粮食流通体制改革政策评析，本文主要内容关键词为：体制改革论文,粮食流通论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们认为，当前应高度重视粮食生产与安全，并由此发展农业、繁荣农村、富裕农民。特别是加速粮食流通体制的市场化改革和粮食购销政策的市场化调整，以市场为基础、为导向，走出一条成本低、收效高、长期稳定的粮食生产、流通新路子。
经过十几年的改革，我国粮食流通体制和政策运行演化至今，行政化体制仍占主导，市场机制的基础作用远未形成，还处于辅助、补充地位。其基本内容有：
1.粮食管理体制：实行中央统一管理、中央与地方分级负责的体制，地方上执行“省长负责制”。中央负责粮食总量平衡，实施对全国粮食市场和价格的宏观调控，并管好用好国家粮食储备。省级政府负责省内粮食供求平衡，包括稳定粮田面积，提高粮食产量，掌握必要的粮源，建立与完善地方粮食储备，管好用好粮食风险基金，组织省间余缺调剂，完成进出口计划，管好粮食市场。而所有这些制度安排，政府直接干预是共同特征，也是最强有力的第一决定因素。
2.粮食经营体制：初步形成了以国营粮食商业为主体的多种经济成份共同参与的粮食经营格局（主要在销售环节）或市场格局。据国家计委有关资料，目前在最终消费（对居民零售和批发给工商企业生产消费）中，国有粮食企业经营的粮食在总粮源中的比重为74%左右。此外，一些非粮食商业企业如农垦企业、个别生产企业也都开始在粮食市场上出现。从粮食经营体制看，国有粮食经营是占有压倒优势的“主体”，而所谓“共同参与”的其他经济成份，则占有微小比重，并很少有政策允许的、受正面鼓励的商业机会。尽管如此，由于机制灵活，在实际经济生活和城乡粮食贸易中，他们仍然发挥着无可替代的重要作用。
3.粮食购销与价格体制：无论是购销还是价格均实行“双轨”运行机制。购销正在试图实行的是“两条线”，即政策性业务与商业性经营分别运作；购销价格是国家定购价与国家粮店销价均系国家统一定价仍属“计划轨”，此外的属“市场轨”。这主要是针对国有粮食企业来说的，而且使同一个国有企业在具体执行中常常搞不清，自己究竟是非盈利的政策工具，还是该奋力争作一个象样的企业。而当国有企业为搞不准自己的定位之时，作为地道市场主体的“其他经济成份”却在利用各种机会（包括“擦边球”和“越轨”），忙着作自己的粮食生意。
4.粮食宏观调控体制：国家通过建立粮食专项储备及相应体系及其吞吐调节，通过建立粮食风险基金及其灵活运用，力争对国家的粮食市场进行宏观上的有效调控。另外，粮食国内吞吐储备和进出口实行的是分头管理、内外有别的政策，外贸部门所属企业独家垄断粮食进出口经营业务。这是粮食流通体制中最令人不踏实的部分。因为在具体操作上常常不容易落实，更牵涉到多家权力机关之间的复杂关系。倘若没有象样的政府机构改革，先行理顺宏观调控主体之间“你管、我管”的职权关系，粮食宏观调控体制就不可能牢靠。
上述4个方面构成了我国粮食流通体制的主要内容， 其总体特征带有明显的过渡性和不完善之处。
一、粮食购销、经营中显露的问题表明现行体制亟待改革
自1994年市场粮价涨峰过后，1995年下半年即开始回落，至1996年落至近几年来的最低点，尤其是1996年4月1日国家大幅度上调收购价格之后，粮食购销出现了一些新情况和新问题，新一轮的“卖粮难”已经出现，粮食流通经过了3～4年周期之后又出现了4年前类似情形。 我们认为，从世界范围看，粮食生产、供求常常包含周期性波动，但就目前的我国来说，反复出现的“买难—卖难”的周期性变化，更多的是属于“政策现象”而不属于“自然现象”和“市场现象”，即与现行不尽合理的粮食购销体制和政策有直接密切的关系。改革粮食流通体制，调整粮食购销政策，已时不我待。
