强化地方财政监督对策研究，本文主要内容关键词为：地方财政论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政监督是财政内在的一项基本职能，也是保障财政其他职能实现、维护财经正常秩序、促进社会主义市场经济健康发展的重要手段。认真总结五年来我省财政监督检查工作取得的成绩，深入分析和把握当前地方财政监督存在的问题，加快建立适应社会主义市场经济要求的地方财政监督新机制，特别是如何在地方公共财政体系的总体架构中凸显财政监督职能，是当前各级财政部门共同面临的一项紧迫课题。
一、地方财政监督进展基本情况和存在问题
从1998年起，国务院决定取消一年一度的税收、财务、物价大检查后，地方财政监督工作进入了一个新的历史转折时期。几年来，我省各级财政部门紧紧围绕财政管理和财政改革，结合整顿和规范财经秩序，开拓进取，知难而进，不断健全财政监督检查机制，规范财政监督检查行为，强化财政监督检查工作，取得了明显成效。主要表现在：
（一）财政监督在整顿和规范市场经济秩序中作用日益凸现。一是通过开展会计信息质量检查工作，使会计工作秩序有所规范。从1999年开始，连续四年组织各级财政部门开展会计信息质量检查，发现了一大批虚列资产、收支不实、利润不实等问题，严肃查处了造假账、账外账，损益不实，提供虚假财务会计信息和偷漏税款等违纪违法行为，并对严重违法违纪的单位负责人和具体责任人，依法移交有关部门处理，提升了财政监督的威慑力。2002年全省共对220家单位进行会计信息质量检查，共查出虚列资产2.82亿元，利润不实2.13亿元，应补缴税款1100万元。二是财政监督在清理整顿经济鉴证类中介机构中卓有成效。五年来，共有23家社会审计机构和200多名注册会计师受到处罚和自律性惩戒，吊销5名注册会计师的执业证书，撤消2个会计师事务所。通过对社会审计机构执业质量的检查，严肃查处部分社会审计机构和注册会计师违法违规行为，严肃了注册会计师行业法纪，规范了注册会计师执业行为和执业秩序，充分体现财政监督在整顿和规范市场经济秩序中的重要作用，使财政监督的社会影响不断扩大。
（二）财政监督在财政管理中的作用明显增强。一是对财政收入的缴纳、征管、退付等全过程的监督检查，填补了地方财政监督多年的“真空”，使财政收入征收质量逐年提高，违纪金额逐年下降，有效地促进了各级政府和征收机关认真贯彻执行《预算法》和省政府财政体制政策，维护了财政收入的安全和完整，实现了财政监督检查从单纯面向企业财务收支的监督向本级财政收入征收机关的监督转变，拓宽了财政监督的领域，提高了财政监督的层次，促进了财政监督职能的逐步到位和充分发挥。1998-2002年五年共查出截留省级财政收入4.61亿元，其中2002年查出截留省级收入6166万元。二是围绕财政管理中的重点问题开展的监督检查有所突破。结合财政支出管理制度改革，加强对财政重大支出资金使用效益的监督检查，保证财政资金能充分发挥效益不被挪用浪费，同时，针对存在的问题提出了改进建议和管理对策，财政监督的范围也因此从比较单一的企业财务收支和财政收入征缴的监督检查开始转向财政管理的方方面面，提高了财政运行效率。三是逐步加大了对困难县财政指导和监督检查工作力度。通过对困难县的监督和指导，帮助困难县不断加强和完善财政管理，促进财政资金的合理安排和使用，提高财政运行质量。
（三）财政内部监督检查的服务功能日渐显现。我省各级财政部门按照“内外并重”原则，从规范财政内部各业务机构和所属单位的会计核算和财务管理，完善内部制约机制等方面入手，有计划、有步骤加大内部监督力度。各级财政部门都制定了内部监督检查制度，每年都针对性地选择部分单位进行内部审计，对被审单位和个人贯彻落实财税政策和执行法律法规等情况进行监督和检查，及时发现管理上存在的问题和干部不廉行为，提出了不少好的建议和措施，提高了财政部门依法行政和依法理财的水平。内部监督检查已成为增强财政内部管理，保障财政资金安全，规范各项财政管理工作，考察了解干部，选好人用好人，树立财政部门良好形象的重要措施。
