“赌权开放”与澳门博彩业发展，本文主要内容关键词为：澳门论文,博彩业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D676.58 [文献标识码]A [文章编号]1000-114X(2011)02-0100-07
回归祖国与赌权开放，是澳门特别行政区短短十一年的历史中最灿烂的两个亮点，十一年来澳门社会结构与市民生活所发生的诸多变化，无一不与此两件事相联系。而两件大事本身则存在着相互支持、相辅相成的关系。一方面，赌权开放，产生于“一国两制”的大背景，产生于《基本法》为其创造的法律与制度条件；①另一方面，由赌权开放所带动的澳门经济的全面市场化改造，健全与完善了澳门的资本主义制度，促进了经济的全面发展，从而为“一国两制”在澳门的实践、为特区政府的有效施政做出了重要的经济支撑。
一、赌权开放推动下的博彩业大发展
所谓赌权开放，是指博彩公司由一家变多家、博彩市场由垄断变竞争的博彩经济体制的改革。同时，它还在广义上被理解为博彩产业规模的扩大和经营花色品种的增加。甚至，对于经济生活中今天发生的一切变化，在一定程度上澳门社会都倾向于将之与赌权开放联系起来。
赌权开放是澳门政府的施政选择，客观上，它是由“大”“小”两个背景因素促成的。小背景是，2001年底独家专营了40年的澳娱公司的赌牌到期。是否要给予澳娱公司的赌牌以续期？如何续期？是继续维持其独家专营地位，还是籍此机会颁授更多的赌牌？特区政府面临选择。按当时的法律规定，澳门政府有权将博彩经营权最多授予三家博彩公司。也就是说，政府在法律上有权打破垄断，建立一个有竞争的博彩市场。澳门政府抓住了这个契机。大背景则是世界“赌博爆炸”。进入1970年代以后，随着交通、通信、金融等技术领域的进步，世界旅游业迅速发展起来。商业博彩逐渐被越来越多的国家和地区作为一个亚产业要素而纳入了旅游业的概念。②而赌业所天然具有的社会危害，③会促使开赌国(地)的邻近国家或地区“以赌防赌”以保护自己的经济与社会利益。由此所形成的多米诺骨牌效应，使得博彩业迅速在世界范围内漫延。一股赌业合法化的世界性浪潮，于七十年代萌生，八十年代成势，九十年代达到高潮。40年前的1961年，当澳娱公司从泰兴公司手中获得博彩专营权时，澳门是当时亚太地区唯一一个有合法赌业的地区，市场肥沃，开赌即赚。然而40年后的2001年澳娱公司的博彩专营合约到期时，整个地球上已经布满了3000多家各式博彩机构，④亚太地区的许多国家或地区已实现了赌业合法化。澳门赌业的市场条件已完全今非昔比。2001年的澳门面对着与世界博彩市场的一场博弈：如果继续保持彼时之11家赌场300多张赌台的产业规模和见缝插针式的混乱布局，那么澳门赌业很快就将沦为世界赌林中的“普通一兵”。而“普通一兵”是养不活澳门的。要么，走拉斯维加斯“逆市场形势而动”的道路：市场越小，产业做得越大；需求越小，供应做得越大。以此，来继续保持自己在亚洲赌林中的老大地位和市场优势。澳门选择了后者。
与赌权开放的制度改革相配合，澳门特区政府行政长官何厚铧在2001年的施政报告中又进一步提出了“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展”的产业政策。如果说，赌权开放为澳门博彩业的大发展创造了制度条件，那么博彩业龙头产业的定位则为此一发展提供了直接的政策动力。
2002年初赌牌开标后不久，以金沙赌场建筑开工为标志，澳门的赌场大建设全面开始。最初各博彩公司的建设规划，加起来的总投资额是200亿澳门元(以下凡未特别注明者，货币单位均指澳门元)。⑤2004年，中国政府对港澳开放“个人自由行”，澳门赌业的市场条件因此而发生革命性变化，博彩商界因此而纷纷调整自己对澳门赌业前景的预期，并进而调整自己的投资计划。所有六家赌业公司都在“自由行”的鼓舞下而变得更加雄心勃勃，赌场建设计划一调再调，最后，总计划投资额由最初的二百亿元增加到了一千亿元。在宏大的赌场建设热潮推动下，澳门博彩业进入了一个前所未有的高速增长期(参见表1)。
由表1的数据可以看到，以回归前的1999年为基数，到2009年，博彩总收入10年间增长了8.3倍，博彩税增长了10.6倍，博彩税收占财政收入的比重由1999年的19.53％提高至2010年上半年的89.8％，博彩业就业人数增长了1.28倍，博彩业的经济比重由1999年的25.38％增加到了2010年上半年的83.56％。
