国际制度与国家软实力的增进，本文主要内容关键词为：实力论文,制度论文,国家论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815 [文献标识码]A [文章编号]0257-2826(2010)03-0062-07
国际制度(国际机制)是有关国家出于共同利益的需要而建立的旨在管理彼此关系、解决共同关心的问题的规则体系和(或)组织架构。国际制度研究涉及诸多方面的问题，其中作用问题占有非常突出的位置。而在此问题上，研究界大多是把关注点集中在国际制度在化解国际争端、促进国际合作和塑造国际秩序等方面，至于它对于国家软实力的促进作用则较少论及，也缺乏系统的成果。而实际上，这一方面的作用和功效对于参与国来说意义非同小可，甚至可以说具有某种大战略的含义。基于这一考虑，本文拟对该问题做一探讨，以期深化国际制度作用问题的研究，同时也为我国对外政策提供启示。
一、软实力概念的界定
关于权力(或称实力，power)这一概念的定义，国内外学术界有多种表述。有人将其定义为“控制他人思想和行为的能力”，[1](P140)另有人将其定义为“让别人做他们原本不愿意做的事情的能力”，[2](P26)还有人将其定义为“某个行为体影响国际事件以使其朝着自己满意的结果发展的能力”。[3](P245)这些定义尽管表述各不相同，但从中可以看出，权力是一种能力，这种能力是以对其他行为体或外部事态施加影响为标志的。因此权力又等同于影响力。在国际关系中，国家一般是通过三种方式来向其他国家施加影响力的：一是强制，包括经济制裁、武力威胁或实际使用武力等；二是奖赏(或称利诱)，如经济援助、经济合作、安全保护(结盟)等；三是吸引和说服。前两种方式依靠的是物质性资源，因此又被称为“硬实力”的运用；后一种依靠的是非物质性的资源，包括思想、文化、价值观、意识形态、政治体制、国际声誉、国际制度等，因而又被称为“软实力”的运用。
软实力作为国家权力的一个重要组成部分，虽然在国际关系实践中一直存在并发挥着作用，但作为一个独立的概念，则是由约瑟夫·奈(Joseph S.Nye Jr.)在其于1990年出版的《注定要领导：美国权力性质的变化》一书中首先提出的。在后来撰写的《美国权力的悖论：为什么世界上唯一的超级大国不能够擅自独行？》、《软实力：世界政治中谋取成功的途径》等著作中，奈对这一概念做了进一步的阐发，形成了颇具学术价值和政策意义的软实力理论。按照奈的解释，“软实力是指通过吸引而非强制或报偿的方式来达到你想要的结果的能力。它产生于一国文化、政治理想和政策的吸引力”。“如果我们的政策在别国看来是合法的，那么我们的软实力就能够得到增进。”[4](P5)奈和罗伯特·基欧汉(Robert O.Keohane)在合著的一篇文章中更明确指出，硬实力是指通过威胁或者奖励，让别人做他们原本不想做的事情之能力。而软实力则是指“通过吸引力而非强制来达到目的的能力，它是通过说服别人按照自己的意志行事或是促使别人同意接受能够产生预期行为的规范和制度而实现的”。[5](P105)换句话说，硬实力的运用表现为借助利诱(“胡萝卜”)或是威胁(“大棒”)手段，直接促使他人改变自己的意志或行为；而软实力的运用则表现为通过自己思想、文化的吸引力或是决定政治议题和国际制度的能力，让其他国家自愿效仿自己或者接受国际体系的规范，从而间接地促使他人调整自身的偏好。[2](P31-32)
