追求更加完善的食品安全立法，本文主要内容关键词为：食品安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现今中国食品安全问题越来越严峻，民众越来越关注，加强监管的呼声越来越高。全国人大常委会近期向社会全文公布食品安全法（草案）（以下简称《草案》），广泛征求各方面意见和建议，预示着食品安全法即将走入国人的生活。
《草案》是在食品卫生法的基础上制定而成的，但与它有着不同的体系和内容，取而代之是立法上的一大进步。就食品监管目标而言，“卫生”只是对食品本身的生产经营秩序提出要求，其着力点在于生产经营“秩序”，在法律上是较低位阶的价值追求。其潜在的逻辑是良好的秩序必然带来食品安全，但往往受到实践的强烈讽刺。相比而言，“安全”是对公民生命、健康、财产、安全的关怀，其着力点在于“人”，是法律最高位阶的价值追求。追求安全应该是食品监管类法律的最终定位，这个飞跃体现着《草案》最大的进步和特点。
《草案》在总结食品卫生法十多年实施经验教训的基础上，结合外国立法实践，确立了一系列先进的食品监管制度：
一是先进的食品安全风险评估制度。食品安全风险评估是对食品中生物性、化学性和物理性危害对人体健康可能造成的不良影响进行的科学评估。《草案》第十一条第二款规定了食品安全风险评估工作的主管部门以及食品安全风险评估专家委员会的组成。同时，为了确保食品安全风险评估工作不流于空泛，《草案》第十三条明确规定了食品安全风险评估结果的法律效力。食品安全风险评估制度的建立与国际上的通常做法是一致的，有着非常重要的意义。
二是统一的食品安全标准制度。目前我国的食品标准非常混乱：国家的、地方的、企业自定的等等，往往各行其是。这不仅常常使得守法的经营者、公民无所适从，而且为违法者钻法律的空子留下了空间，后患无穷。对此，《草案》第十五条、第十七条第一款明确规定食品安全标准的强制属性，以及国家、地方标准的关系。为了保证食品安全标准的科学性和权威性，《草案》第十七条第二款还明确规定了制定食品安全标准的要求，要求都极为严格。这将大大改善我国食品标准的混乱局面，弥补法律的漏洞，对诸多食品安全隐患的解决奠定坚实基础。
三是科学的生产经营者为第一责任人的制度。我国现有食品生产经营者众多，其法律意识和道德水准参差不齐，不仅带来巨大的监管难题，更是现今我国食品安全问题处于管不胜管、防不胜防的尴尬境地的重大原因之一。完全依靠政府监管部门来保障食品安全，显然是不现实的，尤其是淡化了生产经营者所应承担的责任。各国实践证明，将食品生产经营者责任加以明确更为重要，只有调动其主动性，食品安全才真正有了保障。为此，《草案》确立一系列法律制度，如第二十七条规定的食品生产经营许可制度，第三十九条、第四十一条和第四十二条规定的食品标签制度，第四十五条规定的进货查验记录制度，第五十一条规定的不安全食品召回制度等，目的都是引导生产经营者在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，从根源上解决食品安全问题。
四是合理的食品安全分段监管制度。这是《草案》完全不同于食品卫生法的一个创造性制度。根据《草案》第五条以及第八章的相关规定可以看出，《草案》将食品安全监管工作划分为了三段，每一段、每一个方面都有不同的主管部门进行监管；同时，对不属于任何一个环节的工作，《草案》规定由国务院授权的部门负责。立法者认为这种体制有利于各监管部门各司其职，有利于改善食品安全状况，实践中也有很强的可操作性。
五是法定的食品安全信息公开制度。它与我国刚施行不久的《政府信息公开条例》的要求相适应，并且首次以法律的形式明确规定了相关食品安全信息必须统一发布以及发布的法定机关和发布要求。此前发生的众多食品安全事件多是因为缺乏及时权威的声音，各种信息相互矛盾，使得老百姓无所适从，甚至陷入恐慌。此项制度的建立，将快速有效平息不实谣传，稳定社会秩序，为食品安全监管工作的顺利进行提供有利的社会与舆论环境。