（四）财政监督队伍和法规建设得到加强。从过去机构不健全，人员不稳定，甚至没有专职监督检查人员转向建立健全稳定的财政监督机构，调配高素质干部，并通过各种形式培训，使财政监督队伍整体素质得到明显提高。在省、市、县机构改革中，省及设区的市级财政部门都成立了监督检查专职机构，专职检查人员也得到充实。与此同时，一批地方性财政监督法规制度陆续出台，为我省财政监督检查工作依法行政提供了法规保障。
地方财政监督目前虽然已经取得了一定成绩，但随着经济市场化、社会多元化、公共财政的深入发展，地方财政监督也正面临着一系列矛盾和问题。
一是财政监督的职责界定不明。一方面，财政监督、审计监督、税务监督、经济鉴证类社会监督共同构成国家经济监督体系，四者的基本任务都是维护国家的财经法律、法规，但在要求上并没有具体化和体现四者之间应有的差异，监督的职责分工与监督范围界定不明，而是根据部门属性确定各自的监督职责，基本上都是以预算收支、财务收支、资金周转以及其他经济运行质量作为监督对象，导致各种监督的功能交叉、职能混同。另一方面，实际工作中，由于监督职责区分不清、缺乏协调，很难避免相互扯皮甚至出现多头检查、相互“打架”的现象。各种经济监督分散管理，缺乏横向信息沟通，难以形成有效的监督合力，部门各自为政，更加弱化了原本就不强的政府经济部门的监督职能。
二是财政监督的法律法规不够完善。已有的一些法规在立法过程中，没有充分考虑地方财政监督检查工作的实际需要。如新《会计法》只规定财政部及派驻机构才有查询被查单位银行存款权，而地方财政部门仍无此项权利；《注册会计师法》规定只有省级以上财政部门才有监督检查处罚权，而市县级财政部门无检查权，这些法律规定与地方财政部门所要承担的财政监督工作明显不相适应，使地方财政监督检查工作缺乏法律依据，客观上造成地方财政监督工作弱化。财政部门作为财政监督的主体虽然在有关法律、法规中作了明确规定，但作为规范财政监督检查的专门法律尚未出台，在一定程度上影响财政监督工作开展。同时，现行法律法规未对财政监督的执法主体做出法律责任界定，也容易使执法主体的执法行为带有随意性。
三是财政监督的范围偏窄。从财政监督的本质要求看，其监督范围至少包括三个层次：一是财政性资金收支活动的全过程；二是执行财政财务制度的所有单位和个人；三是结合经济运行情况对财政运行质量进行检查和分析。在财税物价大检查取消后，地方财政监督的范围没有得到及时明确，造成监督的范围模糊不清，实际监督面狭窄，大都还只能集中在财政内审、行政事业单位财务收支以及财政收入质量等事后监督上，几乎没有对各部门各单位财政预算编制、执行等事前、事中的行为进行监督，对与地方经济发展有密切联系的财政专项资金、建设工程项目、企业改制、资产重组以及政府采购、转移支付等的监督检查很少，无法适应公共财政框架下财政监督的多层次、全方位监督的要求。
四是财政监督检查队伍建设不健全。从机构设置看，有近一半的县市财政机关未按规定设置财政监督机构。现有人员配备仍难以适应日益繁重的财政监督检查工作的需要，影响了财政监督检查工作的正常开展。
二、强化地方财政监督工作的若干对策
根据“十六”大精神，新时期地方财政监督工作的总体思路应当是：按照建立社会主义市场经济和公共财政体制框架的客观要求，以加强财政管理、促进财政改革、规范财政运行为目的。坚持收支并举，内外并重，依法检查，依法处理，构建审核监控与专项检查相结合、日常监管与重点检查相结合的财政监督机制，逐步实现财政监督工作的法制化、规范化、科学化。
（一）充分认识加强地方财政监督工作的重要性和紧迫性。