（一）全国性的粮食市场“疲软”与两年前形成巨大反差，粮食流通出现的新情况值得高度重视。
1.各地相继出现了经营者与生产者的双重“卖粮难”。
调查发现，粮食价格体系发生重大变化，平价粮销价已与市场粮价发生倒挂，购销也开始倒挂，各地已经开始出现生产者与经营者双重“卖粮难”。
我们感到，根本问题出在国家事先给出的定购价格上。当国家定购价背离市场供求，事先地、大幅度地明显高于市场价格时（这在任何国家都是罕见的），事实上已超出了“保护价”的范畴。国家近几年事先连续以40%以上的大幅度提高定购价，已经一反常态地超出了保护粮农利益的数量界限，不可避免地出现了政府价“高高在上”，市场价低迷而不肯回升、无力跟进响应的粮价“倒双轨制”。如此高价位的行政价格信号，所呼唤、所动员出来粮食商品供给量，绝对会大大超过政府的预料和国家承诺的收购能力。因为，在这种场合，农民的非商品粮（含往年自储陈粮）会在一夜之间魔术般地化作商品粮涌入市场，而低价位的市场粮则通过各种渠道涌向政府允诺的粮食收购站。过去是粮贩子千方百计把政府低价粮倒腾到市场上出卖，如今倒过来了。于是比人们预料丰年还要更多的粮食突然“冒”了出来，因为政府高价信号改变了既定粮食总量的“性质”和“存在方式”，改变了商品粮的流量和流向。
这种“倒双轨制”同以前人们熟悉的粮食“双轨制”引发的现象刚好相反，但是在本质上又是一致的，相通的，即都是由政府价和市场价各自的形成机理、作用后果截然不同所造成的，都是政府价背离市场供求关系的必然结果。由此，如今农民的“卖粮难”，粮食部门收不了、存不下、卖不动、调不走等后面还要分析介绍的种种问题就不难理解了。按现行体制和政策，国有粮食部门很自然地成了各种矛盾的交织点，而这个部门的体制还没有来得及作象样的改革。由此可见，制定随行就市的市场化的粮食价格政策和购销政策是中国粮改的必然归宿。为稳定社会稳定经济，中央政府和地方政府对于粮食，注定是需要“拿”的，但问题在于怎么个“拿法”，怎样以更低的管理成本达到相同的政策目标，这就需要变计划体制下的实物化的“拿粮政策”为市场体制下由利益驱动起来的农民主动卖粮政策。
2.粮食主产区开始出现销调困难，仓容危机。
目前的种种销粮难突出表现为粮食产区与销区之间的矛盾。由于粮食丰收和价格“倒双轨制”的新变化，主产区粮食开始出现销调困难，仓容危机。由于价格因素和市场状态、利益关系的变化，即使同是国有粮食企业，但分属不同地区，因而同样出现了各为自己着想的“贸易摩擦”。1996年和1997年粮食供给也并非如人们想像得那么充裕，目前显示出的所谓“多”，固然有丰年影响，但根本原因是中国尚未建立市场化购销价格、购销体制和吞吐机制。
3.新粮情致使粮食行业（或部门）大面积亏损继续加重。
由于粮食销售困难，大量积压占据仓库，不仅职工收入无着落，而且利息负担加重。据国内贸易部有关报告，1997年一季度全国粮食系统共发生亏损116.5亿元，在上年同期亏损基数已经比较大的情况下， 又增亏56.95%。初步分析原因，一是库存大幅度上升， 费用支出大量增加；二是企业销售疲软，销售成本增高，差价收入减少。我们认为，目前粮食部门负担加重是现行粮食购销价格政策和购销体制的必然结果。粮食部门及其所属企业，历来只是被动执行政策的工具。靠行政命令要求尚待改革的粮食部门继续作为“政策工具”，势必出现许多无法衔接的矛盾和掣肘。依样按照旧体制办法，去要求粮食部门在“双线行为”中，聚精会神地单一执行“政策性”任务是不现实的。
4.“粮食两线运行”政策向纵深推进面临诸多难点。