需要指出的是，奈在强调软实力的同时，并没有否认硬实力的作用。相反，他认为二者都是影响力的必要来源和手段，只不过它们所依赖的资源和施展影响力的方式有所区别。由于软实力是借助文化、政治理想(或称价值观、意识形态)和制度等手段，通过吸引和说服的方式来达到目的的，因此与建立在军事和经济胁迫之上的强制方式相比较，这种施加影响力的方式具有无可比拟的优点：一是所付出的成本较小；二是所得到的结果具有稳定性和持久性；三是不会招致对方的反感和抵制；四是可以弥补硬实力的不足，因为有许多对外政策目标仅仅依靠军事和经济手段是无法实现的。正如奈所说：“如果一个国家可以让它的权力在别国看起来是合法的，那么它在实现自身愿望时会遇到较小的阻力。如果一个国家的文化和意识形态是有吸引力的，那么他国就会比较心甘情愿地追随它。如果一个国家能够确立起与自己社会相一致的国际规则，那么它不得不变的可能性就会减少。如果一个国家能够帮助维持一些制度，而这些制度又能够鼓励别国用它所偏爱的方式引导或限制它们的活动，那么这个国家就不需要这么多代价高昂的胡萝卜和大棒。”[6](P45-46)也就是说，软实力不仅仅是影响力，也不仅仅是劝说或通过争论说服他人的能力，它还是一种诱导和吸引的能力，而诱导和吸引有可能导致默许和效仿，还有可能促进旨在谋取领导权的努力的实现。
关于软实力的构成要素和来源，目前学术界并没有完全统一的看法。奈将其分为三个方面：一是文化吸引力；二是政治价值观(或称意识形态)的吸引力；三是塑造国际制度和决定世界政治议程的能力。我国学者俞新天教授将其分为思想和观念、原则和制度(包括国内制度和国际制度)以及战略和政策三个部分。[7]门洪华将其分为五个方面：文化、观念、发展模式、国际制度和国际形象。[8]还有学者将其分为文化吸引力、民族凝聚力、制度创新能力、信息实力、国家大战略、国际制度塑造力以及国际义务的承担能力。[9]依笔者之见，对于软实力的要素和来源的界定，应采取宽泛的方法，凡是不同于军事和经济等物质性力量的影响力资源和手段都可以被作为软实力的要素来考虑。不过，仅有这一点是不够的，还应该看这些非物质性资源和手段在运用过程中是否能够被对象国所认可，是否被认为是有益的、合法的和适用的，因为软实力的关键是吸引力，而吸引力产生于公认性、有益性、合法性和适用性：只有当一国的思想、文化、倡议或政策被别国所认可，并被视为是有益的、合法的和适用的，这些因素才有可能对它们产生吸引力，它们也才有可能心甘情愿地接受、追随或效仿。否则这些因素的施展不仅不可能产生预想的结果，还有可能引起反感和抵制，即使它们有可能产生影响力，那也是在借助物质性资源和手段(如武力胁迫、外交施压或经济利诱和惩罚)的情况下强行施加的(西方大国的人权外交和新干涉主义就明显地包含这些成分)，而这些做法只能被列入硬实力的范畴。从此意义上讲，争取软实力的斗争也就是争取合法性的斗争。
二、国际制度对国家软实力的促进作用
在软实力的各个组成部分中，国际制度占据特别重要的地位，因为国际制度虽然包含监督或制裁之类的强制性实施手段，但最主要地还是通过互利性的规则规范的吸引和诱导方式来塑造国家行为的，而且由于它的规则规范是建立在成员国的共识基础上的，因而(在其适用范围内)具有相当的合法性。因此，如果一个国家能够参与和主导国际制度，并利用这一安排来传播自己的国际政治理念、塑造符合本国利益的行为规范、掌握国际议程的决定权，那么它的软实力就能够得到增进，而软实力的增进又会带动国家的整个实力地位和影响力的提高。具体来说，国际制度对于国家软实力的增进作用主要体现在以下几个方面。