财经程序状况既是反映国民经济运行质量的重要指标，又是影响财经政策贯彻落实的重要因素。为了从源头治理财经秩序混乱和减少各种腐败现象的产生，必须加强财政监督。当前，正在实施的所得税收入分享改革、推进“收支两条线”管理改革、扩大农村税费改革试点，以及以建立部门预算、推行国库集中收付制度和政府采购制度为重点的财政支出管理制度改革等措施，是党中央、国务院按照“三个代表”的要求，从我国政治、经济和社会发展全局出发作出的重大决策，是构建社会主义市场经济条件下公共财政框架的基本要求，也是规范财政分配行为，从源头上整顿和规范经济秩序，治理腐败的根本保证。这些改革措施的施行和落实，迫切需要我们进一步加强财政监督。通过开展财政监督检查，准确挖掘财政改革中存在的问题及原因，及时研究出对策，保障和促进各项财政改革顺利进行。整顿和规范财经秩序，坚决制止违反财经法律、法规的行为，促进社会信用体系建设，为各种经济主体创造公平竞争的良好市场环境。
（二）积极调整财政监督工作的方式方法。
1.准确把握公共财政框架改革方向下地方财政监督的定位。财政监督要支持和服务于财政改革工作大局，体现主动性、整体性、源头性、管理性的特点。把监督的重心由现行单纯的依靠行政手段、被动服务式的监督逐步向依法、主动服务式的财政监督转变；由微观、具体事务型监督向宏观、整体监督型转变；由事后监督为主向立足源头的全过程监督转变；由重在检查型监督向重在管理型监督转变。具体地说，在监督内容上，由重资金分配向监督预算收支和财政政策法规执行情况转变；在监督范围上，由重财务事项监督向加强对收入征收机关、公共支出部门、金融机构、中介机构监督的转变，把主要精力从具体事务转到财政的大事上来；在监督方式上，由以突击性检查为主向日常监督和专项检查相结合的方式转变。加强调查研究，使财政监督工作在服务财政改革方面有所创新，有所突破，为加快和完善公共财政管理体制改革提出有分量的意见和建议，逐步实现将财政监督寓于财政管理的全过程之中。
2.积极理顺内外关系，构建完善的执法和监督体系。首先，要进一步理顺财政部门与其他经济监督部门的关系。要明确政府各部门职责权限，加强部门之间协调配合，做到相互沟通、信息共享，避免重复检查。目前应研究建立财政、审计、税务、证券监管、金融监管等部门的工作联席会议制度和行政执法责任追究制度，在检查计划、检查名单、检查情况、检查结果等方面进行全方位协作配合。其次，要进一步理顺财政部门开展对外监督检查的工作关系。财政监督是财政部门内部各业务机构和监督专职机构的共同职责，但在对外开展监督检查工作时，财政监督专职机构应处于牵头和主导地位，对财政监督检查负有组织、实施和管理的综合职能。业务部门对所联系的部门和单位的财政资金使用情况要侧重事前、事中的监督；财政监督专门机构根据各业务部门事前、事中监督检查发现的重大问题实施专项检查，使财政部门对外监督检查形成合力，提高财政监督检查整体效果。第三，要进一步加强与纪检、监察部门的配合，建立科学、规范的监督案件移送制度与处理结果反馈制度，加大对违法违纪责任人的处罚力度。
3.强化财政监督检查手段。一要加快财政监督检查信息化建设。以“金财工程”建设为契机，将地方财政监督机构的计算机与各级财政部门、财政内部业务部门、国库、征收机关、银行等单位实行联网，甚至与所有的预算单位联网，为财政信息的高效传递和及时反馈提供技术平台，对各相关财政业务应用分系统进行信息查询和信息流量监控，及时发现财政运行中的问题并加以纠正，增进财政监督检查工作的科学性、规范性和及时性，促进财政监督检查工作方法改进和工作水平的提高。作为第一步，当前应重点建设基础资料信息系统，用以完整系统地汇集各单位、各部门与财政分配活动有关的各种基础资料，为监督部门预算编制和其他财政监督活动提供基础信息。在此基础上再建立财政预算执行和资金分配使用监测系统、财政监督综合信息系统。