我国农村土地资源配置市场化的理论思考，本文主要内容关键词为：资源配置论文,农村土地论文,理论论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国农村土地资源配置市场化的成因与必然性
（一）农村土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性抉择
社会主义市场经济命题的提出和社会主义市场经济新体制目标模式的确定，为跨世纪的农村土地制度改革与完善奠定了基础。在市场经济条件下，市场机制成为包括农村土地在内的经济运行和资源配置的基础性机制，其它的调控手段都必须依存于市场机制。这就要求农村土地资源配置必须进入市场化的流程。这不仅是改革和完善农村土地制度的一个重要方面，而且也是促进农村土地有效利用、提高农村土地产出率的体制保证。当前，我国农业经营中的许多问题，如要素配置不合理、投入减少、荒芜弃耕等，都同缺乏有效的农村土地资源配置机制分不开。
在市场经济条件下，土地既是资源，又是资产；既是自然物，又有商品化的属性；从而是关键性的生产要素。因此，在农村土地运作模式的选择上，应以土地资源配置的市场化为基本取向：农村土地作为稀缺的资源应得到保护和合理利用；作为宝贵的资产就要保值和增值，不能无偿、无期、无流动的使用。这不是人们对农村土地制度改革的突发性冲动，而是使之与建立社会主义市场经济体制的总体改革目标模式相契合的理性抉择。
（二）农村土地资源配置市场化是解决农村家庭联产承包制深层矛盾的必由之路
从70年代末开始出现的农村家庭联产承包制，冲破了农村生产关系变革超越生产力发展的“左”的束缚，成为解放和发展农村生产力的巨大物质力量，从而产生出了巨大的连锁经济效应。农村土地按人口平均承包带来的生机与活力，是来自这种承包制冲破了传统集体经济的僵化土地所有权制度。但是，家庭联产承包制只是活化了传统集体经济的土地使用权制度，使之从凝固化的土地所有权中挣脱出来，还没有真正活化农村土地的产权制度。这种土地按人口平均承包和按户为主经营体制所固有的局限性，随着农村社会生产力的进一步发展，在不同程度上日益成为农村社会经济增长与发展的新障碍，从而逐步派生出一系列矛盾：
——农村土地的承包经营及其人均承包农村土地数量上的调整，始终围绕着解决人口变动与农村土地增减不均衡的问题兜圈子，因而并没有从根本上改变户均地少且分散的格局。户均占地过少和经营利益的独点性使农村经济难以实行规模经营，从而阻碍了大农业内部的合理分工，阻碍了农业机械化、电气化、水利化和管理的科学化，其结果势必加剧农业比较效益的继续下降。
——随着农村二、三产业的迅猛发展，大批精壮劳动力从农业生产转到非农产业的开发与经营上，农业生产者成了“61·38·99部队”（儿童、妇女和老人）。有些市场经济比较发达地区的农村，基本上已把农业变为兼业，农民变为兼业农户。但是，由于农村土地承包机制，使一大批无力耕地或无心种地的农民，又不愿放弃土地，因而必然出现粗放耕种、甚至丢荒抛荒的现象；同时，真正的种田能手又没有用武之地，从而不能形成农业规模经营的格局。可见，户均承包这种生产关系已经逐步演变为发展农业生产和促进农业技术进步的阻力。
——推行农村家庭联产承包责任制后，为了让农民吃“定心丸”，强调了政策的稳定性，以鼓励农民增加对土地的投入，藉以提高农业产出率。但是，这种稳定的政策，往往又造成农村土地要素被封闭在家庭经营狭小范围内，以至于同合理配置农村土地资源的要求相矛盾。
这些深层次的矛盾与摩擦，在很大程度上产生于农村家庭联产承包责任制本身，因而仅从原来意义的完善农村家庭联产承包责任制的角度来解决，无疑是鞭长莫及的。满意的抉择应该是，把完善农村家庭联产承包责任制与农村土地资源的市场化配置机制对接耦合起来，促使这些深层次的矛盾与摩擦从根本上化解。
