城市化——解决中国系列经济社会问题的新起点，本文主要内容关键词为：社会问题论文,中国论文,新起点论文,系列论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F103.3文献标识码：A 文章编号：1008 —3928（2000）02—0020—04
在现代经济中，城市是经济的载体，是经济发展的核心舞台，离开高度发达的城市，一个国家的经济发展是低水平的，也是难以持久的。因此，城市化率和城市化水平就成为衡量一个国家现代文明进步程度和经济能否持续发展的一个重要标志。截止1998年，我国的城市化率仅为30%，不但远低于发达国家的60—70%的水平，也低于42%的世界平均水平。从近十几年经济社会发展状况来看，较低的城市化率和城市化水平已逐渐成为我国经济和社会进一步发展的制约因素。所以，逐步提高城市化率和城市化水平，加快城市化进程，将成为今后我国经济和社会发展的中心战略任务之一。
一、城市化能带给我们什么
随着新世纪的来临，中国经济和社会正面临一个重大转折时期，一系列重大问题亟待解决；在这个过程当中，城市化将会带动这一系列问题的解决或为问题的解决提供更多的机会和更大的空间。
1.城市化将推动农村工业化向深度扩展
乡镇企业是中国实现农村工业化的主要形式，但经过二十几年的发展，其布点分散，信息不畅，后备人才缺乏，市场竞争力下降，环境污染加剧等问题日益突出；要解决这些问题就必须对乡镇企业进行大规模的改组改造，搞集团化、集约化经营。而要实现这一目标，一个必要条件就是要使乡镇企业向城镇适度集中。通过集中，一方面将会大大提高城镇化水平；另一方面，通过城镇的集聚效应，也将为乡镇企业的发展创造出新的良机。这表现在一是城镇人口大幅度增加，发展城镇第三产业的人口规模条件得以满足；而第三产业的兴旺发达又会吸收更多的农民进城从事非农产业，从而使更多的进城农民有了稳定的工作和收入来源，为稳定和增加城镇人口提供了保障，这将为进一步消化和巩固农村工业化成果打下坚实基础。二是随着城镇规模的扩大，供电、供水、通信、道路等城镇公共设施将逐步完善，教育培训体系也将逐步健全，这些都是乡镇企业在分散状态下所达不到的，从而使乡镇企业在这些方面的投资成本大幅度降低，为乡镇企业结构优化、产品竞争力的提高创造良好的条件。三是由于企业集中，使得低成本集中治理工业污染成为可能，这将使相当一部分污染严重而又缺乏治污能力的企业得以生存和进一步发展，在苏南和浙江一些农村发达地区的实践已在这方面取得了一些成功的经验。
2.城市化是实现农业产业规模化经营的关键
中国农业生产规模小、劳动生产率低、抗风险能力弱，农民人均纯收入远低于城镇居民（1998年城镇人均收入与农民人均收入之比为2.53∶1），这也正是发展中国家“二元经济”的一个典型特征。要改变这种状况，一个重要措施是搞农业产业规模化经营。一方面，中国2000年正式加入世贸组织已基本确定，农产品市场的逐步开放，将使大量高质量、低成本的农产品进入中国，冲击中国的农产品市场，为此，应对措施之一就是农业产业规模化经营；通过产业规模化经营，可提高劳动生产率、降低生产成本，并完善产前、产中和产后服务，促进中国农业生产市场化水平和农产品的竞争力的广泛提高。另一方面，要从根本上解决中国的“二元经济”问题，提高农民收入，也要求实现农业产业规模化经营；通过农业生产劳动生产率的大幅提高来大幅度提高农民收入，缩小城乡差别，这既是一个经济问题，也是一个社会发展问题，必须妥善处理。而要实现上述农业产业规模化经营这一目标，基本条件之一就是要减少农民的数量。因此，问题的解决就归结到通过提高城市化率和城市化水平，让更多的农民及农村人口进城从事非农产业，并转为稳定的城市居民，从而隔断他们与土地的联系，最终保证农业产业规模化经营的实现。同时，城市化水平的提高和小城镇的完善发展，将为农业产业规模化经营提供更为完善的产前、产中和产后的服务支持。
3.城市化是搞好环境保护和生态控制的必备条件