首先，参与和维护国际制度有助于增进本国行为的合法性。合法性是国家在施展对外行为时必须考虑的一个因素，因为只有当一国的行为被认为是合法时，它的意志才容易得到贯彻，它的政策才会产生吸引力，否则它的意志和政策只能依靠强制手段来推行。国际制度作为国际社会部分或全体成员共同意志的体现，它所包含的规则规范是在它们集体协议的情况下达成的，也符合它们的共同利益，因而一经确立就会成为检验成员国行为合法与否的重要尺度。
国际制度合法性的根源在于，它们是在成员国一致同意的基础上建立的，也是在它们集体协商的前提下修改和完善的，它们的原则、规范、规则和程序的确定得到了参与国的认可，并通过国内立法程序得到确认。如果一些行为体能够获得它们想要的结果，而另外一些行为体则可能一无所获，国际机制就很难建立或长期维持。换言之，国际机制之所以具有合法性，首先是因为得到了参与国的认可，它们的原则、规范和规则体现了成员国的集体意志、反映了成员国的共同利益需要。从此意义上讲，国际制度是国家行为合法性的一个重要源泉，尽管它不是唯一的源泉，也尽管它所代表的合法性不一定像国际法那样具有最高的权威性和全球范围的适用意义。
当今世界是一个国际制度大量增生的时代，尽管各个领域的制度安排还存在着这样或那样的缺陷，有些甚至还暴露出明显的“民主赤字”的弊端，但是作为国际社会部分或全体成员共同利益的体现，这类安排对于增进国家行为的合法性具有越来越重要的意义，而合法性的获取不仅有助于减少国家在谋求自身目标过程中的阻力，还有助于赢得其他国家的好感和信任，进而有助于增强本国政策的感召力和影响力。正如基欧汉和奈所说，“如果一个国家能够使自己的力量被他国视为合法，并建立促使他国以和谐的方式确立其利益的国际制度，它未必需要像其他国家那样耗费昂贵的传统经济资源和军事资源。”[10](P263-264)
其次，参与和维护国际制度有助于提高国家的声誉。声誉(reputation)与形象(image)和威望(prestige)属于同一范畴的概念，都是指外界对于行为主体的评价。声誉的提高也就意味着形象的改善和威望的增长。声誉虽然在表象上是主观的，但其来源却是客观的，是以行为主体在过去的行为表现作为评判依据的。在国际社会中，一国的声誉如何，对于其国家利益的增进有着不可忽视的影响，其意义不仅仅在于决定本国在其他国家心目中的印象，更重要的在于影响其他国家在与本国交往时的政策偏好和取向，因为一国的政策总是建立在对各种影响因素的评估之上的，而声誉作为一国既往行为的反映，必然会成为其他国家在制定针对该国的政策时所参考的一个重要指标。不仅如此，一国的声誉还会影响其他国家对于该国在国际问题上所提出的倡议的态度和反应：声誉不良的国家，其政策动议很难得到广泛的国际支持；相反，享有良好声誉的国家，其政策主张则易于得到其他国家的响应，进而易于推进本国目标的实现。正是由于这个原因，声誉通常是被作为软实力的重要资源和手段来看待的，是一笔巨大的战略无形资产。它不仅易于赢得其他国家的信任，获得广泛的盟友和合作伙伴，扩展国际交往的空间，还有助于提高国家在国际舞台上的威望，从而在增进其利益过程中取得事半功倍的效果。
