专业化服务——试论我国专业社会工作发展对服务型政府建设的启示，本文主要内容关键词为：社会工作论文,试论论文,启示论文,我国论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008－7168(2012)06－0059－05
怎样建设服务型政府，学者们对此各持己见，有的认为服务型政府是“法治政府”[1]，是便利与亲切的政府[2](pp.71-72)，服务型政府建设需要“公民参与”[3](pp.1-7)。本文的视角稍有不同，通过考察社会工作这一专业的服务性学科在中国的发展历程，提出它对建设服务型政府的启示，本文的观点认为服务型政府建设的方向是建设专业化的服务。为什么选择考察社会工作专业的发展来看待建设服务型政府的启示？主要出于两个原因：第一，我国社会工作发展是一个社会变迁的指示器，它映射了我国社会组织方式的变迁以及相应的民众需求变迁这一社会背景，考察这一社会背景可以辨别我国政府从管理型向服务型转变的社会基础，及其对服务型政府的本质要求；第二，从社会工作“专业”地“服务”于客体的学科定位出发，社会工作与政府“服务”有异曲同工之妙，从这个意义说，国际上社会工作专业理论的发展及其完善的一套价值体系可以为我们建设服务型政府提供有益的借鉴。因此，本文从我国社会工作发展看政府转型的社会基础及其对服务型政府的内涵要求，以及社会工作专业理论发展、社会工作价值体系对我国建设服务型政府的启示。
一、从我国社会工作发展看政府转型的社会组织基础
与西方发达国家相比，我国社会工作专业兴起的历史很短，常常被冠以“落后”的评价。这与其说是我们思想观念与知识建设落后所致，不如说是因为一直以来我国缺乏发展专业社工的社会基础。王思斌指出工业化、生产力发展、体制变革以及社会进步需求等社会因素会促进社会工作专业化发展[4](pp.97-106)。本文此处着重谈我国社会组织方式变迁对社会工作发展的影响。
长期以来，现代专业社会工作的功能都被既有的社会管理组织所替代，民众并未对社会工作服务有强烈需求。传统中国在经济上是自给自足的小农经济，在社会结构上形成了以“己”为中心的家族集团式结构，在居住格局上为群落聚居，民众生活在较为封闭的亲友、邻里圈内，形成熟人交往的社会活动形式。基于此，民众一来对作为陌生人的帮助者(社会工作者)难以信任，二来个人一旦有需求往往能及时地在家族、邻里范围内得到帮助解决。对比西方社会17世纪初社会工作开始萌芽的情况，我国历史上对应的时期缺乏社会工作自然萌芽的社会和文化基础。
1949年新中国成立后，政府为了加强对社会的管控，建立了以公有制为基础的计划经济体制，并且以单位制为城市社会组织形式，以人民公社为乡村社会组织形式形成对社会资源的高度集中与再分配格局。这种让社会成员直接面对国家的组织方式瓦解了传统的小农经济条件下社会成员对家族或邻里共同体“组织”的依赖，但又代之以新的依赖客体——国营单位或人民公社。社会成员的工作、生活被高度嵌入组织，所有问题在单位、街道或公社、村集体内部得到解决；政府对民众的所有义务都通过政府的相关组织来完成，这也意味着社会成员面临问题时不仅是利用个体的社会资本去应对，而且是动员整个组织的资源去帮助他承接。在人身依附于组织的历史情境中，个人与组织之间没有边界，二者不“分家”——个人创造的劳动价值“服从大局”绝大部分被组织所占有，这是理所当然的，那么个人遇到问题也自然期待由组织来承接，这也是理所当然的，这是个人－组织“强联结”这一枚硬币的两面。改革开放前的这种国家－个人不分的社会组织方式赋予民众“全能政府”、“无限责任政府”的预期，这种“无限责任家庭式”的社会管理体制下所积淀的社会观念在改革开放后组织与个人关系逐渐松脱的情况下路径依赖地保留了下来，这就是为什么我们常见民众如果有问题，不管是不是跟政府之间的问题都会跑去找政府的原因。