环境与生态问题这是人类所面临的一个重要议题，在我国农村地区，这一问题日显突出。一方面，由于经济格局长期处于“二元经济”状态下，农村过低的人均收入长期得不到提高，加上农村人口总量偏大且增长率高于城市，这就使得追求发展的愿望更多地变为对土地、森林、草原的过渡垦植、采伐和蓄养，尤其是在中西部偏远地区滥垦、滥伐，造成水土流失及土地退化现象更为普遍。另一方面，我们近二十年来在农村实现工业化的方式主要是遍地分散地发展乡镇企业，由于乡镇企业普遍存在规模小、设备陈旧、工艺落后、环保投入少，加上数量庞大，分散经营难以统一监督管理，以及地方保护主义等，使得广大农村地区的环境污染比起城市来，规模更大、范围更广、危害也更深，治理起来也更不容易。
因此，要很好地解决我国的生态与环境问题，就必须逐步适度地收缩我们生产活动的地域和空间，提高城市化率和城市化水平，走集中治污的道路。这样，通过使更多的人口和企业向城市集中，一方面，随着城市的发展、财力的增强，更大、更经济的治污项目的建设，将使治污的平均成本更低，综合治理的效果更为明显；同时，由于消费人口的集中，为废旧物品回收利用的产业化经营创造了条件，这些都将促使新兴的环保产业不断发展壮大，而这反过来又将极大地促进环保事业的向前发展。另一方面，随着农村人口的减少，农业产业规模化经营将会出现，农民人均收入也将提高，这将增强广大农村地区的环保投入能力；同时，由于污染源的减少，生产活动强度的降低，加上环保意识的增强，广大农村地区的生态环境状况将会得到明显改善。另外，中国加入世贸组织以后，通过扩大农产品进口，部分满足更多的城市人口对农产品的需要，这将在一定程度上减少对国内农产品的需求量，部分缓解对国内耕地、草场面积扩大的压力，为改善农村地区的生态环境进一步创造出良好的条件。
4.城市化是扩大需求、保持经济持续高速增长的基础
在市场经济条件下，经济的持续增长有赖于市场容量的不断扩大和市场结构的优化与升级。同时，在现代科技进步迅速、经济日益全球化的基础上，构成对经济增长制约的主要因素不是市场供给，而主要是市场需求的不足和市场需求结构变化的迟缓。因此，保持旺盛的市场需求，就成为一国经济持续增长的基础和关键。在中国，旺盛的市场需求以及较高的经济增长的目标，唯有通过不断提高城市化率和城市化水平才可以促其实现。
首先，城市化本身就是巨大的需求。随着城市数量和人口数量的增加及城市规模扩大，城市基础设施建设、住房建设和环保建设等投资需求将会增加，城市之间的交通网建设投资也会增加；同时，为解决新增城市人口的就业和满足消费需求的增长，二、三产业的投资都将会扩大。
其次，城市化将使巨大的潜在需求转化为现实需求。我国农村人口数量巨大，但由于人均收入较低，生活方式落后（据测算，目前我国农民收入及消费水平与城镇居民相比，大体落后10年左右），因而，长期以来，农村市场更多地表现为是一种巨大的潜在市场。而要改变这个现状，变巨大潜在需求为现实需求，关键就是要让更多的农民进城，转为城市居民。这一方面使留在农村的农民人均收入及消费水平得以提高，需求扩大；另一方面又使进城农民人均收入提高，生活方式及消费结构发生重大改变，从而促使对生活必需品、耐用消费品，以及教育、保险等的消费需求稳定增长且数量巨大。同时，这些需求受供求关系、经济周期、经济前景预期等因素的影响很小，这又为加大投资力度、发展民族产业、提升中国企业的竞争力创造了更为宽松的市场环境和更大的市场空间。
第三，城市化将推动中国经济持续高速增长。由于中国人口多且农村人口庞大，城市化率及城市化水平仍处于一个较低水平。因此，中国的城市化进程将是一个规模大、层次多、区域广，并且持续时间长的经济系统重组过程，由此形成了一个大、中、小城市及农村地区的经济发展“接力赛”的发展格局，从而使各个行业及各种产品的生命周期延长，也使各种技术的适用空间扩大、适用期延长。所有这一切，都将为国内产业和企业发展提供一种持续不断的动力源泉，使中国经济长期保持在一个较高的增长水平之上成为可能（据估计，在中国现有发展水平上，城市人口比重每增加1个百分点，直接消费可拉动GDP增加1.5 个百分点）。
最后，城市化将为知识经济时代的到来提供一个坚实的大舞台。以信息经济和网络经济为标志的知识经济时代已经来临，中国必须要打好基础，做好准备，跟上这一时代潮流。知识经济的核心是知识和掌握知识的人，而知识、信息的获取，在城市尤其是大城市要比在农村地区更为及时、方便和高质量、低成本；同时，在为网络经济提供各项物资、技术支持服务方面，城市也会远优于农村地区。因此，在掌握知识的人才日益成为核心资本的知识经济时代，要发展经济，就必须要有较高的城市化率和城市化水平，这样才能让更多的人以更好的条件加入到这一进程当中去，以产生更大和更高的市场需求，从而推动经济的持续高速增长。