（三）农村土地资源配置市场化是与城市土地市场化相对接的系统工程
根据我国有关法律的规定，农村土地（国有农场所属的土地除外）属于农村群众集体所有；城市土地属于全民所有，并由国家作为全民的代表来行使其所有权。随着社会主义市场经济的发展和社会主义市场经济体制的逐步建立，一方面，城市土地已逐步从“无偿、无期、无流动性”的用地制度，改革为“有偿、有期、有流动性”的新型用地制度；另一方面，城市土地的增量大都是通过国家征购农村土地的途径形成的。国家征购农村土地，实质上是一种国家垄断性的农村土地市场化的形式。城市土地资源配置的市场化形成了一种对农村土地资源配置市场化的巨大拉力，特别是一些城乡结合部的区位，农村土地受城市土地市场化的拉力影响尤为显著与突出。
土地作为一种生产要素，其资源配置市场化的走势是互生共应的系统工程。它的配置机制具有基本的共性，而不依其所有权和用途不同而产生根本性的变异。城市土地资源的市场化配置要求农村土地资源也应通过市场来配置，藉以与城市土地资源配置市场化实现对接。可以断言，城市土地资源配置的市场化必然引起农村土地资源配置市场化的积极响应；农村土地资源配置市场化又将激励城市土地资源配置市场化的渗透与拓展。
（四）农村土地资源配置市场化是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施
农村城镇化是我国经济社会发展的必然趋势。据统计数字和有关专家测定，我国目前的城市化水平，即城市人口占总人口的比例，为26%。一些国外的专家分析，当一个国家的城市化水平达到30%左右时，其城市化的速度将明显加速。也就是说，此后几十年我国城市化的水平将大大加速。据专家预测，到2010年，城市化水平将达到50%左右。如果是这样，在今后的不到20年中，将有3亿人口转为城镇人口〔1〕。与此同时，农村人口的出生、成长、死亡、嫁接、招工、招兵、招生以及长期外出打工等，也势必造成农村人口的变迁。而农村城镇化和农村人中的变迁无疑会促使农村土地流动配置。
农村城镇化和农村人口变迁引发的农村土地流动配置，必然要寻求一种合理的运行机制与运作取向。在社会主义市场经济条件下，这种合理的运行机制与运作取向就是农村土地资源配置的市场化。也就是说，要让市场在农村土地资源流动配置中起基础性的决定作用，从而达到农村土地资源流动配置的成本最低，产出利用效率最大。
（五）农村土地资源配置市场化是把农村隐性土地市场导向公开化和规范化的现实途径
在市场经济基因的催化下，农村隐性土地市场已显露端倪。在农村广袤而充满希望的大地上，既有农村土地以超越法律、法规的形式，直接进入非农业用地市场的现象；又有农村土地在农业用途范围内以有偿、有期的形式所实现的主体换位。试图把这些农村土地资源配置实质上的市场化萌芽彻底剪除，不仅得不偿失，也不利于农村土地资源的有效而合理地利用，而且也是徒劳的。在市场经济的大环境下，农村土地进入交换领域，被有偿、有期地使用，存在“野火烧不尽、春风吹又生”的强劲生存与成长势头。实践证明，农村隐性土地市场在此时被抑制住了，又会在彼时再度死灰复燃；把一种形态上的农村土地市场行为堵住了，又会以另一种形态冒出；把甲地的农村土地市场暂时卡住了，又会在乙地隐现。
治理农村隐性土地市场，关键不在“堵”和“卡”，而在“导”和“疏”，在于通过理性和规范的运行机制，兴利除弊，把农村隐性土地市场导向公开化和规范化，形成公开、公平、公正的农村土地资源配置的市场化模式。
二、我国农村土地资源配置市场化的萌芽与问题
（一）农村土地在农业产业内部的流动配置及其问题