根据目前已经公布的前九个月的数据，可以推断，2010年将是澳门博彩业超高速增长的一年，是澳门赌业史上年增长率最高的一年。2009年澳门博彩收入额是1117.34亿元，而2010年上半年仅半年的博彩收入额就已达858.53亿元，再加上第三季度的数字，已达到1332.38亿元，九个月的博彩收入便已远远超过了上年的数字。以保守的估计，假定剩下的三个月的月均创收额为140亿元，则2010年的年收入将达1752.38亿元，较2009年增长56.8％。如此超高速增长，将是澳门赌业史上创纪录的。2008年4月，在博彩业应适度发展以及澳门经济要适度多元化的理念下，特区行政长官何厚铧宣布，不再增发新的博彩执照及增批新赌场建设项目。尽管如此，要完成目前所有已定的博彩业建设项目，尚需要三至五年时间、近千亿元的投资。⑥五年后的澳门将更呈光鲜亮丽。
二、高速发展背后的隐忧
澳门博彩业的迅速扩张以及由此所带动的澳门经济的高速增长，给澳门社会带来了巨大变化。与此同时，由于发展速度过快，原有的平衡被迅速打破，而新的平衡尚未建立起来；由旧平衡向新平衡过渡的时期，尚存在着一些与博彩业发展相关的问题，有待澳门政府及社会去面对、重视及采取措施加以解决。
1.土地资源瓶颈
要在30平方公里的小地方最终建设40多间赌场，这本身对澳门的土地资源就会形成压力。澳门不但小，而且封闭。小，使之土地短缺；封闭，使其劳动力短缺。为此，不得不大量引进外地劳工。而这些外劳所产生的居住空间的需求，会进一步加剧土地资源的紧张，从而使得两个短缺变为实际上的一个短缺——土地资源的短缺。土地资源的紧张状况已经在澳门社会生活的各个方面显现出来，并且严重制约了澳门经济的可持续发展。
2.产业单一化
澳门以赌立命的历史虽已逾百年，但澳门经济在整体上从未像现在这样近乎绝对地依赖于博彩业。从表1可以看出，此一趋势似有日益加剧之势。澳门传统上的一些产业，如制衣业、玩具制造业等，在博彩业的挤压下迅速萎缩。产业单一化趋势的加剧，意味着澳门整体经济安全度的下降——在澳门赌博经济的背后，隐含着的是澳门的经济赌博。
3.客源结构单一化
2004年在CEPA概念基础上的“个人自由行”政策，从根本上改变了澳门赌业的传统客源结构，大陆客迅速取代了香港客而成为澳门博彩业的主市场。结果，在博彩一业独大所形成的产业风险的基础上，博彩业本身又生成了大陆客“一源独大”所形成的另一层风险。这种双重风险结构不但构成了整个澳门经济的一个脆弱的软肋，而且也形成了澳门与中国大陆之间的一个利益冲突点。有关大陆赌资流向澳门，流进美国人腰包的民间抱怨之声不断见诸媒体；由此所产生的政治压力终于演变成了官方的行动。2006年5月，内地首次采取收紧“自由行”的尝试，引起了澳门社会的震动。2008年5月，中央政府再次实施力度更大的收紧“自由行”措施。虽然，两次收紧“自由行”的举措，都未持久，但赌业“一源独大”的风险却由此显现。
4.博彩监管的制度瓶颈
博彩公司由一家变六家以后，传统上由博彩专营公司代行部分监管职能的“委托监管”关系，显然已不可能继续下去。在原来的专营公司由二级监管者的角色变为一个普通的被监管者的角色以后，原来由它行使的一些监管职能，必然会形成一些监管真空。另外，与博彩专营制度相联系的一些传统的监管体制，也与新的博彩市场环境形成冲突。历史遗留下来的诸如“一家一照”的博彩营业执照制度、“公私合营”的赌场财产权制度、多家共管的博彩监管体制等，都与现代化大博彩的概念形成冲突。
5.贵宾厅的困境
澳门博彩业的一个很大特殊性是，它拥有一个独特的贵宾赌业体系，澳门博彩收入的70％左右来自这个体系。在赌权开放前的博彩专营制度下，由于专营公司可以有效地控制整个体系，包括有效地控制码佣率的水平和泥码借贷的风险，此一体系健康地运转了20多年。⑦赌权开放后，博彩公司间为争夺贵宾客而展开的竞争，很快演化成为所谓的“码佣战”。码佣率在竞争的推动下迅速翻了一番，达到了博彩公司乃至赌厅承包人所能承受的极限。在叠码仔的收入水平跟着码佣率的上涨而上涨的同时，博彩公司贵宾业务的利润水平以及赌厅承包人的收入，却被码佣率的上涨挤得越来越小。与此同时，在竞争的巨大压力下，为了拉住客人，博彩公司及博彩中介人在泥码借贷的风险控制上越来越放手，从而使得贵宾赌业的风险链也在绷紧。一方面是收益的减少，一方面是风险的加大，澳门传统的贵宾赌业陷入了极大的困境。⑧