“粮食两线运行”是1995年以来深化粮食流通体制改革的过渡性举措，各地已积极行动起来进行准备和尝试。但是，调查发现，即使作为一种过渡措施，“两线运行”也面临诸多难点。主要问题是：有关各方认识不一，动摇实施粮食“两线运行”的信心与决心；财政补贴不能及时足额到位并“钱随粮走”严重阻碍“两线运行”的顺利进行；粮食部门的人、财、物管理体制不顺，制约“两线运行”；粮食系统产权不明，困扰“两线运行”；人员难以分流，是“两线运行”的突出难题；信贷资金难落实也阻碍“两线运行”。对此我们应考虑两个问题：一是粮食部门的重新定位即究竟是政策工具还是经营主体，二是粮食部门是粮食流通中的唯一部门还是多家经营中的一个部门。
（二）国家宏观调控乏力、市场发育度低和价格形成机制不规范是产生上述问题也是中国粮食流通反复出现问题的根本原因。
1.在中国粮食供求关系和购销关系的链条非常脆弱的情况下，在生产与经营规模狭小且又分散的制度背景下，忽视“6800与3000”（亿斤）之间的微妙关系，调控注意力仅限于“3000”，未从生产总量上考虑全局，是国家对粮食市场宏观调控力不从心的重要原因。
中国是粮食产量最高的国家，又是粮食商品率极低的国家（这一独特国情常被忽视）。粮食总产目前已达9800亿斤之多，但其中商品率不足1／3，商品粮大约在3000亿斤，还有6800亿斤左右属农民自己消费（口粮、种子及必要的储备）。3000亿斤商品粮源是构成中国粮食市场的物质基础，所以政府调控的根本注意力一开始就集中在这3000亿斤商品粮身上，力保粮源不出现大的差错。在计划经济、统购统销年代，商品粮和非商品粮之间的关系比较简单，因为粮价和统购量按照国家指令性计划执行，农民没有售粮自主权。在市场经济新时期，情况发生了重大变化，即农民开始按照比较经济利益和市场规律同购粮者打交道。
在新时期，粮食总产量多少同实际投入市场销售的商品粮多少不是同比例关系，二者之间的数量转化状况如何，在其他因素相同的场合，关键看粮价。因此，目前中国粮食的总产量与市场总供求（购销）之间的链条非常脆弱，粮食市场体系发育度极低， 潜在的商品粮源分散在2亿多大大小小的农户手中，从而决定了中国粮食商品率与粮食自给率之间的动态性、可变性，甚至不确定性。粮食商品率随时可以根据政府事先给定价格（定购价）的“好坏”而发生较大幅度的变动。
国家定购价格的高与低随时会影响农民自己消费部分的消长。认真研究政府粮价与商品粮供给之间的因果关系和规律性，研究粮价和收成，粮价和农民抛售、惜售的关系，显得尤其重要。在市场经济新时期，第一，抓粮食生产一定要首先考虑到以市场为导向，按照市场规律办事，要努力克服粮食领域重生产、轻流通的传统观念，否则不仅抓不到点子上，还会造成“丰收后的巨额损失”；第二，政府宏观调控的着眼点不可仅仅放在3000亿斤商品粮身上，更要充分估计到农民手中的6800亿斤“自有粮”对市场的潜在影响，考虑到当今农民已经在按照市场法则同外界打交道，特别是要从全局角度把握粮食社会商品率的动态性变化规律，正确把握和处理好“6800”与“3000”之间的关系。
需要反复强调的是，在市场经济新时期，每一斤粮食究竟属于农民自给粮还是商品粮是越来越难以事先界定的未知数，特别是在粮价双轨制的场合。它不仅取决于人们一直关注的粮食生产，更直接地取决于已有粮食总量中农民愿意出售的数量。这个数量是动态的、可变的、只有届时的“市场知晓”，政府要作事先的分析、预测和承诺，必须进行充分的论证并留有足够的余地，以避免被动和损失。中国的“卖粮难”或者“买粮难”，首先不是市场现象（因为目前还不允许粮食市场的普遍存在），而是政府现象和政策现象，农民的行为不是也没有可能是首先对市场作出反应，而是对政策作出反应。在目前中国的粮食生产和流通领域，还远远谈不上“市场负责”。
2.粮食进出口管理政出多门、内外贸脱节、国际国内两个市场分离，使得进出口这一国家宏观调控有力支点效力锐减，甚至出现“逆调节”。