我国广大农村自实行家庭联产承包责任制以来，逐步出现了各种各样的农村土地资源流动配置的形式，形成了农村土地资源配置市场化的可喜端倪。
农村土地逐步向少数农户流动集中配置的形式。在农业收入占的比重较大、多数农民仍然需要从事农业生产的情况下，不少地区采取了几年调整一次承包地的办法。这样，一方面逐步减少了经营土地的农户，另一方面又逐步扩大了少数农户的土地经营规模，稳步地发展了专业户的经营。有的地区还采取了将土地向种田能手集中，发展家庭农场的规模经营形式。四川省成都市郊县有的乡镇采取四年调整一次承包土地的办法，把零碎分散的土地相对集中起来，改平均分包为自报领包，改无偿承包为有偿达标承包，收到了积极的效果。1991年，四川农村占人口7.9%的高产农户已占有11.3%的耕地；低产农户虽占农村人口的39 %，但耕地却只占32.7%〔2〕。
农村土地向经济实体流动集中配置的形式。这种土地资源流动集中配置的形式往往发生在大力发展高产、优质、高效农业，从而需要大面积开发经营、大批量生产的地区。比如，规模开发经济作物、养殖经济动物等场合。于是，这些地区大都采用鼓励土地返包和土地租赁形式，把土地集中到经济实体手里，实行用地付费或收益分红制度。
农村土地向集体经济组织流动集中配置的形式。在农村二、三产业十分发达、绝大部分农民已转移到非农产业，而且集体经济实力雄厚、已具备条件发展农村专业化生产的乡镇，由社区集体经济组织把全部或绝大部分土地集中起来，成立农业发展公司或农业股份合作企业。然后，由集体经济组织提供配套的农业机械以及社会服务，实行农业的现代企业化经营。
在推行农村土地“两田制”的基础上，以租赁制和招标承包制流动集中配置的形式。在一些地区的农村，把农业用地分为口粮田和责任田。口粮田体现福利制原则，按人头均分，以产量定面积，除交纳农业税外，不负担任何集体提留和定购任务，作为农村群众生活的基本保障；责任田体现效益原则，以实行租赁制和招标承包制的方式，促进农村土地向高效益方向流动配置和向种田能手集中配置。
农村土地向承包农户的亲朋好友低偿或无偿转让配置的形式。在一些二、三产业比较发达的地区或城乡结合部地区，规定了农村土地不得改变用途和不得撂荒，否则要予以经济制裁。于是有的农户不得不将承包地以低偿或无偿的方式让渡给亲朋好友耕种，自己则一心扑在二、三产业的经营上。
这几种农村土地在农业产业内部流动配置的形式，虽然可以在不同条件和不同程度上调节农村土地家庭联产承包制同农村土地规模经营之间的矛盾，具有农村土资源配置市场化的萌芽性质，但并没有解决农村土地制度的深层次矛盾，即没有解决农村土地产权制度的改革与创新问题，而且有些土地集中配置的手段还带有行政色彩和相当程度的人身依附性质。也就是说，这几种办法都不能解决现行农村土地产权制度同农村现代化之间的矛盾与冲突，还不是严格意义上的农村土地资源配置市场化取向。据四川省资阳市委政策研究室对该市8个乡镇385户农家的抽样调查，要求转让土地使用权的有96户，占调查户的24.94%，面积22.5公顷，占调查户承包地的20.44%。就其调查资料分析， 现阶段农村土地流动配置中，存在若干亟待解决的问题与矛盾：
一是，从农村土地流动配置的时间上看，农户多数是要求三五年内的临时性转让。由于“以土为本”传统观念的影响，许多外出务工经商的农村群众仍然把土地作为日后的“退路”。所以，他们既要摆脱农村土地的“羁绊”，又要选择好把“根”留住的退路。
二是，从农村土地流动配置的对象上看，多数是在农业社内向亲朋好友转让。据四川省资阳市8个社已经转包土地的62户的调查， 属于转让给亲朋好友的58户，占93.55%，其中有3户跨区域转让土地给亲戚耕种。这说明，目前农村土地流动配置还带有相当程度的人身依附性质。
