出了新的更高要求，一方面，要在项目推进过程中，创新运用PPP模式、创新运营管理和创新项目融资方式，为PPP改革提供新动能；另一方面，要严格遵照PPP操作的规范标准，坚决防止出现支出责任“固化”、支出上限“虚化”、支出上限“虚化”和运营内容“淡化”等问题(史耀斌，2017)，从而实现从单纯地关注项目落地多少向专注规范转变，从过高的增量项目向存量项目转变，从关注短期的效益向关注中长期效益转变(王毅，2017)，确保PPP事业行稳致远。为此，鄂尔多斯市要结合地方经济社会的发展实际，积极对标PPP发展的正负面清单，精准抓好项目储备、识别、方案制定、财承和物有所值论证、公开招标、合同管理、绩效付费等关键环节，高效、规范推动PPP项目落地和开工实施，充分利用好PPP的独特优势和作用，多样化、高质量地增加公共服务供给，促进稳增长、促改革、惠民生、防风险、补短板的政策目标实现。
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中图分类号： F283
文献标识码： A
文章编号： 2095-3151(2019)15-0030-12