如果说中国分散的农民行为是宏观调控的一大难点，那么粮食内外贸脱节则又引出另一番景象。十几年来，粮食进出口体制虽有很大改进，但原体制中某些核心内容即行政多头管理、内外贸脱节和企业独家垄断经营、粮食的国际国内两大市场互相隔绝的基本格局尚未根本改变。这种体制的运作为国家从更高宏观层面上调控国内粮食市场及其供求关系设置了体制性障碍。1993、1994年国内粮食相对紧张时，粮食外贸部门却低价出口近400亿斤，而在1995 年粮食形势好转后却又高价进口了近200亿斤粮食，人为地加剧了国内粮食市场的大幅度波动， 就是这种内外贸脱节的粮食进出口管理体制运作的结果。
这种体制的弊端现在看来已越来越明显：一是内外贸分离甚至隔绝，管理体制上政出多门，多头负责而又权责模糊，使粮食进出口失去权责统一的明确主体。二是国内市场与国际贸易分割脱节，使得内贸企业不了解国际市场，外贸企业对国内市场的安排和平衡不负有责任。三是企业独家垄断部分取代了国家的行政管理，政府职能与企业职能交叉颠倒，多头管理与独家企业垄断经营并存，这刚好与统一管理和多家经营的市场经济通例相悖。粮食进出口业务的实际运作效果同国内市场状况和国家利益相背离的可能性大大增加了。所以我们认为，不能根据变化了的国内市场灵活地调整粮食进出口战略，从而达到调控国内市场的目的是政府调控乏力的又一根源所在。粮食进出口体制改革迫在眉睫。
3.国家粮食储备体系在市场经济条件下有效运作尚未取得突破，是国家宏观调控乏力、加剧矛盾的第三大根源。
国家对粮食市场实行宏观调控最核心手段是粮食储备体系的建立健全并灵敏高效地运转。国家储备应是能与农民行为相适应、具有“减振功能”、大吞大吐、灵活调节的活水池。国家粮食储备体系未能有效运转的根本症结是现行的粮食储备的吞吐调节仍按计划分配一套行事，收储和抛售方式方法不合理，所需巨额财政信贷支持不到位、储备运营机制不灵活。现在市场疲软、粮价下降，政府虽然吞进了部分专储粮，但这个吞进未通过市场，而是随同政府定购粮将指标层层分配到了粮管所和农户。由于储备粮的吞吐不通过市场（尤其是区域性批发市场），而是通过计划层层分解，这些粮食就不会对粮食市场的运行产生作用，即使有作用也显得大为滞后，所以市场上的供求关系不会有多大变动，很难起到稳定粮价（促使粮价上扬或者平抑粮价）的调节作用。
值得强调的是，粮食储备是政府调控粮食市场的核心手段和有力支撑点，它灵活运作的背后必须有强大的财政与信贷作保证，即必须做到财政资金的及时足额拨补到位。各地普遍反映国家粮食专储所需费用不能及时足额地拨补到位，有些地方还相距甚远。这一方面会造成有些地方对上级安排的储备粮弄虚作假、敷衍塞责和虚报瞒报，另一方面，储备粮一定时期的推陈储新（即轮换，一般以三年为限）也会落空。有的地方，高额的粮食得不到按期轮换，其损失和浪费难以估量。还有，粮食储备管理体制不顺也使国家储备的运营机制不灵活。中央（或国家）的粮食储备体系应该一竿子插到底。物资、人员等实行垂直甚至军事化管理，其目的是指挥灵敏，吞吐起来雷厉风行，但其运作的基础是区域性的发育及运作良好的批发市场（网络），可时至今日，国家储备管理体系远未达到此目标，其效果也就可想而知了。所以，我们认为，建立并灵活发挥国家专项储备功能实属深化粮食流通体制改革极端重要的内容。
4.市场发育度低和价格形成机制不规范导致我国粮食市场容量的弱小及价格体系的不合理，从更深层次扭曲了正常的粮食市场关系。这是反复出现粮食买难卖难的根本症结所在。
十几年来的粮食改革到今天仍未摆脱买难卖难交替出现的阴影。究其原因，我们始终认为，一是国有粮食企业带有垄断性质的购销以及由此导致残缺不全的市场体系，国有粮食企业的垄断操作阻碍了其它市场主体的进入与发育；二是低下的市场发育度阻止了充分的市场竞争和市场信息系统的完善，从而不能够制止或减弱不合理的价格波动，所以价格的大幅涨跌总是不断地交替出现；三是我国的粮食市场容量较为狭小，粮食在很大程度上属于剩余市场，自给性很强，除掉农民自己保留的和国家定购的（包括议购）部分，真正进入竞争性市场交易的只占粮食总产量的15～20%，而储备及进出口体系不完备或不能发挥其应有的调控作用，所以哪怕多出或少掉200～300亿斤粮食，粮食市场就显得不堪重负。所以说，建立市场体制，培育市场体系，乃是把粮食流通从“循环往复”中拯救出来的根本良方，舍此别无它途。历史教训和国际经验都一再证明了这一点。