三是，从农村土地流动配置的方式上看，多数都采取受让户只负担农税、集体提留和合同定购粮食的转让办法，不附加其它条件。据四川省资阳市的调查，无附加条件转包土地的52户，占已转包土地农户的83.87%；有偿转包土地的仅2户，仅占3.23%；“倒补贴”（即无偿转让土地后还要适当补贴受让户）的8户，占转包土地农户的12.9%〔3〕。
四是，从农村土地流动配置的区位上看，主要发生在劳动力大量向二、三产业转移的村社。如四川省资阳市所调查的保和镇代家沟村11社，是一个只有37户，70个劳动力的小社，该社从事二、三产业的劳动力43个，占总劳动力的61.43%；已经转包和要求转包土地的16户， 占总户数的43.2%；土地转包包面积2.7公顷。与此相反， 该市相对较偏僻、外出劳力较少的松涛镇红岩村4社，外出务工经商23人， 占总劳力的31.51%，要求转包土地的仅有2户。
五是，从农村土地流动配置手续上看，多以口头协议为主。四川省资阳市所调查的已转包的62户中，仅有1户签订了书面转让使用契约。 由于多数土地转让行为是口头协议，造成了土地转包期限不明，责、权、利不清的事实；土地转包后互相扯皮的事件时有发生，有的甚至影响了农业税和集体提留的完成。
六是，从农村土地流动配置的透明度上看，多以私下“静悄悄”地进行为主。为了避免左邻右舍的非议或乡村干部的干预，不少地区的农户大都以“帮忙”、“换工”等形式，偷偷摸摸地将自己承包的土地让渡给新的用地者，因而使农村集体缺乏对新用地者的有效监督与权义约束，从而使农村土地产权制度的中间链条拉长，责、权、利的关系出现模糊甚至脱钩的现象。
（二）农村土地在非农产业之间的流动配置及其问题
按照提供农村土地使用者产权〔4〕的形式， 可将农村集体土地使用者产权进入非农产业场合配置划分为批租土地、出租土地以及乡镇企业用地三种。提供农村土地使用者产权的主体，则包括集体经济组织和农户。
第一，农村集体经济组织向外批租农村土地使用者产权，其做法与国家批租土地使用者产权相似，即一次出租几十年的农村土地使用者产权，一次收取农村土地使用者产权出让金。其承担对象，既可能是国内厂商，又包括一些“三资企业”。农村集体经济组织与国外厂商联营，以土地折价作投资，入股分红。这无疑相当于农村集体经济组织在联营的几十年期间向对方批租土地。还有一种是“合作建房”，即集体经济组织提供土地，由合作的另一方出资建房，然后分得部分房屋作为投资回报。这也是一种变相的批租土地，但取得的是实物地价。农户个人伴随卖房而出卖土地使用者产权，以及以出让土地使用者产权为条件，进行“合作建房”而取得房屋形态的地价等，实质上也是对外批租农村土地。
其二，农村集体经济组织和农户对外出租农村土地，一般是指短期出租土地使用者产权和伴随出租房屋而出租土地使用者产权。这种情况在城乡结合部的近郊地区极为普遍。
其三，农村乡镇企业用地也是农村土地在非农产业之间流动配置的形式。目前，全国乡镇企业用地约1.1亿亩，占全国块镇镇、工矿、 村庄用地的1/3强。近几年，乡镇企业用地以每年十几万亩的速度递增。 乡镇企业平均占地面积大体在3—30亩不等，其中工业企业用地较多， 商业企业用地较少，且大多是所谓的“适当补偿、划拨使用”。乡镇企业建设用地，一般是按用地者的申请和土地规划的要求，由市县土地管理部门征用后，划拨给乡镇企业使用。用地者只需交各项征地费用和少量的土地管理费，便可无偿长期使用，不再交土地使用费。从法律上来看，权属是否变更，没有明确规定。而实际上，乡镇企业获得了这块土地的所有者产权，因为，如果国家再征用这块土地时，必须同占有这块地的乡镇企业达成协议，作为原土地所有者的村集体，通常不涉及这块地的征地事务。