在国际关系中，良好的声誉可以通过多种方式来塑造。其中，倡导创建国际制度、维护国际制度的规则规范和有效运作具有不可或缺的意义，因为国际制度是国家行为合法性的重要源泉，是国际合作的重要载体，是以和平方式解决争端的重要渠道，也是国际关系民主化的重要推动力量。因此，“国际机制有助于对国家的声誉做出评价。这是通过为衡量别国的表现提供行为标准、将这些行为标准同具体问题联系起来以及为进行评价提供论坛(这些论坛通常是以国际组织的形式体现出来)的方式而实现的”。[11](P94)国家的声誉通过国际社会的舆论反映出来，而舆论又可以分为积极舆论和消极舆论两个方面。前者以褒扬和赞誉为特征，后者以谴责和声讨为特征。国际社会的舆论，以大多数国家的意志为基础，是对国际社会公认的行为规范的道义维护。国际舆论作为国家声誉的反映，在国际政治中的作用是不容置疑的。一个国家可以不顾及国际舆论和规范而自行其是，但由此产生的道德风险则有可能抵消甚至超过其所得的收益。因此，对待国际制度的态度和政策是国家声誉的一个重要来源，进而也就成为影响国家软实力的一个重要因素。不仅如此，从实现国家利益的角度看，因信誉好而享有良好声誉的行为体更容易被当作合作伙伴来对待，也容易从合作中得到收益；相反，背弃机制义务的国家则很可能使自己的声誉受到损害，并因此而丧失从合作中获得潜在收益的机会。[12](P35-36)
最后，国际制度还是合法的“政治控制的工具”。[13](P51)国家在对外交往中都力图对别国的行为施加控制，因为只有控制了别国的行为，本国的意志才能够得到贯彻，本国的目标才有可能实现。控制别国的行为可以采取多种方式：既可以利用经济或军事等硬实力资源实施胁迫或利诱，也可以借助包括国际机制在内的软实力手段来进行约束。前者虽然能够发挥作用，但缺点是容易遭到对方的抵制，并因此而引发冲突。相比之下，后者则无需耗费经济或军事成本，也容易获得对方的认可和接受，因为这种方法具有一定的合法性，或者说是一种合法的政治控制的手段。正是由于这个原因，各国都希望建立有利于自己的制度安排，并以此来实现对其他国家行为的控制。虽然这样做意味着本国的行动自由也会受到相应的制约，也意味着必须向其他国家履行相应的义务，但是由于它能够使国家在无需动用物质资源和强制手段的情况下“把别国锁定在稳定的和可预期的政策方向上”，因此不失为一种有吸引力的政策工具。
不过，国际制度作为一种合法的“政治控制的工具”，对于实力地位不同的国家来说，其含义是不尽相同的。就大国而言，它的价值主要体现在两个方面：其一，如果大国能够促使弱小国家参与和遵守符合其利益的多边制度，那么它为谋求领导或霸权地位所付出的资源成本就会降低，所遇到的来自对象国方面的阻力也会大大减少。其二，如果大国倡导建立的制度安排能够具有经久的实用价值和较高程度的独立组织能力，那么即使将来该国的实力地位相对下降，这种制度仍然有可能继续为其带来有利的结果。也就是说，“对于领导国来说，制度既有助于保持其权力优势，也有助于延长其权力优势。”[13](P52)这一点在二战后以来的美国霸权历程中体现得最为典型，学界也因此而将当今的美国霸权称为“制度霸权”，以区别于历史上的古罗马和大英帝国等主要依靠武力征服所建立的霸权类型。例如，阎学通教授指出：历史上，“所有的霸权都是以军事实力为基础、以强制方法实现自己的海外利益的。而美国与以往霸权不同之处在于它不完全依靠军事实力将自己的意志强加于人，而是想建立一个由美国主导的制度性的霸权体系。……制度化的霸权体系是通过建立多数国家接受的国际规范，使美国的霸权政策合法化，以便得到较多国家的政治支持，减少霸权政策对武力的过分依赖。”[14](P23)这样一来，“在美国帮助下建立起来的国际制度，不仅影响了其他国家谋求利益的方式，而且也影响了它们对自己行为的看法以及对国家利益的界定……这类体制并非建立在强制性的基础上，其之所以能成功，在很大程度上是由于美国利用了它们来达到其他国家也试图达到的目的”。[15](P159)