三、努力实现博彩业健康有序的发展
在澳门博彩业大发展的同时，亚洲的博彩业也在以爆炸式的速度发展，180多间赌场遍布于20多个国家和地区，与澳门形成了日益激烈的竞争关系。2010年，新加坡的两间豪华赌场分别于2月和6月开张，对澳门形成了直接的竞争压力。在新加坡开赌的刺激下，菲律宾也制订了雄心勃勃的赌业扩张计划，言明要“与澳门和新加坡竞争”；台湾已经实现赌业合法化，只待2012年的公投。澳门赌业所面临的区域竞争压力日益严峻。随着更多的在建赌场投入运营，尤其是亚太地区更多的国家和地区开赌，澳门的博彩业，无论是贵宾厅还是中场，其利润率水平将不可避免地趋于下降。“开赌即赚”的神话，将在世界范围内破灭。赌业利润水平的下降将对澳门以赌税为核心的现行财政体制提出严重挑战。练好内功，应对挑战，将是澳门博彩业未来相当长一个时期内的重要使命。
1.坚持不懈地寻求产业多元化的出路
本来，澳门政府提出的“以旅游博彩业为龙头、以服务业为主体，其他行业协调发展”的产业政策，是一个完整的概念体系，其中最后一句“其他行业协调发展”，是希望通过“龙头产业”的发展，为澳门拉长产业链，拓宽产业面，从而一方面使原有的非旅游博彩产业能够在龙头产业的拉动下有更大的发展，另一方面开辟出一些新的产业部门。然而，从十年来的实践看，要做到这一点并不容易。博彩业的急速发展，在有些方面确实起到了“龙头带龙身”的效果，如酒店业、房地产业等的相应跟进发展，但同时也出现了龙头产业回过头来与“龙身产业”争资源、从而抑制乃至扼杀某些产业的情况。为此，中央和澳门两级政府给予了高度重视，提出了“适度多元”的产业发展新战略。
其实，澳门虽经百多年的靠赌吃饭，但她从未全心甘于此道，特别是回归以后，社会各界一直在探寻更光荣更安全的产业出路，“产业多元化”的呼声一直未断。文化创意、轻工制造、大学城、信息科技、中药基地、储运物流乃至离岸金融等诸多产业发展构想，先后被提出来加以讨论，有的甚至付诸试验，但皆无明显成功。当然，无论探索的前途多么渺茫，探索的道路多么艰难，探索都会继续下去。
然而必须认识到，澳门细小的经济规模及其有限的资源条件，作为一种难以改变的经济宿命力，很可能将会使澳门产业多元化的追求再次遭受挫折，从而把澳门的经济命运一再地拉回到它的固有轨道。可以想见的是，无论产业多元化的追求能够在多大程度上取得成功，在今后一个相当长的时间里，澳门仍将继续其以博彩业为龙头的产业政策和产业发展路径，仍会以博彩业为其生存之本，博彩收入占GDP的比重仍将长期维持在过半的水平，赌税仍将是澳门财政体系中的主角。澳门短期内很难找到摆脱此一经济宿命力的出路，很难改变靠赌吃饭的产业结构。在不放弃产业多元化追求的同时，把博彩业的事情办好，仍将是澳门经济生活中的第一要务。
2.理顺监管体制，把博彩业自身的事情办好
要把博彩业自身的事情办好，不在于要建更多更好的赌场，甚至主要也不在于搞一些美化博彩集中区的“穿衣戴帽”工程，而是要改革博彩业经营和管理的“软件”条件。以“打破垄断、引入竞争”为宗旨的赌权开放，只是博彩业体制改革的第一步。澳门的博彩体制，尤其是博彩监管体制，尚有很大的改革空间。
世界赌林的一个普遍事实是，博彩业承受着比其他任何产业都要严厉的监督与管制。⑨赌权不是“天赋”的而是“官赋”的——这是博彩业所承受之严厉监管的先天基础。⑩需要接受政府监管的，不但有赌场的老板们，还包括其员工；不但有博彩企业，还有其顾客；不但有每一个人，还有每一笔钱；(11)不但有每一笔钱，还有每一件事。一个无政府的博彩业，很可能在不可遏止的“欺诈竞赛”中走向自我毁灭。严厉的政府监管，不但是一个博彩产业健康运转的前提条件，也是它有效运转的必要基础。
与国际上普遍实行的博彩监管制度相较，由于历史传统的原因，澳门的博彩监管体制是一个相对较为松散的体制。随着市场结构由垄断向竞争的变化以及由此一变化所带来的博彩业大发展，澳门博彩监管体制的薄弱环节逐渐显现出来。参照国际上普遍实行的博彩监管体制，理顺澳门的博彩监管体制，完善澳门的博彩法律，是当前澳门博彩体制改革的核心任务，也是把博彩业的事情办好的当务之急。此一改革将是一个包括执照制度、赌业财产权制度、税费制度等领域的改革在内的一系列配套改革措施。