更重要的是粮食价格体系问题，人为地把粮食流通割裂成两块，长期实行价格双轨制，按照双重标准运行，势必从根本上扰乱经济秩序，损害经济的整体化功能。中国目前实行的粮食收购价格并不是紧紧贴近市场价格、贴近市场供求状况的保护价，而是从计划体制延续至今、明显背离市场规律的行政性价格，它与粮食市场价格之间形成的是“非经济性差价”。
由现行粮食国家定购价格同市场价格构成的价格双轨制属于非经济性差价。因为它们是同一种商品基于行政干预所形成的价格梯度，是在相当范围内排斥价值规律或市场规律的结果。政府收购价和市场价之间不仅存在数量差异，更主要的是两者各自的价格形成途径、作用形式、作用后果都存在质的区别。
当前，无论对现行粮食价格状况怎样评价，存在何种不同见解，有一个基本事实却值得注意，而实行双轨价格与实行双重货币体系几乎是同义语或“孪生兄弟”。当我们从一个国家必须严格实行统一的货币体系及其统一的价值尺度的角度，来观察同一种商品存在双重价格的时候，会发出什么呢？它意味着，同量货币——中国法定货币人民币——在面对粮食等大宗商品的场合，由于非经济性差价或行政价和市场价两种价格的存在，竟具有了两种不同的购买力，于是同量货币及其价值尺度的同一性职能被肢解了，出现了同一名称、同量面额，但“含金量”各异的双重货币体系，双重价值尺度。
我国历来以粮食价格作为比价换算的最基本折实单位，粮价和人民币之间有着天然密切的联系。在粮食等重要大宗商品，“计划（行政）一块”、“市场一块”的场合，人民币事实上形成了长短不一的两把价值尺度和两种购买能力。由此势必形成横向比价关系和纵向差价关系、以及纵横交错的成本—价格—利润关系的紊乱，造成国民经济核算体系和运行体系失真，并不得不为此实行普遍的双重评价标准和经济考核标准（例如粮食部门的“双线运行”）。这样一来，各种经济活动中盈亏状况便失去了统一、准确的判断尺度，也增加了“摆平”生产者、经营者和消费者利益关系的难度。因此，价格双轨—货币尺度双轨引发的经济秩序、市场秩序混乱注定是深层次和根本性的，也是双轨制自身所无法避免、无法根除的，宏观管理成本和管理成效都将受到严峻挑战。
中国亟待建立的并非只着眼于一时粮食“多”与“少”的应急、短期政策，而必须从这种现行的“政府决策”走向“市场决策”，即把粮食生产经营同样放在市场调节的基础上，而不再实行“例外政策”，与此同时，建立长期稳定、规范化、市场化的价格体制、购销体制、储备体制、进出口体制和补贴机制。
全国性的卖粮难、调粮难是当今中国粮情的基本特征，也是现行体制一再导演出的政策现象。当前的粮食形势是无论产区还是销区市场价格均呈现平稳略降态势，考虑到进口因素，粮食供给略大于求的格局已基本形成。据测算，1997年总供给水平将达9850亿斤，而总需求不会超过9600亿斤，人们对粮食供给普遍有较好的心理预期，在不久的将来，中国粮食的供求关系和价格水平将呈现比较稳定的状态不会有大的起伏。另据农业部提供的信息，1997年后我国农业生产将步入一个平稳发展时期，农产品市场供需也将基本均衡或略有节余，国际市场粮食存量也将有所回升，国际市场粮价也呈下降态势。我们认为，鉴于国内外的粮情及我国国民经济运行的总体态势，进一步加快粮食流通体制改革的时机已经成熟。
二、深化粮食流通体制改革、调整粮食购销政策的基本思路和若干建议