美国以及其他大国利用国际机制达到控制中小国家行为的目的的案例，还可以从核不扩散机制中得到说明。阻止核武器向更多国家扩散是有核国家的共同利益之所在，因为这有助于维持这些大国对于核武器的独占地位，并防止本国的安全由于核武器向敌对国家的扩散而受到威胁。而由于防止核扩散也符合整个国际社会避免核战争、维护世界和平的利益需要，因此率先掌握了核能力的那些大国便利用国际社会的这种愿望建立起了核不扩散机制。这使得它们得以对无核武器国家的核活动实施监督，对违规者实施惩罚。当然，“这种惩罚不是以权力政治的名义进行的，而是在一种巧妙的概念——即维护国际规范——的名义下进行的”。[16](P103)这样一来，核不扩散机制便成为有核国家维护自身利益的合法的政治工具。
就弱小国家而言，国际制度的吸引力主要在于：第一，它能够为这类国家制约大国滥用权力的冲动提供一个可能的渠道。大国与小国在国际体系中的处境之所以不同，最根本的原因在于它们在硬实力资源方面的巨大反差。由于这个原因，在非制度化的关系框架中，小国很容易受到大国的肆意压制和支配。而如果能够建立起某种共同接受的制度安排，这种可能性则会大大减小，因为国际制度的规则是针对所有成员的，其对行为的制约具有非歧视的特点，即使有些制度安排在权利和义务方面对于不同成员有着不同的规定，但为了照顾各方的利益需要，一般都会谋求二者的大体均衡，而且也能够达到二者的大体均衡(如世界贸易组织有关发达国家与发展中国家之间的贸易条件的规定、核不扩散机制中有关有核国家与无核国家在防止核扩散和和平利用核能方面的不同义务的规定)。这就使得实力相对弱小的成员有可能借助共同规则来对大国可能的强权行为进行制约。虽然后者有时会倚仗其超强实力采取违反规则的行动，但出于吸引其他国家遵守它所倡导或认可的制度规范以及利用这些规范谋求合法的领导地位的考虑，它们在一般情况下还是倾向于在共同规则的框架内行事的，除非在它们看来这些制度安排有悖于它们霸权利益的实现(就像二战后以来美国时而表现出的那样)。
弱小国家期望通过制度手段来约束强国的事例也是很多的。美国学者约瑟夫·格里科(Joseph M.Grieco)通过对欧盟不同成员国在该组织中的利益估算和互动关系进行分析之后指出：欧盟中的弱小国家的确怀有同强国建立制度化联系的动机，以便获得在强国如何行使权力上的发言权，从而阻止强国对弱国的主导。而且这种动机在许多情况下得到了实现。他由此得出结论认为：如果制度向弱国提供了影响强国政策的机制，则弱国会发现与强国的制度化协调具有吸引力。[17](P57)以研究美国制度霸权著称的约翰·伊肯伯里(G.John Ikenberry)借用这一观点指出：强弱国家之间的制度化，如果为弱国创立了发言机会，那么也就能够为弱国希望与强国合作但避免被主导提供路径。[18](P57)
第二，参与国际制度有助于弱小国家弥补其在硬实力方面的不足，提升它们对于国际事务的发言权和影响力。增强在国际舞台上的发言权和影响力是任何国家都期望达到的目标。在传统的国际关系中，这一目标的实现主要取决于一国所拥有的军事和经济能量。但是，随着国际关系的制度化和组织化程度不断发展，利用制度安排来增进本国利益和提高对外影响力已经成为一个非常有用的途径。这一点对于在硬实力方面相对欠缺的发展中国家来说显得尤其重要。以东南亚国家为例，与美、中、俄、日、印等各大国相比较，这些国家在硬实力方面的差距是非常巨大的。但是，在今天的东亚国际格局中，谁也不会否认这些国家作为一个整体在地区事务中所扮演的独特而重要的角色。