二要依法行政，严格执法，建立健全科学的处罚机制。各级财政部门必须严格按照《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》以及即将出台的《行政强制法》等法律、法规的规定，按法定的职责权限和程序履行监督检查职责，做到有权必有责，用权受监督，严格按规定办事，按程序办事。在今后一段时期，应重点抓好：一是按照政府职责转变和行政审批制度改革的要求，对现行财政监督检查工作职责、工作手段、工作方法、法规制度等进行认真研究清理。二是强化财政监督成果的应用，实现刚性监督。重点加大对违法违纪责任人的经济处罚与党纪政纪处罚力度，做到处罚个人重于处罚单位，使财政监督的成果进入各级党委（党组）选人用人程序、党政纪和法纪惩处程序、干部教育程序。三是建立会计信息质量抽查报告与公告制度。对检查发现关系国计民生的重大事项，建立对本级政府和上级主管部门的报告制度，对会计信息质量抽查结果，实行向社会公告制度。四是在国家尚未出台《财政监督法》的情况下，我省应抓紧制定《地方财政监督条例》，明确财政监督的职责、权限、内容、程序和手段。
4.提高财政监督检查工作的综合效能。一是深入基层调查研究，总结和推广实践中产生的好经验好做法，积极探索履行监督职能的新途径、新方法，对存在的问题提出有针对性的改进意见和建议，督促有关部门和单位加强管理。二是高度重视检查资料的深层次挖掘和利用，改变过去就检查而检查和单纯追求资金入库额的做法，对检查发现的有价值线索进行深入分析和追究，找出存在问题的根源，提出解决治理对策。三是开展对重大财政改革事项或重大财政资金管理事项的调查研究工作，通过调查，提出深化改革、加强管理的意见和建议，发挥财政监督检查的“参谋”与“耳目”作用。四是建立财政监督措施指标体系，量化财政监督对象，及时评价和考核财政监督工作状态。
（三）突出地方财政监督检查工作重点。
1.围绕财政收支管理，强化财政收支监督检查。紧紧抓住财政收支中的重点、热点、难点和领导关心的问题，深入开展监督检查工作。在财政收入方面，要继续加强对本级预算收入征收机关征收预算收入情况的监督检查，加强对本级国库收纳、划分、留解、退付本级预算收入情况的监督检查，加强对非税性财政收入的监督检查；在财政支出方面，要选择与深化改革及宏观调控密切相关的国债资金、扶贫资金、社保资金，以及重大财政转移支付等敏感性支出项目进行监督检查。从近期工作看，重点做好两项工作：一是加强对税务、国库等部门的监督检查，研究建立收入对账制度，确保财政收入的完整与安全；二是结合财政支出管理制度改革，研究建立对重大财政支出资金，如政府采购、社会保障、工资发放等财政资金从编制、拨付到使用全过程的有效监控机制。
2.强化财政系统内部监督，不断提高财政运行质量。一是根据《财政部门内部监督检查暂行办法》的规定，在总结我省经验的基础上继续开展对包括财政系统内部控制制度在内的管理情况的监督检查，对财政部门内部各业务机构预算编制、预算执行和资金运行行为的监督检查。把住预算和资金两个关键环节，重点参与部门预算管理，在财政收支计划编制、部门（单位）预算的编制、政府采购预算的编制、工程项目预算、财政重大事项决策等方面提前介入。二是加强对下级财政部门贯彻落实财税政策、法规情况的监督检查。在开展对困难县财政收支情况检查的基础上，全面启动对全省各市县财政收支情况的监督检查，改变过去只重视对财政收支的检查而忽视对预算管理的检查、只重视对下属单位的检查而忽视对内部业务机构的检查、只重视对本级的检查而忽视对下一级单位检查的状况。此外，还要研究探索对财政资金使用效益情况开展监督检查的方式方法，提出改进内部监督检查工作的新措施，全面提升内部监督检查工作层次，促进内部监督检查工作制度化、规范化、经常化。