二、加快推进城市化的对策
从一般情况看，城市化进程是一个自然的经济和社会变迁过程，有其自身的经济动力和运行规律；但同时也应看到，在这一进程当中，政府的主动参与是必不可少和必须的，尤其象我国这样一个人口众多、经济发展相对落后的发展中大国，政府的主动参与就更显得必要，这样既可加快城市化进程，又可做到有所控制和使之有序进行，以避免或减少一些不必要的弯路和可能会引发社会震荡的代价。为此，应做好以下工作并制定出相应的政策措施。
1.建立和完善农村土地流转制度
城市化的核心是要从总量上减少农民及农村人口，而农民与土地的关系是一个基本的经济关系，是整个问题的关键。因此，要使农民进城并转为城市居民，就必须隔断进城农民与土地的原有关系，改变土地的福利和社会保障性质，让土地流转起来，使土地适度集中，走农业产业规模化经营道路，这既可提高农民收入，也可最终从根本上巩固城市化的成果。为此，一方面对进城定居农民承包的耕地可采用国家赎买的形式，通过赎买（赎买耕地的承包权和使用权），使耕地变为国有形式，然后根据土地今后可能的用途，以公开拍卖或租让等方式（原有的村民或村集体拥有优先权），使土地使用权流转起来，为农村土地产权关系的调整和农业产业规模化经营创造条件。而转让土地使用权所得，则可用于支付赎金，赎金既可一次付清，也可按年度支付，当然最好是按年度支付。这样就使赎金在规定年限内，在一定程度上充当了社会保障金，或者就把它作为保障金性质资金而直接进入社会保障统筹基金，使进城农民以这种方式参加社会保障统筹，这对减轻政府财政社会保障压力和稳定进城定居农民的生活都有积极作用。另一方面，对于农民的宅基地则可通过出让或进行置换等方式加以解决。进城定居农民可自行协商把宅基地出让给本村其它农民，也可由政府主管机构或社会中介机构，通过测算，做价调换为小城镇规划区内的土地，作为进城农民的居住、经营用地，这种方法更适合作为集体划入城镇区划进行重新集体安置的方式。
2.改革和完善城市户籍管理制度
现有的户籍管理制度是原有的限制城市人口发展政策的延续，正是这种户籍管理制度，到目前为止，至少使8000万农村人口成为亦工亦农的城乡两栖人口，使这些流动人口虽然职业已发生转变，但是没有完全实现空间上的迁移，这已严重阻碍了城市化进程。因此，必须改革传统的户籍管理制度，改变以商品粮供应为标准来划分农业和非农业人口的作法，逐步建立起以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业与非农业人口的户籍登记制度。今后，可按放开中小城市、积极发展小城镇、适度控制大城市和特大城市的基本原则，来完善城市户籍管理制度，加快推进城市化进程。首先，基本放开中小城市的户籍管理。对于长期在城市工作，有稳定职业、收入和住所的农民，可转为城市户口，其家属及子女也可在城市落户，并办理城市户口；对于不具备上述条件的但在城市居住时间较长的，可办理城市常住户口，以有别于针对流动人口管理的临时户口。此外，对于从其它城市迁入的，原则上放开，以利于人员流动和城市发展；而对于大专以上非本市户口的毕业学生则完全放开，鼓励他们留在本市工作，以利于改善城市的人口素质结构，这样才能不断提升和更好地发挥中小城市对周边地区经济的辐射力和带动力，促进地区经济的发展。其次，对于小城镇，基本思路就是完全放开户籍管理，只要在本地有固定居所且长期居住的，无论是农民还是其他城市人口，都可登记办理城镇常住户口，真正实现新的户口登记制度的户籍管理模式。只有这样，小城镇才能真正蓬勃向上加快发展壮大，从而推动地方经济和社会的发展。第三，对于大城市和特大城市来说，城市的发展主要在于不断吸引和留住高素质的各种人才，以保持城市发展的后劲和不断开创新的经济增长点，这样才能确立和巩固其在全国或世界上的中心城市的地位。因此，大城市和特大城市户籍管理的重点：一是放开高层次、高素质人才的引进；二是对于本科以上学历非本市户口的毕业学生，原则上基本放开，只进行适当的结构调整控制；三是严格控制办理一般人口的入户登记，以缓解人口总量过大的压力。