另一种情形是，村办企业或个体企业用本村集体所有的土地，乡镇企业用乡（镇）集体所有的土地，原则上不强调补偿，同时土地所有者产权也不发生变更，但用地者要向集体上交承包利润而不交纳土地使用费。从1991年开始，江苏、山东、辽宁等沿海省区土地主管部门推行了乡镇企业用地有偿使用的试点工作，大体有以下几种形式：（1）上海川沙县采取了农村集体以土地入股， 分享经济组织红利的方式；（2 ）上海嘉定县采取了对农村个体工商户收取土地使用费的办法；（3 ）温州市瓯海区采取土地局对原乡镇企业用地收取土地使用费的方案；（4）温州市瓯海区对新增乡镇企业用地， 实行将村集体经济组织的农用地征为国有后再有偿划拨、出让给企业或出让给原村集体经济组织，然后再由其出租给企业的做法；（5 ）保定市蠡县采取了由村集体经济组织收取土地使用费，并按比例在村集体经济组织和土地局、乡政府之间分配的措施；（6 ）保定市徐水县采取了村集体经济组织自定乡镇企业用地费标准并自行收取的举措。
从以上的这些农村土地市场行为中可以看出，农村土地在非农产业之间的流动配置所存在的主要问题是：
第一，农村土地进入非农用地场合配置没有明确的规范，处于“摸着石头过河”的混乱格局中。农村土地进入非农用地场合配置，大都采取了非价格的实物地租形式，农村土地入市的价格形成机制尚未形成。农村土地进入非农用地场合配置的收费标准明显低于国有土地的收费标准，造成了农村土地与城市土地在有偿使用与流转中的价差，从而易诱发某些炒地者的“寻租”行为。由此，不仅扰乱了地产市场秩序，而且引发了大量农村土地直接滑入土地市场；农村土地进入非农用地场合配置大都在暗地进行。这种“一对一”的讨价还价的协商让地方式，既缺乏公开的竞价机制，又缺少法律保障与社会监督，从而势必产生让渡用地双方当事人的履约率低，纠纷扯皮现象时有发生。由于无法可依，转让用地的双方只好躲躲闪闪，形成农村土地交易的“隐形市场”，造成对土地市场的宏观调控、管理和监督的困难；农村土地流动配置所产生的超额利润，被转让方据为己有，从而极易刺激土地投机行为；等等。
第二，农村土地进入非农用地场合配置的所有权和产权主体模糊。我国《宪法》和《土地管理法》均规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。这表明：农村土地（除法律规定属于国家所有的以外）的所有权在村民集体；所有权的主体代表是农业集体经济组织或村民委员会。然而，农村土地所有权最核心的权能是土地管理处置权，而农村集体经济组织所拥有的这方面的实际权力十分有限，土地主要的管理处置权在法律上由国家掌握。特别是农村双层经营体制确立后，家庭经营层次日益强化扩大，而大多数农村集体经济组织的职能被分解，机构改组，力量涣散，对农村土地使用方面的监督管理和调节控制的功能大大弱化。
农村集体经济组织的范围广泛，有农村社区政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，也有自由组合的非稳定型经济组织。究竟哪一种集体经济组织充当农村土地所有权主体的代表，是不太清晰的。在我国农村，特别是南方各省区的农村土地，按照1962年《六十条》规定的“队（指生产小队即现在的村民小组）为基础，三级所有”原则，目前，其土地的归属和发包仍以生产队为主体。据调查，四川省农村土地由村一级发包的只占耕地面积的15%，由村民小组发包的约占80%，其余为乡一级发包。可见在绝大部分场合，农村集体土地所有权的主体代表是村民小组，这是客观事实。而有关法律规定却与我国目前农村的实际情况有距离。
更值得注意的是，在农村集体土地所有权主体模糊的同时，其土地所有者产权的主体更混乱，在现实生活中，二者往往集于一体，使农村集体土地产权制度未能健康发育和真正建立。