3.围绕整顿和规范市场经济秩序，强化会计监督检查。会计监督是财政监督的重要组成部分，整顿和规范会计秩序是财政部门参与整顿和规范市场经济秩序工作的重要内容。当前，针对伪造、变更会计凭证、会计账簿和编制虚假财务会计报告行为较为普遍的情况，各级财政部门要集中力量，加大会计打假力度。各级财政部门要本着为经济体制改革服务、为加强财政管理服务的宗旨，有针对性地选择社会各界普遍关注的行业或单位进行会计信息质量检查，有计划、分阶段全面整顿会计秩序。在抽查方法上，坚持全省上下联动、统一规划、统一布置、统一行动；在抽查原则上，坚持全省统一部署、分级负责、分级检查、就地处理、独立公告、汇总上报，认真组织开展会计信息质量抽查工作。并在此基础上，研究改进会计信息抽查的方式方法，加强经常性的会计监督工作。
4.围绕建立信用社会体系，加强对社会中介机构的监督检查。省级财政部门要依法履行注册会计师行业监督职能，同时，依据现有法律法规的有关规定，授权和委托市县财政部门对注册会计师行业执业质量进行检查，加大地方财政部门对经济鉴证类社会中介机构的清理整顿力度和监督检查与行政处罚力度，建立健全过错责任检查追究制度。在规范其执业行为，提高执业质量的同时，把行业诚信建设作为监管的重点，以适应市场经济发展的要求。
（四）加强对下级财政部门监督检查工作的业务指导。
一是适时采取上下联动方式，开展地区内统一专项检查。实践证明，在相当长的时期内，采取上下联动形式开展检查活动，不仅可以提高财政监督检查工作的权威性，提高检查质量，扩大检查效果，也有利于检查资料的综合利用，有利于加强财政管理。二是抓试点，以点带面推进财政监督检查工作。各级财政部门可根据具体情况选择部分机构设置较为齐全、人员素质比较高、工作开展比较好的地区作为试点单位，把有些尝试性工作、专题性研究、重大制度的研究等任务交付给这些地方试验或实践，取得成熟经验后再全面铺开，促进全地区财政监督检查工作不断深入。三是要建立监督信息交流及典型案例报送评比制度。在了解下级财政部门工作情况，加强业务工作指导基础上，将目前财税工作的重点、重大财税政策及各地好的经验与作法及时介绍给下级财政部门，同时建立信息交流与典型案例的报送评比制度，督促下级财政部门重视落实信息交流工作。建立财政监督检查综合考核制度，对下级财政部门的专项检查、会计信息质量抽查、内部检查、制度建设、机构和人员配置等情况进行综合考核评比。四是精心组织，大力开展财政监督理论研究和舆论宣传工作。各级财政部门都要重视财政监督检查理论研究工作，要根据当地实际制定计划，明确目标，常抓不懈，多出研究成果。同时，还应充分重视发挥新闻媒体的作用，宣传财政监督理论研究成果，公开披露重大违法违纪案件，以震慑违法违纪者，扩大社会影响。
（五）切实加强地方各级财政监督检查机构队伍建设。
地方各级财政部门要从有利于落实财政监督职责、有利于促进财政管理、有利于形成强有力的财政监督机制的需要出发，切实重视财政监督专职机构及其队伍建设，以适应强化财政管理与监督的需要。省级财政要根据财政监督检查新的职能调整加强力量，同时对已批准机构的财政监督员办事处，抓人员编制落实。参照财政部和外省的做法，在各设区市设置监督员办事处，配备3-5名专职检查人员，强化对市、县财政部门的监督指导和检查工作。设区市的财政监督检查机构要配备5-7人的专业检查队伍，市县（区）级财政部门要配备3-5名专业检查人员。由于目前受行政编制的限制，建议各级财政部门应积极争取事业人员编制，以解决人员编制问题。要加强财政监督检查人员的思想教育、法制教育、专业知识和信息处理技术培训，更新知识结构，全面提高财政监督干部的政治业务素质，增强队伍的凝聚力和战斗力，逐步建立起一支“政治坚定，勤政廉洁，纪律严明，业务精通，作风优良”的财政监督干部队伍。
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