困难在于，澳门在博彩法律与监管体制的改革上，存在一个巨大的法律障碍：澳门的博彩法，分别存在于两块不同的载体，一块是政府自己的单独立法，即2001年制订的《娱乐场幸运博彩经营法律制度》，另一块则存在于与六家持牌公司签订的承批合约当中。而后者的篇幅以及所涉及的内容，比前者要多。以税制为例，35％的博彩特别税以及其它以赌场毛收入为税基的零星税种，是在政府法律中规定的；而溢价金及赌台、赌机费的费额则是在承批合约中规定的。这意味着，澳门政府在进行博彩法律改革时，必定要碰到修改承批合约的问题。然而合约是双方的事，是要商量着来的，不是政府一家可以单独修改的。澳门的博彩法律建设与博彩监管体制的改革，任重道远而又不可回避。
3.向客源结构多元化、国际化的大方向迈进
客源结构单一化的问题，实际上涉及两个方面的问题，一是与客源地的利益冲突，二是博彩业本身的产业风险。
博彩业的特殊性，决定了开赌地与客源地之间必定存在着一定意义上的利益冲突，世界各地都存在类似的问题而非澳门所特有。从世界许多开赌国家的地理布局就能理解到这一点。柬埔寨的30多间赌场，一大半设在柬泰边境的波贝城和柬越边境的巴维城；美国最早的赌州内华达州的两个主要赌城拉斯维加斯和雷诺，都坐落在加州的边境；加拿大最早的两个赌场，尼加拉瀑布赌场和温莎赌场，即坐落在美加边境上，一个以美国的水牛城为目标市场，一个以美国的底特律为目标市场。在这些地方，也都多多少少地存在着设赌地与客源地的利益矛盾。1960年代初澳门在进行赌博专营权变更时，把唯一的一张赌牌给了一家香港人的公司，这很可能是当时澳门为缓和设赌地与客源地的利益冲突而采取的一个措施。无疑，让客源地的人来设赌地投资赚钱，确实是协调利益冲突的一个明智的办法。
在中国大陆成为主客源地的今天，由于特殊的政治条件和既成事实，我们已经无法用60年代那种办法——让客源地的赌商来设赌地赚钱发财——以协调设赌地与客源地的利益冲突了。然而，中国大陆与澳门之间特殊的政治关系终究代替不了经济上的利益关系。在一时没有直接的纯经济办法来缓和矛盾的情况下，澳门唯一可以有所作为的努力方向是，把“客源结构多元化、国际化”作为战略目标和行动口号，采取有力措施，拓展国际客源，逐步减少大陆客源的比重。
要做到这一点，澳门有两个有利条件。第一，澳门有一只庞大的叠码仔队伍，如果政策得当，这些人有可能神通广大地从世界各地为澳门拉来客人；第二，澳门有一个远未饱和的国际机场，如果条件具备，这个机场可以开通通往世界许多地方的航班。澳门政府可以通过两条经济杠杆来推动这两件事：实行地区性有差别的码佣补贴，鼓励叠码仔到远方去拉客；补贴航空公司，开通通往欧美及中东等地的航线。
最重要的是，客源结构的多元化、国际化，将大大降低澳门赌业的产业风险。可以这样说，如果有一天实现了国际赌客过半，则澳门产业多元化的艰苦努力，便可以大大松口气了。
4.积极推动博彩中介人走组织化的道路
把博彩业的事情办好，最重要的是把贵宾厅的事情办好，最困难的也是把贵宾厅的事情办好。面对割喉码佣战与死账坏账两大难题，政府与业界一直在探索解决问题的办法，但迄无良策。2008年，政府出台了码佣管制的措施，规定博彩公司给赌厅的码佣率的最高上限是1.25％，但很快就被巨大的竞争压力所摧毁。而对于克服死账坏账的难题，政府与业界在措施上尚未有尝试。也许，建立全澳中介人协会，把中介人组织起来，是一个值得尝试的措施。
目前，澳门博彩业界的两个阶层，博彩公司老板们与庄荷及其他下层员工，都有了自己的全员组织，前者有以何鸿燊为主席的“澳门博彩商会”，后者有“澳门幸运博彩业职工总会”，但唯独居间的中介人这一层尚未有全澳统一的行业协会。
一个全澳统一的中介人行会，可以就码佣率问题达成行内协定，制订一个低于“牌主”给出的1.25％水平的、统一的付给叠码仔的码佣水准，大家共同遵守，这对于遏制割喉码佣战也许会有成效。一个全澳统一的中介人协会，可以建立一个全澳统一的不良赌客黑名单系统，还可以建立起旨在防止赌客过量借贷和重复借贷的赌客信用记录查验系统，各厅互通信息，这对于缓和死账坏账问题肯定大有裨益。
当然，要把上万人的、流动性很大的、且其中许多不是澳门居民的中介人队伍组织起来，绝非易事。关键的难题是，由于中介人阶层的特殊社会成分，他们中间很难形成核心，很难推出自己的领袖。尽管如此，中介人阶层实际上已经开始意识到组织起来的必要性，有一些活跃分子已经开始在积极推动此事。现在需要的，是政府的积极推动和学界的热情鼓呼。