粮改的理论与实践一再证明，中国粮食流通体制改革的总目标是建立起市场机制为主导的、内外贸协调统一的、能够灵活有效宏观调控的、现代化的粮食流通网络与流通格局。从而使粮食流通从依赖直接计划手段、依赖政府行为彻底转向以市场调节为基础的轨道上来，依靠市场化的方式，正确处理和解决好八大关系，即国家与农民的关系，国家与城镇居民的关系，政府与国有粮食企业的关系，经营者与生产者的关系，中央与地方的关系，产区与销区的关系，粮食内贸与外贸的关系，粮食部门与财政、银行的关系等等。当前要把粮改推向深入、取得实质性进展，主要内容包括以下几个方面：
1.以粮价改革为中心， 确立粮食购销和经营的市场化方针， 争取1997年起实行“保量放价”。
当前要做的是把国家的1000亿斤定购粮的收购价格放开，力求定购价与市场价的早日并轨，争取先做到保量放价，即国家要从放开的市场上求得一定数量的优质粮源，这样才能物尽其用。根据目前的粮食总供求态势，放开后的原定购价有可能适当回落，而原市场价可能略有回升，粮价总水平不会出现大的波动。
今后，如果认为仍需要某种政府定价，就实行真正意义的最低保护价，事先给出的价格水准依照国外通行做法，即在综合考虑粮食生产成本的变化，前若干年（例如前3年）的价格平均数， 以及届时的供求状况等因素的基础上加以制定，并以低于某一价位的届时市场价为原则，同时要考虑到国家在最低保护价水准上的实际收购能力。保护价要科学合理，市场价高于保护价，国家按照市场价购粮；市场价低于保护价，国家按照保护价购粮。而在随行就市的价格下，通常不存在粮源困难，只要政府遵照价值规律，良好的市场机制不受破坏，加上中国农民千百年来积淀起来的传统的生产行为与消费方式，粮食的稳定增长、粮食安全与粮食供给是有保证的。故国家粮食保有量的真实含义不是针对粮食供给量，而是财政和资金的支持能力。换句话说，能否保住某一个预测商品量，全看届时能按市场价拿出多少钱。
在放开收购价的同时，也要放开国营粮店的计划销价，同样随行就市（但要注意对低收入者实行目标补贴）。这些是调整中国粮食市场关系的最核心措施，不应再犹豫。在此步骤下，要鼓励有条件的个体、集体和私营粮商在国家工商行政管理机关统一资格审查和注册的前提下，积极参与粮食市场的竞争，与其要鼓励生产者（包括各大型农场、农工商组织等）直接进入粮食市场，只要遵纪守法，就要在信贷、车皮、仓储等相关方面给予与国家粮食企业同等待遇或给予一定的支持与优惠，努力培育各种市场主体，坚决改变国营粮食企业的垄断经营局面，由市场供求关系决定价格水平，由规范的价格形成机制指导粮食消费与粮食生产。同时要规范粮食市场秩序，制止各种违法交易。
2.以粮权管理为核心，迅速建立灵敏高效的国家粮食储备体系，同时赋予国家粮食储备管理机关粮食进出口权，力促粮食内外贸的协调统一，这是政府调控市场的最关键手段与措施。
第一，要建立起中央直辖的国家粮食储备体系，由中央政府（国家粮食储备局为代表）直接管辖一批大型骨干粮库。中央通过对国家粮食储备库的垂直直接管理，实行对各大型骨干粮库的人、财、物统管，从而有效保证中央粮食政令畅通，步调一致，吞吐灵敏，调控有力。必要时在储备集中的大的销区，可由国家专储局派出代表，以有效管理区域性专储粮的吞吐，但没有必要在各省、地普遍设立国家专储粮的分支机构，以免管理成本过高。这种安排有利于监督粮食部门切实负起责任，杜绝弄虚作假现象，确保灵活吞吐和市场稳定。另外，中央直辖的粮库要根据不同的产销区域合理布局，原则上以中国现行的八大粮食购销区域为布局依据，更主要地在销区多布库多储粮，保证关键时刻抛得出、吞得进、用得上。专项储备粮的吞吐调节要以区域性的批发市场为依托，通过与批发市场建立紧密的联手机制为平抑市场波动。所掌握粮源加上战备用粮以不超过800亿斤为宜， 而这些粮食须通过垂直管辖的粮库从市场上获取。
