经济适用房制度：改革路径探析——以退出管理为分析视角，本文主要内容关键词为：探析论文,经济适用房论文,视角论文,路径论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
一直以来，经济适用房制度由于实施过程中出现购买对象与建筑标准失控、房屋售价过高等问题而广受病诟，2009年6月武汉“六连号”舞弊事件更是将经济适用房制度改革推向风口浪尖。社会中频出的以“租”为主，甚至激进地主张取消该制度的观点都是片面的，至少在以下三方面站不住脚：一是以“实物配租”为主，那么兴建廉租住房的资金从何而来？日常管理维修导致的成本①由谁承担？中央政府、地方政府、银行及廉租家庭，恐怕无论谁都难以承受如此重担；二是以“租金补贴”为主，在目前房价虚高，投机交易猖獗，房产登记制度及财产税类制度不健全，社会住房存量没有充分释放出来的现实下，只会推动房价租金的上扬，削弱补贴的政策绩效；三是如果将低收入群体的住房问题全部推向市场，违背了“有产者有恒心”的传统观念，破坏社会稳定与和谐。而且近两年来北京、上海等地的经济适用房覆盖规模呈扩大趋势，特别是2008年上海在阔别6年之后“重启”该制度，充分说明实践验证了现阶段该制度确实有存在的必要。
经济适用房的政策初衷是为了改善低收入群体的居住质量，出发点是好的，这不容置疑，可为什么实践中会被如此扭曲？原因何在？如何进行纠正以提高目标的“命中”精度？本文以退出为切入点展开研究。目前由于退出机制不完善，家庭一旦申购成功，即可当做私人物业任意处置，转售、出租都意味着巨大盈利的流入，这必然为“寻租设租”埋下伏笔。所以，通过对退出管理的研究，增加投机家庭的机会成本和居住代价是解决目前经济适用房制度中存在问题的突破口之一。
二、经济适用房退出管理存在的问题
经济适用房体系包括建造、供应、退出等环节。[1]退出管理作为体系的重要一环，一头事关商品房市场的稳定与发展，一头系着低收入家庭的住房利益(见图1)。目前由于责任部门管理水平、社会客观环境等因素局限，退出制度建设非常薄弱，产生的问题和危害是很严重的。
图1 经济适用住房供应体系
(一)退出条件单一，经济利益排挤“目标群体”导致“逆向选择”
经济适用住房是享受政府无偿划拨土地和减免税收等优惠后，以固定利润方式销售给低收入家庭的，其平均销售价格明显低于商品住房，2007年每平方米约低于1990元(见表1)，差额部分即为政府提供的补贴。2003年以来，补贴数额都在逐年递增，2007年达到698亿元，超过了除四川以外西部各省份同年的财政收入。[1]价差背后隐匿的利益流为寻利行为提供了生存沃土。目前，受个人信用体系、财产登记制度缺失等局限，主管部门无法确切掌握家庭的收入、资产信息及其变化情况，不仅难以在准入环节将不符合条件的家庭筛除出去，而且也无法将处在持有期内的，经济能力改善足以承担商品房的家庭及时清退出去，只能简单地以持有年限约束经济适用房的投机谋利行为。但是，5年的准售条件不仅容易达到，而且即使没有达到，在惩罚措施缺位下，转让双方仍然可以实现私下交易。所以，由于退出管理乏力，经济适用房被披上了“经济性”的外衣，现实中屡现开着高档轿车住着经济适用房的怪诞现象，把真正需要保障的家庭排除在外。
(二)家庭在未取得完全产权前发生的各类违规行为得不到处罚或处罚不严，诱发“道德风险”
家庭在未取得住房完全产权前，除了自身居住以外，用于其他用途诸如出租、私卖、抵押贷款等都属于违规。目前，对于家庭的违规行为，国家仅从法律的角度予以静态地制止，北京市等地方政府虽然进一步做出了责令购房人退回已购住房或按同地段商品住房价格补足购房款，严重者追究刑事责任的处罚规定，但是无专门的机构进行日常监管，而且也无针对性的措施进行查处，致使制度空转。2009年《中国青年报》的数据显示，北京回龙观、天通苑、通惠家园、百环家园等经济适用房小区都存在出租现象，相关房地产经纪中介公司粗略估计出租率在20％～25％之间，高于普通商品房小区10％～20％的出租率。私自出售和抵押情况很难了解到，但是可以确定肯定存在这类行为。由于制度设计本身的问题，难以对违规主体进行处罚或处罚乏力，使得本意良好的政策失去了民心，不仅没有起到规避道德风险的作用，反而推波助澜，加剧了社会败德风气，损害社会诚信基础。