20世纪60年代开始，建立在落后生产力基础上的计划经济体制逐渐凸显弊端，组织效率低下，社会效益低下。1978年的改革开放政策首先着手解放生产力，促进经营性组织转型，施行“政企分离”，这种分离使得社会管理与社会服务职能从组织中剥离出来，重新交回给政府，政府成为承担主体。其中，社会服务职能又需要政府寻求新的社会组织，即新的施行媒介来承担。但鉴于我国长期的强政府－弱社会的国情特征，社会组织发育缓慢，新的社会服务施行媒介没有出现，政府并没有委托出去社会服务的这部分职能，那么其承担主体和施行媒介就仍然是政府[5](p.21)。所以自然地，民众一旦陷入弱势情境就会找政府。社会需要专业化的组织来承担社会服务的职能，这才促进了社会对发展专业社会工作的需求。在世纪之交，出于对这种社会需求的回应，国家出台了鼓励发展社会工作的政策，自此我国的社会工作开始走上大力发展、专业化发展之路。当然，这其中还有国际社会发展的原因，比如加入WTO对我国理顺政府－市场关系的要求等[6](pp.35-38)。
社会工作的兴起与发展是一个指示器，映射了我国的社会组织方式转型的大背景，以及新的社会组织方式所提出的新要求——社会是一个系统，一种占据社会主导地位的组织功能(比如国营单位与人民公社)的改变必然引起社会功能在其他类型组织中的重新分配。正如当初的国营单位包揽承担太多并非应有之义的功能会导致其效率低下一样，现行的政府承担太多的功能也会效率低下，政府在解除了单位和公社的社会服务职能后，自身却遭遇了社会的全能期待而不堪重负，这也不符合社会管理的科学规律。现代社会科学管理的一条基本规律是“分而治之”与“各专其业”，一方面是非专业的政府通过低效率等形式造成社会资源的极大浪费，另一方面是社会民众诸多不满，使得政府陷入“吃力不讨好”的局面。在这种情况下，政府必然也必须实现职能转变。
我国提出转变政府职能，建设服务型政府已有时日，那么为什么是从管制型政府向服务型政府转变，服务型政府的本质是什么？
从管制型政府向服务型政府转变，我们摒除国际因素不谈，就国内知识界的认知而言，管制型政府跟民众的关系是“上－下”关系，是“权威－属从”的关系，这种关系结合中国的历史文化，就被广泛地解读为“家长－孩子”关系，这种关系状态以及与之相联系的政府行为与政府形象不改变，则民众对政府的“无限责任”期待就不会改变。而服务型政府是一个略带“下－上”意涵的关系，但在实践层面，这种政府－民众关系结合市场经济的价值观，会逐渐被解读为有限责任的“契约”关系，这种关系的转变对于我们建设长治久安的和谐社会至关重要。当然要实现这个功能，政府转型需要做到两点：第一，政府转型要以政府的科学管理为基础，即专业化分工为基础，于政府之内提升公务员队伍的专业化服务素质，于政府之外建立起社会分工体系，比如培育提供社会服务的多方主体等，由此实现更高效的社会管理；第二，在此基础上这个转型可以调顺社会民众对政府角色的认知，即政府在社会管理和提供服务上并非“全能”，社会中还有其他主体来提供社会服务，大家各就各位，各负其责。
由此可见，我们实现政府转型，建设服务型政府的内涵是于外理顺政府职能边界，就要以分工的思维来布局社会整体建设，于内实现服务科学化、专业化，具有更高的效率和更优的成效。这是响应当前的社会需求，建设服务型政府的真谛。
二、社会工作专业理论发展历程对建设服务型政府的启示