第三，农村土地进入非农用地场合配置的土地收益分配关系未理顺。农村土地进入非农用地场合配置所产生的收益理应在土地所有者、土地使用者和国家（或社会）之间分配。但我国当前的实际情况是，由农村土地使用者产权流转产生的收益，到了土地受让者手中，就再也没有继续分流。据对成都市近郊区县1000多宗农村土地流转配置情况的调查，其转让农村土地共获得土地收益150多万元， 其中由土地受让方（用地者）占有116万元，占77%；土地所有者分得34万元，仅占33%； 国家或社会却并未从中分享土地收益。如此严重地剥夺农村土地所有者和国家对土地收益分配的权利，也是一种分配不公的现象，其后果也是十分严重的。
综上所述，我国农村土地两类流动配置的根本性症结在于，其土地资源的配置是建立在传统意义上的农村土地所有权制度以及由此衍生的农村土地所有权与农村土地使用权分离基础上的，并没有以现代土地产权制度为基础。这样，社会主义市场经济所要求的农村土地资源市场优化配置的冲动，势必与传统的农村土地所有权制度发生撞击，从而在弱化农村土地资源配置市场化积极效应的同时，又阻碍了农村土地资源配置市场化的进程。这是新旧体制摩擦在农村土地资源配置中的体现与反映。
三、农村土地资源配置市场化的思路与举措
农村土地资源配置市场化不是指农村所有的土地资源配置都必须市场化，而是说，农村相当一部分土地资源的配置应以市场化为取向或基础，这是一个长期的系统化的社会工程。因此，要从我国的国情出发，因势利导，因地、因时、因人制宜，才能稳健地实现我国农村土地资源配置的市场化。
（一）构建土地股份合作制，重塑农村土地集体所有者产权主体
从稳定我国农村集体土地所有制为基点，从建立现代农业产权制度的要求出发，可以考虑将我国农村的土地所有权主体和土地所有者产权主体适当分离。这类似于把作为国有资产所有权主体代表者的国有资产管理部门，同作为国有资产所有者产权主体的商务中介、资产经营公司与投资公司适当分离。农村集体土地所有权主体可根据有关法律的界定，由社区性的村民委员会或社区性集体经济组织来承担；农村集体土地所有者产权主体则通过构建新型的土地股份合作企业来重塑。这样，就形成了社区性的村民委员会约束土地股份合作企业，土地股份合作企业具体代表作为股东的农村群众运作所有者产权，并与用地者发生经济关系。
根据这一思路，可以借鉴南海市土地股份合作制某些成功的经验：（1）将集体土地全部作价折股，使实物土地货币化；（2）按照综合因素，评定应享有土地股份权的人员及应享有股权份额；（3 ）在留出部分公股后，将其余部分土地股权确认给农户，并参与股份合作企业的收益分红；（4）土地股份合作企业改变土地家庭平均承包制， 根据当地经济条件、村民委员会及群众建议，采取家庭自愿承包、公开投包、专业队集体承包或租赁经营等多种形式。
由此构建的土地股份合作制，保留了农村集体土地所有制的精髓。它既有公股，又有个人股。其个人股在很大程度上，又不是土地的最终所有权，而是土地所有权中的某些“权利束”。这是一种土地集体所有和个人占有受益相契合的土地产权制度。因此，它改变了过去农村土地高度集体所有，不承认个人占有权益的所有权制度，既维护了集体土地所有制，又具体展现了个人对集体土地的占有权益。这就使得农村群众与集体经济组织在财产利益关系上更加密切，从而既有利于造就一种内在活力机制，又有利于加强作为社区组织的村民委员会的民主管理和监督职能的发挥。