(三)退出制度缺失，保障家庭的有限产权被无限放大，政府财政收益流失严重
市场经济下，当事方只要付费购买，即可获得商品产权，直至其消亡为止。但是经济适用住房由于存在政府补贴，所以其本性不再属于单纯性商品，而是一种准公共品，要保证付费者和政府双方权益，只能通过有限产权来确保。实践中，由于土地和房屋的产权及增值收益分配存在争议且含糊不清，导致家庭获得住房后置政府权益于不顾，将其作为私人房产任意行为。如果经济适用房按10％的出租率保守估算，这部分家庭必须退出住房保障，再加上收入改善应退出的家庭，这个比例还将提高。目前，政府不仅收不回这部分住房，而且每年还要新建大量住房，导致新的土地收益流失和税费损失。
三、完善经济适用房退出管理制度的思考
针对经济适用房退出管理的现状和存在问题，笔者从住房功能定位、退出监控指标、责任机构职能、回购价格与增值收益分配等方面进行了思考，并提出相应的改革措施，希望能对退出管理制度的改革与完善有所帮助。
(一)提供“基本型住房”，促使收入改善的家庭自行退出
目前，各地兴建的经济适用房小区无论从整体居住环境，还是建设标准与房屋设计，都丝毫不比周围的商品住宅小区逊色，导致家庭即使经济状况改善，也不愿主动退出，政府年年建，房源还是呈紧缺的局面。要从根本上解决这一问题，政府必须严格控制房屋的建设标准和居住质量，立足于提供“基本型住房”，使家庭收入超过一定水平后，家庭的住房消费收入弹性值为负，从而自动退出住房消费。需要澄清的是，“基本型住房”并非劣质住房，也不是“非人性化住房”，而是达到最低建筑标准，具备现代生活所需基本设施，如独立厨卫的住房，最低标准如何把握需要专业部门进行科学论证。通过政府与家庭间的博弈分析也可以得到相应的结论。政府面临两种选择(图2)：提供基本型住房或超标准住房，家庭依据政府决策做出退出抑或不退出的决定。分析的假设前提是家庭一旦收入水平提高肯定退出。
图2 基本型住房的战略式博弈
从图2可知，依据政府决策的不同，家庭有4种策略可选择：(1)政府提供基本型住房，家庭退出。政府因为节约了建设成本，维护了社会公平，获利为1。家庭因为收入提高，不愿意再居住下去，退出无利也无损，收益为0；(2)政府提供基本住房，家庭不退出。政府因为建设成本低，损失不大，收益视为0。家庭则必须忍受“恶劣”的居住条件，因而利益受损，为-1；(3)政府提供超标准住房，家庭退出。政府虽然多付了成本，但为穷人提供了更好的住房，两者相抵收益为0。家庭吃亏，收益为-1；(4)政府提供超标准住房，家庭不退出。政府不仅多支付了建设成本，而且没有实现为穷人建房的目的，收益为-1。家庭因为得到好住房而获利为1。所以，如果政府提供基本型住房，家庭的占优策略为退出，如果提供高标准住房，则为不退出。对于政府而言，最优策略就是提供基本型住房，不仅节约成本而且能使住房分配到真正需要帮助的家庭。
(二)建立退出评判指标体系，并实施动态监控
指标的选取根据影响家庭退出的因素确定。一般来说，家庭在经济状况改善，希望提高居住质量；居住地或户籍发生变更；支付能力意外丧失等情况下，会退出经济适用房，根据这几种情况，得到以下几类评判退出的指标。