综观西方社会工作专业理论的发展，最初社会工作是为解决已有问题而存在的，扮演着补救者的角色。早期社会工作者将服务对象看作是有问题的人，以诊断——治疗的模式来解决受助者的问题。随着社会问题的不断涌现和日趋复杂化，一方面，社会工作者越发觉得这种治疗型的社会工作十分被动，而采取预防的工作方法防患于未然更可取；另一方面，社会工作者最初关心的是现有问题的解决，以救助者的身份帮助服务对象处理眼前的困难，却缺乏“授人以渔”的发展性思路，长此以往问题反复出现，得不到根本性解决。于是，在实践过程中社工理论者和实践者逐渐认识到这一点，开始从增能(Empowerment)的视角看待服务对象，不仅救助受助者的当前困难，而更加注重发展其自身能力，以免受助者再入困境。而且在发展增能的理论阶段，也越来越重视案主(受助者)自决的原则，用意在于一是让案主充分参与决策，发展其自主能力，二是充分尊重案主意愿，并由此激发案主对决策负责任的态度。这样一来在社会工作专业理论发展历程中，就发生了从“治疗”到“预防”、从“救助”到“发展”的重大思路转变，它使得社会工作突破了简单救济的局限性，上升到预防社会问题产生，发展案主自身潜能的新高度。
预防的思路区别于传统地解决眼前问题的治疗性态度，它以社会问题的可能发生为前提，发现问题的早期症状，分析其原因，通过提前干预来防止或者减少社会问题的产生。预防既是指防止新的社会问题出现，又是指避免旧的社会问题再生。预防问题的思路可以很大程度地应用到“服务型”政府的管理理念之中，在应对普遍性的社会问题方面，注重前期社会调研、注重预测研究，提早预防、从源头上治理问题往往比仅仅关注解决已有问题更行之有效。所以，必须要协调好短期利益与长期利益的关系，制定一定的比例将一部分资源用于预防性工作。
发展的思路则是区别于单纯地由外界提供帮助来解决现有问题的救助态度，它通过挖掘社会资源，开发服务对象的潜能，提高个人能力，积极地发展社会生活，提升社会大众的生活质量，最终实现社会的繁荣与公正。根据案主自决的社会工作理念，我们在政府服务中要做到：一是在决策中要加大特定政府事务相关人群的参与度，让他们参与社会事务的决策更能增进他们负责和不抱怨的态度；二是在初期调研中要多注意对服务客体开展科学调查，坚决杜绝“弱者贫弱”的思想，潜意识地认为服务客体“没知识”、“没见识”而忽略对他们的需求与认知的调研，使得政府最后陷入提供的服务可能并非民众所欲，甚至产生反效果的被动局面。
事实上，社会学的诸多研究就表明了地方性知识——被助者在特定社会环境中长期生活所形成的对社会生活应当如何的特定理解——对于解决问题的重要性。我们以汶川地震灾区的重建工作为例，若用发展的思路来看，则政府对于灾区的帮扶不仅在于灾害发生时的紧急救援，也不仅在于发生后的外部对口持续援助，而在于更多地关注灾区自身潜力的挖掘，让灾区民众充分地参与到重建工作中来，加大其参与度，找回价值感，使得地方社会民众在广泛参与重建中促进社会整合。但是，笔者近期调研北川的重建工作后发现实际的情况是：第一，政府的帮扶几乎都是以一种把灾民“闲置”起来的方式进行，以对口援建为例，往往采取劳动力输入的方法进行，致使当地多数居民无法参与地方重建，致使其一是缺乏经济收入，二是劳动力大量闲置滋生出众多消极行为，影响社会稳定。当政府以为让他们劳动是加重苦难的时候，却不知从专业的角度看来，让他们参加劳动是加快其恢复的有效治疗方式。第二，政府全盘规划，对灾区民众的意愿参考不足。北川民众现在普遍觉得新城选址看起来似乎有地理优势，但完全隔离了他们跟尚存老北川地区的联系，破坏了他们的社会支持网，而且在分房子的规则制定中也没有考虑民众意愿以及原有的社会关系状况，使得原来同村邻里被分割开来，继地震之后进一步破坏社区整合重建的基础，现在新区的人们并非像媒体所宣称的那样皆大欢喜，而是邻里难合，诸多抱怨，社区警情依然居高不下。又如政府积极鼓励、推动灾民们家庭重组，出台政策对在规定时间内重组家庭的人给予经济奖励，在经济利益驱策下，诸多家庭短期重组，后期却滋生了更高的离婚率与更多家庭扯皮事件。总之，在缺乏客体自决的专业认知与深入调研的科学精神支持下，政府好心办坏事的例子处处可见。
三、社工专业价值体系对建设服务型政府的启示