究其原因，不仅是因为这些国家对内以“东盟”组织为依托，走联合自强的道路，争取在国际舞台上用一个声音说话，也是因为它们通过倡导创建“东盟10+1”、“东盟10+3”、“东盟地区论坛”、“东亚峰会”等多边框架，积极推动符合亚太国家共同利益的地区一体化和安全对话机制的发展。这极大地改变了它们以往在大国争夺和支配的夹缝中求生存的被动处境，在一定程度上也造就了如同有些舆论所说的“四两拨千斤”或“小国领导大国”的奇特现象。近年来东盟国家还一直在积极寻求与区外大国谈判，争取它们接受和加入作为其组织规范的《东南亚友好合作条约》和《东南亚无核区条约》等文件。按照东盟的设想，如果其他各国也遵守这些文件所确立的规则规范，不仅东盟国家自身的安全、独立和行使主权的能力能够得到保障，东盟在塑造地区秩序方面的影响力也将得到提高。
再以中国为例，冷战时期，与美苏两个超级大国相比较，中国借以施展国际影响力的硬实力资源要少得多，但在国际事务尤其是战略和安全领域仍然是被作为一支举足轻重的力量来看待的。其中的原因，除了中国在第三世界所具有的巨大感召力之外，还有另一个独特的优势，这就是从20世纪70年代起中国在联合国及其安理会的合法席位的全面恢复。尤其是作为安理会“五常”之一所拥有的否决权赋予了中国在事关国际和平与安全的重大问题上同美苏两个超级大国平起平坐的地位。这成为支撑中国在美苏两极格局背景下的“政治大国”地位的最重要的权力资源之一。冷战结束以来，中国的国际影响力有了更进一步的提高，这虽然是建立在中国硬实力的迅速和大幅提升这一物质基础上的，但同中国在国际制度方面的积极参与和创新政策也有着密不可分的关系。目前中国不仅已加入了几乎所有的全球性条约和组织，而且还以负责任的大国的姿态在其中扮演着重要角色。此外，中国还积极倡导和推进区域性的制度安排的建设和发展。上海合作组织和朝鲜核问题六方会谈机制就是中国在地区安全领域推动国际关系制度化进程的代表性成果。这些多边合作框架的运作对于制约超级大国的强权政策、维护地区和平与稳定以及提高中国的国际影响力具有不可替代的意义。
三、政策启示
国际制度对于国家软实力的增进作用是显而易见的。这就意味着国家必须重视对国际制度的参与和投入，重视利用制度化渠道来促进本国国际威望和影响力的提高。对于已经日益深入地融入国际社会、致力于通过和平发展实现民族昌盛的中国来说，这一点尤其必要。就目前而言，中国一方面要提高参与国际制度的质量，亦即增强对国际机制、国际组织的主控力和影响力，另一方面要善于捕捉时机，推动创建既符合本国利益又能为有关国家接受和欢迎的制度安排。六方会谈机制就是在朝核问题僵局难以打破、美朝双边谈判长期未果、有关各方对中国的特殊地位寄予厚望的背景下成立的。该机制在过去6年来所取得的每一个进展都与中国卓有成效的外交斡旋紧密相连，中国也因此而扮演了这一进程的组织者、掌舵者和促和者的角色。中国的这一作用得到了有关各方和国际社会的高度赞赏。目前，六方会谈由于朝鲜的毁约举动而陷于瘫痪。这不仅给已取得的各项成果以及旨在借助这一渠道推动建立东北亚和平与安全机制的努力造成巨大冲击，也使中国所扮演的突出角色受到损害。好在除朝鲜之外的其他各方都继续坚持通过这一渠道解决问题的政策取向，并期望中国继续发挥建设性影响，朝鲜从今年2月起也显示出通过有条件重返六方会谈摆脱目前困境的迹象。因此，无论从阻止核扩散、维护东北亚和平与稳定的角度看，还是从维护中国的国际威望、提高中国的发言权和影响力方面看，都有必要采取新的、进一步的努力来推动这一进程重新启动。