第二，宜尽早赋予国家粮食储备局粮食进出口权，力求粮食的内外贸协调统一、国际国内两个市场的良好衔接，坚决避免粮食内外脱节对国内市场波动的推波助澜。要点是管理机关设置，要从目前国内吞吐储备和进出口分头多家管理，改变为独家管理、独家负责的“一支笔”体制；粮食进出口经营从目前的外经贸公司独家垄断改变为多家经营。
第三，为确保国家粮食专项储备的建立与高效运转，迫切需要建立起制度化、规范化的粮食储备基金、风险基金或调节基金制度。国家粮食储备是完全的政策性事务，政府负有不可推卸的重大责任，决不能指望靠经营和盈利的办法来维系，所需资金投入必须优先无条件予以保证，并进行资金、财务的“全封闭”管理，管好用好。没有基金的及时足额到位，储备粮的吞吐调节乃至轮换均属空谈。基金来源，一是国家财政拨款，二是银行贷款，三是各类捐赠。基于目前的国际国内市场粮食均价，基金总额不能低于300亿元人民币， 基金管理及使用宜由内贸部、财政部、国家计委及国家粮食储备局共同协商确定，由国家粮食储备局负责实施和操作。同时，要在中央粮食储备体系中建立相应的基金管理机构。另外，加快粮食运输仓储设施的合理化、现代化建设，使宝贵的粮食不但种好、收好，还要保管好、调动好、轮换好、使用好。
3.牢固树立政府间接调控市场、市场引导粮食企业的管理观念，尽快摸索与建立政府间接调控市场的一套办法。
政府管理、调控的对象应是粮食市场而非粮食企业本身，管理市场的手段一是储备的吞吐，二是进出口的调整，三是价格支持制度或保证制度的设立，四是财政信贷保证制度和各种基金的制度安排等等。所以，积极培育粮食市场体系是关键。要采取自发与自觉相结合的办法，一方面放宽政策，鼓励市场主体的多渠道发展，另一方面通过引导、规划、培育等政府的自觉行为，尽快促使全国区域性粮食批发市场与城市及城镇集贸市场的形成和有效运转。区域性的批发市场与城市城镇的集贸市场应当成为构成我国粮食市场体系及其网络的基本框架。在培育批发市场与集贸市场的同时，也要积极培育期货市场，籍此达到“发现价格”，指导中长期粮食消费与生产，粮食购销、储备、进出口与经营的目的。所以培育市场体系，尽快促进区域性批发市场的良好发育，首先是政府调控粮食市场的主要注意力之所在。
4.积极创造条件培育农民自己的粮食销售服务及经营实体，在流通领域引导农民自己组织起来，进一步扩展粮食的流通渠道。
要把现行“为农民办实事”为主的外在方式，转变为引导农民自己组织起来“办好自己的实事”的内在发展方式，在参与粮食流通的过程中，以市场为纽带，以生产为依托，形成产供销一条龙产业化的粮食生产与销售链条或分工体系，促使农民从事具有社会化、专业化、商品化的粮食（农业）大生产。目前各地相继出现的“农民流通协会”，“公司+农户”式的生产与流通结合的经济组织等，均是吸引农民进入市场的良好途径，应予大力扶持。政府制定政策，建立制度（例如多种形式的农村合作社登记制度、自我管理制度等），引导、帮助农民成立各种协会或其它类型的合作经济组织不失为增产粮食、发达农业、繁荣农村、富裕农民的有效办法。
5.继续深化现有粮食企业改革，彻底割断各级粮食行政主管部门与所属粮食企业之间的一切联系，把粮食企业真正推向市场。
目前国有粮食部门同一主体的“双线运行”必须转变为职能不同的两类主体各自分别“单线运行”，一类是政策工具，不以盈利为目的，由政府财政全额拨款支持，定位于政府机关性质；另一类是不承担政策意图的完全的经营实体，盈亏自负，与政府机关彻底脱钩。各级粮食行政管理部门只负责粮食的购、销、调、存、进出口管理和调控粮食市场，具体业务可采取代理制，委托粮食企业负责实施。这是配育粮食市场同时也是政府搞好市场调控的重要步骤，要不折不扣、坚定不移地尽早改革。
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