在社会工作发展的历程中还有一项不可忽视的重大成就是社会工作专业价值体系的形成。西方社会工作价值体系的发展经历了由个人责任到社会责任、由宗教慈善活动到专业机构组织、由单纯出于同情心的助人到建立在科学基础上的专业助人工作这一系列的转变，形成了以1996年发表的《美国社会工作者协会伦理守则》[7]为参照的一组核心价值，包括服务、社会正义、个人尊严与价值、人际关系的重要性、廉正与能力这六个方面。我国借鉴西方社会工作价值体系，并结合我国的传统文化与当代社会发展的需求，形成了符合我国社会实际的社会工作专业价值，包括敬业、接纳、自决、个别化和尊敬人几个方面[8](pp.52-53)。这种价值定位贯穿于社会工作实践始终，也是社会工作者开展具体工作的行动指引。
谈到社会工作的价值，很容易让人联想到它的对立面——反价值，社会工作的反价值包括操纵和家长作风，这在一定程度上与“管理型”政府的弊端相类似。操纵与社会工作的自我决定价值观相反，社会工作的目标是操纵环境资源，而不是对人的操控。在计划经济体制下，部分政府官员往往把“社会管理”简单地理解为“管控”，认为管理就是把人管住，倾向于压制民众的诉求来“防患于未然”，这就是我们当前常见的各地政府的维稳思路，即维稳的本质强调不闹事，而非考虑建立制度化的长效解决机制[9]。而在管理的方式方法上，“管理型”政府倾向于家长式的高压“硬”手段，对公众社会生活过度干预，而忽略了沟通协调，所以我们看见在集体性事件从将发之初到后来走向事态激化基本都跟政府或政府代理人的处理方式生硬有关[10](pp.105-145)。
借鉴社会工作专业价值理论，可以帮助政府避免类似管控和家长作风的管理问题，有效完成从社会管理向社会服务的职能转变。我们认为，借鉴我国社会工作的专业价值来建设服务型政府，对政府公务员队伍建设可以提供以下三个方面的启示。
(一)敬业——在工作态度上职业化
我国社工专业价值的第一点是敬业，敬业是社会工作者对待社会工作专业及其实践的根本态度，也应是政府工作人员对待本职工作的基本态度。公务员的敬业精神建设包括两部分：一是持续提升业务素质，提高公务员专业化程度。服务型政府建设举措中不能忽略公务员持续学习的激励与考核制度建设。二是加强职业道德建设，强化服务意识。公务员也有个人利益、个人要求，当服务人民的职业要求与个人利益冲突时，就需要有良好的敬业精神促使其贯彻服务人民的工作。职业归职业，生活归生活，建设服务型政府要建立强有力的奖惩制度结合快速的反馈制度来持续塑造公务员群体中的服务意识。
(二)接纳、自决——在工作方式上拓展公众参与
接纳和自决的社会工作价值理念充分体现了社会工作尊重服务对象的诉求，尊重其自我选择和自我决定的权利。将接纳的理念应用到服务型政府建设中来，体现为政府要拓宽民众的诉求表达渠道。和谐社会要求社会各方利益主体都应有表达其利益诉求的通畅渠道。如果渠道不畅，政府与民众间缺乏沟通，使得一部分群体的利益诉求长期得不到表达和满足，最终会导致利益分化加剧，滋生社会矛盾。建设服务型政府务必应该认识到解决矛盾和化解冲突是构建和谐社会的要求，它需要形成有效的公众利益诉求表达渠道以作为政府与民众沟通的桥梁，不断拓宽公众的政治参与渠道，使公众利益的表达制度化、常规化、有序化。
自决的理念，正如前面所述，对应着拓展公民参与社会管理的深度和广度。政府服务要到位必然要考虑服务客体的真实需求，政府服务要有效必需纳入服务客体的“地方性知识”，这成为政府建构服务方式的重要参考。政府要获得更高的民众满意度，必然应纳入公众参与决策制度，提高其参与度即提高决策科学性，且提高其负责任的态度，政府项目也更能得到配合实施，降低社会抱怨，提升政府形象。深化、拓展民众参与政府服务项目的决策及实施，才会实现专业、科学的政府服务。
(三)个别化、尊重人——在工作理念上坚持以人为本
个别化和尊重人的社会工作价值理念在坚持以人为本的社会服务原则中得到了充分体现。在服务型政府的建设中，要把以人为本放在突出位置，要注意杜绝两种工作怠惰效应：一是刻板化，即工作过程中经验主义。政府公务员要有意识地训练自己对每一个具体的问题保持差异敏感性，而避免陷入刻板化的思维陷阱，否则就不是科学服务。二是把民众物化，认为“苦难我见得多了”，出现麻木心理，而不能对民众的疾苦感同身受。个别化和尊重人的原则要求公务员在工作中要考虑到面对的都是一个个活生生的人，对他们的利益诉求要充分理解，对他们的价值追求感同身受，这才是我们政府实现有效服务的保障。