3.明确和规范政府的职能及行为
在城市化进程当中，政府的职能首先是明确城市发展的总体方针，搞好城市总体规划。总体方针指明了城市发展的基本方向，必须符合城市实际情况，并要顺应城市未来可能的发展模式；而总体规划则是城市发展的龙头，规划搞得不好，将会直接影响城市未来的发展格局和经济社会发展的成本及代价的高低，特别是一些新兴城市和小城镇，更须慎重规划行事，以避免重犯以往一些大中城市发展中所发生过的错误和问题。其次，政府应积极鼓励和引导投资，形成城市特色经济。政府应制定各项优惠政策以鼓励民间、个人及外商向城市投资，特别是要做好积极鼓励和引导乡镇企业向城镇集中的工作，这是城市化的重要基础；同时要强化政府财政资金的引导示范作用，并且在资金不足时，可试行以发行地方城市特种建设债券方式筹集资金，用于城市基础设施和环保设施的投资，从而进一步拓展城市建设资金的来源渠道，并加大政府政策倾向的影响力度。此外，在城市建设过程中，还应注意尽量避免出现城市间产业结构雷同和重复建设现象，坚持有所为和有所不为。第三，政府应规范行政行为，提高办事效率。在城市化进程中，对于新兴城市和小城镇，在一开始就应以城市化为契机，树立规范、高效、公正、廉洁、透明的政府公务形象，确立“小政府、大市场”的观念，新事新办，特事特办，象办特区一样来加快和有序推进城市化进程；而对于一些老城市，则可通过一些新区的开发，强化示范效应，以带动全市政府干部思想观念的转变，重塑政府公务新形象。
4.重视城市文化建设，保持经济与文化的平衡发展
城市是现代经济的载体，同时也是现代文化建设的大舞台。现代文化建设是一个很广泛的概念，它包涵了诸如建筑文化、教育文化、艺术文化、体育文化、大众传媒文化、大众娱乐文化、企业文化、心理意识文化等方方面面。我国以往城市发展的一个很重要的经验教训是：城市经济发展了，人均收入提高了，但却不断出现城市文化贫乏现象。这种经济与文化非均衡发展模式，不但严重阻碍了城市经济社会向更高层次的跃进，而且也违背了促进人的身心全面健康发展的社会理想。因此，在城市经济发展过程中，应不断进行与之相配套的文化建设，并把文化建设视为整个城市发展的一个核心内容。
为此，首先应确立城市文化建设的民间主体性质，强化政府的引导与主导作用。城市文化建设的参与主体是老百姓个人、企业、社会团体、民间机构等，因此，应大力发挥各民间组织和个人的积极性，出钱出力，集思广益，各显神通，把各自的能力发挥到极致，极大地丰富文化建设事业的内容与形式，使整个社会能畅快淋漓地表现自我，完善自我。同时，政府应强化它的集体意志，注意正确引导文化建设事业的变化趋势和发展方向， 在某些领域或某些时期，政府还应发挥某种主导作用，以剔除一些不和谐之音，使个人意志融入到集体意志当中去，以顺应历史潮流的发展；当然，政府的干预应保持力度的均衡，并应接受社会群体的监督。其次，城市文化建设应做到保留、保护和创新的平衡统一。在文化建设事业当中，传统是基础，是美的、有价值的，是应该保留和保护的；但创新却是锐气，是真实活生生的，是更应该褒奖的。由此看来，一切的一切都时时处于扬弃之中，传统与现代都是不可偏废的，而精妙之处则在于寻求两者的平衡与统一，其核心就是“变”，变则通，通则久。第三，要循序促进本地文化与外来文化的融合与统一。城市化必然带来人口的大规模迁移，而且迁移在很多情况下是跨地区的，这就会出现不同文化思想观念的相互碰撞。这既是冲突，更是机遇。每个城市都应准确把握这难得的机遇，正确疏导冲突，积极创造条件，把整个城市变成一个文化大熔炉，促使不同文化之间互相融合，并把它们统一到新文化的旗帜之下，推动和促进城市文化建设与经济建设的同步发展和共同进步。
此外，在城市化进程中，还应注意妥善解决可能出现的城市贫困问题，完善社会保障制度，强化社会治安，提高城市污水、垃圾治理水平等，这样才能在促进人口大规模转移的同时，保持社会的有序和安定。
收稿日期：1999—12—01
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