(1)家庭收入。依据收入分配理论，市场形成的初次分配格局总是处在不断变化中，中高低收入阶层的身份可以相互转换。[3]由于经济适用房是针对低收入家庭的，所以在其允许获得完全产权之前，当家庭收入情况改善足以应对商品房支付时就应该退出。那么家庭收入提高到什么程度必须退出呢？这关系到退出收入限额的确定。笔者认为，收入限额的确定应综合考虑以下几方面(详情见图3)：①月收入增长趋势稳定且并非短期临时性因素导致的；②月收入水平在规定期内连续超出低收入家庭认定标准，这时责任部门应及时启动住房回购监控；③在转让交易限制期(最低保有年限)内收入增长额积累达到一定数量，足以承担相应商品住宅③首付额；④房价、收入负担比例处于可承受区间。如果家庭收入变动趋势满足上述条件，说明家庭基本具备了支付商品住宅的经济能力，可以启动退出程序。
图3 经济适用房退出收入限额与保有年限设定
(2)居住地与户籍身份。经济适用房是由地方政府提供的，属于地方性准公共品，具有鲜明的地域性。因此，在家庭未取得完全产权前，因故迁出住房所在地(包括定居国外)，或变更户籍身份(包括国籍等)时，应及时退出保障。
(3)保有年限。保有年限指家庭持有住房用于居住的时间。国外一般将是否满足规定的保有年限作为判断家庭能否转手交易公共住房的标准。现阶段，我国面临低收入家庭众多、经济适用房需求缺口较大且主管部门监管能力不高的局面，如果仅依靠“单一”保有年限来约束住房转让(目前5年的转让限制期限太短)，不仅难以消除利用经济适用房进行短期套利的行为，而且也无法发挥经济适用房的社会保障性能。所以，应该设置“最低保有年限”和“最高保有年限”，发挥其在支持政府回购(见图3)、维持经济适用房存量稳定和识别低收入家庭上的作用。最低保有年限的设定要能区分出潜在收入增长能力家庭，一方面，保证这部分家庭在收入成长期内稳定居住，以积累足够财富应对退出后的居住负担；另一方面，有利于政府回购住房，保持住房存量的相对稳定。保有年限超过最低保有年限的，家庭可以通过弥补差价获得完全产权。最高保有年限的设定应足够长，能使收入能力相对好点的家庭补价出售房屋，盘活这部分住房，以增加商品房市场和租赁市场中低价位小户型住房的供应量，缓解政府提供经济适用房和廉租房的压力。对于持有时间超过最高保有期的家庭，政府应该提高这部分家庭参与增值收益分配的比例，重点扶持其置业以缩小社会房产占有差距。
(4)意外变故。当家庭遭遇意外因素，如破产、伤亡、疾病、自然灾害等，丧失经济支付能力，无法继续偿还住房贷款及相关费用(如物业管理费)时，为避免失去住房，流落街头，政府应该提供暂时性救助，代其支付费用，日后收回。救助期满后，家庭仍无力支付的，政府视情况进行回购，并酌情给予一定的利益补偿。退出家庭顺延进入廉租住房保障。
(5)违规行为。家庭在未取得完全产权前，凡是违反相关政策和经济适用房购买合同规定，私自出租、出售及抵押住房谋取不正当利益的行为都属于违规行为。要杜绝出租、出售行为，只能由责任机构查处，同时发挥社区和物业公司的监管作用，通过社会公示、媒体曝光等方式，宣传教育民众提高自律意识。对于涉及经济适用房的抵押贷款行为，银行等金融机构应不予受理。对于私自将住房抵押给私人或公司的，应视为违法行为，追究相关当事人的法律责任。责任部门一旦发现家庭存在违规行为，应依法给予罚款或收回住房的处罚。
(三)指定专业机构负责指标监控和处理回购、退出等相关事宜
由于指标监控、回购、退出等事宜相对繁杂，所以必须指定专门机构负责。监控职责主要表现为对各类监控指标进行追踪了解，记录动态衍变情况，整合各期指标数据信息，及时发现问题，从而为下一步是否进行退出回购提供依据。一旦做出回购认定，那么机构就应该及时通知当事家庭，具体的工作流程可用图4表示。如果家庭满足最低保有年限规定，可以申购房屋完全产权并自由交易转让时，首先由家庭提出转让申请，然后经审核、评估、补价后，方可进入公开议价交易环节。具体的工作程序见图5。房屋的市值评估应在主管部门的监管下，交由专业评估机构负责。
图4 经济适用房回购工作流程
图5 申请取消经济适用房转让限制程序
(四)明晰产权关系，合理确定退出后的回购价格和增值收益的分配比例