总结起来，社会工作的定位是“专业”地“服务”于案主，从这个意义上，审视社会工作专业化发展的理论历程及其特有的价值体系成果，为我们建设服务型政府提供有益的借鉴是不无裨益的尝试。我们所得的启示：一是通过考察我国社会工作专业化的发展历程，我们认识了我国当前社会整合的组织基础，认为适应当前社会组织格局的服务型政府建设的本质要求是服务专业化、科学化，有效率且有成效。二是考察社会工作从“治疗”到“预防”、从“救助”到“发展”的理论范式演进以及“案主自决”的理念，提示政府服务要有预见性，有可持续性，前期扎实调研民众的真实需求及其可接受的服务方式，后期决策拓宽民众参与，这会促进政府工作效率，且能增进政府服务效果。三是社会工作的社会价值体系启示服务型政府要建设这样一支公务员队伍——在工作态度上要职业化，在工作方式上要拓展公众参与，在工作理念上要以人为本。
收稿日期：2012-07-30
注释：
①我国历史上由来已久的对政府官员的“父母官”称谓就体现了这一点；作为社会管理者的“官”在民众的集体潜意识中被比拟为“父母”。
②“清华大学可持续性乡村重建团队”进入汶川灾区的羌族聚居区杨柳村进行重建社会试验，该项目重视非政府组织以及灾民自发组织在灾后重建中的作用，动员灾区人民更积极地参与到灾后重建中来，以PPP模式(政府－民间合作模式Public-Private Partnership，简称PPP)为项目实施的核心保障。项目希望达成以生态可持续性、人文社会可持续性，以及经济可持续性为内容的汶川大地震可持续性灾后重建。项目实施的结果显示“换工自建的建筑方式是为村民提供最好的心理恢复机会，在这里男女老幼均可参与到工作中，而每家出劳力、轮流提供伙食等换工规则，让村民们有更多的机会接触，增强他们的社区集体意识与互助共荣感。参与核心建设过程的村民又可以在这个过程中发挥他们的专长、也学习更多的建筑技艺，增强了这些村民的自信心与自豪感”(参见《清华大学可持续性乡村重建试点计划结题报告》，第7页)。另外，项目负责人之一罗家德教授在接受新浪网采访时说，“在让当地居民自助建屋的过程中，如果将重建规划交由当地居民讨论并实施，大家共建自己的家园，积极性会很高，自信心恢复也会非常快”。参见网址http://gongyi.sina.com.cn/gyzx/2009-05-18/10109752.html。
③笔者在江苏省镇江新区考察的时候，一位女干部处理大量农民拆迁的一段真实经历给人留下了深刻印象。她说：“谁都知道拆迁不好搞，我们几乎天天去到村里谈，一谈谈到凌晨两三点。但是我觉得这难做，但也好做，我们做得虽然辛苦，但结果是很好的。我总结，关键是你做干部的有没有真的站在老百姓的角度为他想。我举个例子，某村的一个人，我们谈好了他同意拆迁，第二天去核算按照说好的标准要赔偿他多少钱。算好了后，他都快签字了，我突然想起他家附近有几颗银杏树，我就问他‘房子旁边那几个银杏树是你的么？如果是那也应该得到赔偿的’。结果他非常感激，树是他的，但他没想起来，也不确定是不是要赔，但是我告诉他了他非常感激。后来就到处跟人说我们这几个干部是可信的，拆迁绝对不会瞎来。后来我们在村里的工作就非常好做了。其实农民不刁的，他刁是因为他认为你刁。你真表现出诚意来，表现出站在他的角度考虑问题，尊重他，他会很好说话的。即使拆迁赔偿有不合理的地方，我们跟他们有好的信任基础了，跟他们说这是国家定的，是死的，我们也没办法。多说几次，他也能理解。”
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