赌权开放的制度变革与旅游博彩业为龙头的产业政策，是回归后新的特区政府在经济上采取的两项重大举措。毋庸置疑，这两项举措结合起来，对澳门博彩业乃至整个澳门经济的发展，起到了关键性的促进作用，进而对澳门社会生活的各个方面，都发生了积极的影响。澳门经济的高速增长，人均居民收入的提高，社会文化面貌的改善，国际地位的提高等等，所有这些成就的取得，无疑都与赌权开放以及博彩业的大发展密切相关。然而也不可否认，在澳门前进的道路上还存在着许多障碍等待她去克服，许多难题等待她去解决，许多新问题等待她去面对。经营与管理博彩业，澳门并不陌生；但经营国际化、现代化大博彩，澳门政府乃至整个社会确有许多新东西要学习，许多新经验要积累。没有理由要求一场巨大的历史变革在整个过程中各个方面都保持协调、平衡、同步。历史变革的一般性规律是，为解决老问题而迈出关键性第一步；由此第一步引发出新问题，为解决新问题再走第二步……如此，使变革不断深化，历史不断前进。
注释：
①关于澳门“一国两制”的经典表述，见之于《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》第五条所陈：“澳门特别行政区不实行社会主义的制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式，五十年不变”。为保证此一法律原则在澳门的落实，保障澳门经济在回归后的持续发展，该法又专门针对澳门的情况，在一百一十八条中进一步规定：“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”人们一般把澳门《基本法》的这两条作为澳门可以继续经营博彩业的正宗法律依据。
②Harold L.Vogel,Entertainment Industry Economics,London,
Edition,Cambridge University Press,2001,PP.379-415.
③Goodman,Robert,The Luck Business:The Devastating Consequences and Broken Promises of America’s Gambling Explosion,New York,Free Press Paperbacks,1996,PP.27-35.
④http://www.worldcasinodirectory.com.
⑤光干：《结合本澳独特历史文化，改造旧城增添旅游魅力》，澳门：《华侨报》，2003年1月3日。
⑥曾忠禄：《澳门博彩业：机遇与挑战》，澳门：《澳门理工学报》，2008年第2期。
⑦Wang W.and Eadington,W.,The VIP-Room Contractual System and Macao’s Traditional Casino Industry,China:An International Journal,6,2,1-24.,2008.
⑧Wang,W.,VIP System Facing Challenge,IPM Journal,2006 
issue.
⑨Collins,P.,Contemporary Multi-facted Casino Companies and the Role of Regulation:The European and South African Experience,Peter Collins,UK,Presented on the 2002 Gaming Management Symposium,University of Macau,2002.
⑩Kilby,Jim & James Fox & Anthony Lucas,Casino Operations Management.
Edition.New Jersey,John Wiley & Sons,Inc.2005.
(11)Mills,John and Vreeland,Jannet,Suspicious Transaction Reporting:An Update Working Paper,University of Nevada，Reno，2002；王五一：《赌场洗钱问题探讨》，北京：《金融研究》，2008年第2期。