在经济适用房的产权划分问题上，传统的做法是将房屋与土地的产权生硬割裂开来，认为家庭支付了房款应获得地上房屋的产权，政府无偿划拨土地，土地的产权属于政府。笔者认为，这种划分方法存在两大弊端：一是没有考虑到房屋是政府在成本基础上限定利润出售的，并不是按市场价格出售的，存在政府的“隐性”补贴，将产权划归家庭，有失公平；二是没有剥离经济适用房的投资性，不利于退出制度的实施。因此，应该根据经济适用房理论，重新界定家庭与政府间的产权关系。在任何一方当事主体没有承诺放弃自有部分产权时，双方对房屋都具有有限产权，具体表现为附着在产权上的使用权、处置权和收益权都是不完全的。
有限使用权的提出，有助于扭转一直以来认为家庭支付购房款后即可无限期居住下去的错误观念，为退出制度提供理论支撑，同时有助于保障低收入家庭的居住权利，避免政府任意收回房屋。有限的处置权表明只要家庭没有获得完全产权，任何出售、出租、抵押等行为都是对政府利益的侵犯，都是违法的；同时赋予家庭部分处置权利体现了对其有限产权的尊重。有限的利益要求权是对家庭和政府拥有产权参与利益分配的认可。政府与家庭在签订经济适用房购买合同之前，双方的产权关系及相应权利义务都应明确表述于合同中。依据家庭持有住房年限长短的不同，房屋的处理方式和增值收益的分配比例也应该不同(见图6)。具体方法如下：
(1)在最低保有期内。住房不允许上市交易，政府具有绝对的房屋回购权。
回购价格=购房价格+投资收益-家庭应付租金
该公式中：购房价格为家庭支付的购房资金；投资收益=按社会平均投资收益率计算的家庭购房资金所获收益；家庭应付租金参照廉租住房租金标准、同类商品房的平均市场租金水平和家庭收入水平制定。统一由政府回购便于实现住房的“体内循环”，避免经济适用房短期内转为商品房，形成对商品房市场和土地有偿使用制度的冲击，可以使政府更准确掌握经济适用房供应情况，制定科学的住房建设规划。[4]国外除政府回购外，还允许家庭通过公共住房第二市场进行交易，目前由于我国监管水平落后、供需矛盾紧张及商品房价格虚高，放开交易难以杜绝针对经济适用房的谋利行为。通过收取房屋租金，使经济适用房由“只卖不租”向“租售并举”过渡，能为广大“非廉租户”的低收入家庭提供暂时的居住保障。投资收益是对低收入家庭购房资金具有机会成本的弥补，有学者(张波、刘江涛，2008)主张按同期商品住宅投资回报率计算，笔者认为不妥。按商品住宅投资回报率计算家庭收益，没有将经济适用房的投资功能剥离出去，反而在一定程度上进行了肯定。社会平均投资收益率不仅能从根本上消除欲在保有期内利用经济适用房进行套利的行为，完全体现住房的社会保障功能，而且对其他自购房家庭来说也是公平的。
(2)超过最低保有期。此阶段家庭对于房屋的处置和利益分配要求权比重增大。家庭可以申请补缴差价后获得完全产权。补缴额在剔除通货膨胀因素下，按照住房当期的市场价值与原购房价格间差额的一定比例收取。补缴比例的确定应使家庭获得的住宅投资回报率小于社会商品住房的平均投资回报率，这样不仅是对自购商品住宅家庭劳动购房应获收益的尊重，而且也使低收入家庭参与了住房投资，实现了资本的保值增值。如果房价下跌，住房的平均投资回报率为负时，政府应确保退出家庭的购房资金实际价值不受贬损，以保护家庭的利益。
(3)保有期超过最长保有年限。从某种意义上说，这部分家庭是真正需要保障的低收入群体(见图6)。政府应视具体情况，将全部或绝大部分增值收益奖励给家庭，以缩小社会财富占有差距。这不仅有利于解决这些家庭中新出生一代的“起点公平”问题，而且也可以使房主在迈入老年时，通过获取完全产权的方式，实现“以房养老”，减轻养老金的支付压力。
图6 产权界定与增值收益分配
注释：
①国外实践测算出这部分成本远高于政府直接建房出售的成本，大约是其两倍，我国并不一定比其少。
③相应商品住宅标准由主管机构在家庭人口结构、居住需要的基础上制定，标准高于基本型住房的认定标准。
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