六是重典式的惩罚性赔偿制度。这是《草案》与以往立法不同的又一大特色。与食品卫生法相比，它大大加强了对食品生产经营者违法的处罚力度，对于食品生产经营违法行为，《草案》用了十多个条款详细规定了相关的行政、刑事和民事责任。尤其是明确规定“10倍”的惩罚性赔偿制度，不仅有利于提高消费者维护自身权益的积极性，且将进一步加大食品生产经营者的违法成本，防止经营者凭借自身信息、技术、资源的优势，恣意侵害社会公众的利益。
但是，笔者认为《草案》也还存在一些不尽如人意的缺失，应加以解决：
首先，关于食品安全监管主体过多的问题。这是《草案》关注度最高的地方之一。《草案》规定，我国整个食品监管工作被划分为生产、流通、餐饮消费三段，分别由不同的主管部门进行监管，即“食品安全分段监管制度”。在现阶段中国特殊的大环境下，此举确实能够使得各部门各司其职，并且也有着较强的实际可操作性。但该项制度存在着很大的问题，因为任何法律都很难对各阶段监管部门的职权范围做明确界定，这就很可能出现监管职能范围的灰色地带或是重叠以及责任不清的问题。权责不清，一旦发生食品安全问题，各部门间就容易出现相互推诿的现象，这样如何能及时解决问题？普通消费者又应如何维权？另外，还存在监管成本过高的问题。
在当前行政管理体制改革难以突破的情况下，建议参考英国的食品安全监管模式，明确一个专门的食品安全监管机构，由其独立地、全权负责国家的食品安全监管工作，做到权责统一，实行从产地、流通环节和消费环节的全过程监管体制。其实，我国已经有了相应的实践，电监会、银监会、证监会就是如此。对于有些建议提出由卫生部来负责该项工作的提议，笔者不赞成。因为卫生部门所承担的医疗保障的任务已经相当繁重，而食品监管的重要性、复杂性绝不逊于前者，卫生部没有能力和精力承担这么重要的工作。
其次，关于对经营者的惩罚力度问题。《草案》加重了对于经营者的处罚力度，尤其是第九十条规定的惩罚性赔偿制度，表明了立法者希望通过重罚方式遏止和阻吓食品违法的决心，值得充分肯定。但应清醒看到，各国的立法理论和实践均表明，“重罚”即加大经济制裁力度，提高违法、犯罪成本，的确能够对减少以牟利为目的的违法犯罪发挥重要作用，但作用是有限的。仅靠重罚是不足以实现食品安全目标的，要多管齐下。就惩罚力度问题而言，从受害者的角度出发，惩罚性制裁的力度仍是不够的。如一个人花几元买一包过期变质食品导致生病住院，住院花费何止百元千元，却最终只能获得几十元的赔偿，意义何在？同时，生产经营者与消费者（受害人）利益平衡问题、企业规模与受罚水平问题等，也要全面考量。
第三，关于食品安全标准问题。一直以来，食品安全标准最大的问题有二：一是未与国际标准接轨，常使标准应有的预警功能严重缺失；二是标准多且乱，甚至相互冲突。《草案》建议，国家的标准为第一位，国家标准缺位时，才可知制定地方性标准，同时鼓励企业制定更严格的标准。问题在于，地方标准在国家标准缺位时制定出台了，但是其后又制定了国家标准，那么先制定的地方标准怎么办？国家标准和地方标准相互矛盾时，应如何选择？地方借制定地方标准搞地方保护主义怎么办？《草案》语焉不详。建议在《草案》申明确食品安全标准只能由国家或者国务院授权的机构制定，地方只能制定、修订各地食品经营过程的卫生规范要求，有特殊情况不能适用国家标准的，经过标准制定主管部门的批准，可适当变通。保留鼓励企业制定更严格标准的条款，但要注明须经标准制定主管部门批准。
同时要注意，应尽可能确立国际标准优位的思想，即食品安全标准应当符合国际标准，并在可能的情况下，高于国际标准。这样，食品安全法才会成为食品进出口贸易与管制的法律基础，为我国的食品行业与国际接轨提供法制保障。