同时，土地股份合作制与土地的具体经营形式实现了剥离。实行农村土地股份合作制以后，农村群众不论是否直接经营土地，其对集体土地占有的权益，都会得到承认和保护。每个股东可以根据自己的经济情况，决定是否继续经营、经营多少土地。土地股份合作企业则可以改变现有的土地均包制，将土地统一开发利用，实行不同的具体经营方式，建立农田保护区和开发区，推动土地经营的规模化、基地化、集约化和企业化，发展“三高”农业。另外，实行土地股份合作制以后，农村群众得到了土地占有受益权，他们与集体经济组织的利益关系比过去密切，但与土地的联系大大减弱。这样，有利于推动农民离土离乡，从事非农业生产经营，从而加快农村工业化和城镇化的步伐，促进农村二、三产业的发展。
从我国今后建立市场经济体制，实行农业现代化、农村工业化和农村城镇化的总体战略目标考虑，土地股份权应永久界定到人，归农民个人所有，可以继承、转让、抵押；人口增减和户籍关系变迁，都不再作调整。这样，才有利于农民节制生育，积极想办法离土离乡，向非农产业及城镇迁移，推动土地规模经营的发展；才有利于打破封闭的集体土地所有权制度的藩篱，使集体土地资产能够合理流动，优化配置，提供土地资源利用的高效益。同时，即使没有农村土地股份权的新成长的农村劳动力，也可以有承包或租赁经营集体土地的权利，以此获得劳动收入。另外，农村群众所拥有的土地股份权，应受到国家法律保护。除了个别人经过司法机关在法律上被宣判没收财产外，任何单位和个人都不得以任何理由剥夺其享有的农村土地股份权利。
（二）根据不同的用地类型，实行有区别的农村土地资源配置机制
农村土地资源配置的市场化是一种主导性机制。农村土地资源配置市场化具体到实际运作过程中，则应体现因地、因时、因人制宜的原则，不搞“一刀切”的统一模式。
第一，不改变农业用途的农村土地，应积极鼓励其土地使用者产权的流动。
农地的流动要引入竞争机制，形成农地动态择优配置的市场取向，培育土地经营的合理规模。然而，农地的流动配置，要从治本的角度来催化。近10年来我国实际流动配置的农用土地面积不到2%。 农用土地流动配置不畅的根本原因在于：土地对我国大多数农村群众仍是安身立命之本，是福利，是保障，农村群众没有其他社会保障，只有土地。农地使用趋势应当是规模经营，但前提是农村人口向非农产业的合理转移；农村群众有了其他社会保障，才愿意让出土地。这里有一个城市化与工业化必须同步的问题。为此，我们要改变产业政策和户籍政策，以合理的城镇规划和产业政策导向，加速农村的城镇化和社会主义工业化，藉以促进农地资源配置的市场化。
农村土地的使用者产权横向流动了，那末，其所有者产权是否也要横向流动呢？笔者以为，农村土地的所有者产权最好还是不横向流动。因为，农村土地的所有者产权的横向流动，即使局限在农业用途的范围内也会产生一些社会动荡的风险，从而不利于农业基础的稳定。从稳妥的角度思考，可以在农村土地使用者产权流动比较充分的时候，再对农村土地所有者产权是否流动作出抉择。
第二，乡镇企业用地，实行面积控制的价格化有偿使用和有限流动。
乡镇企业是农村群众自己为主举办的经济实体。如果乡镇企业用地采用先征为国有后再向国家受让的方式，不仅在理论上难以接受，而且乡镇企业觉得负担较重。同时，地方政府也面临着农民的安置、减免农业税、农民的口粮或农转非等诸多现实问题的困扰。因此，笔者认为，乡镇企业用地，应加强用地面积的审批与约束，并以价格化的有偿使用方式获得一定年限的农村土地使用者产权。
农村土地股份合作企业向乡镇企业用地者收取的价格化的农村土地使用费，应该在农村股份合作制企业、村民委员会和国家三者之间分享。因为，乡镇企业的投资环境的相当部分是由乡村和国家的长期投资所形成的。所以，乡村和国家理应从这部分土地使用费中分享部分投资补偿和回报，作为进一步优化和改善乡镇企业投资环境的基金，取之于地，用之于地，形成良性循环。笔者以为，很有必要建立合理的农村土地使用者产权流转价费的分配管理机制。具体的分配比例，应在调查对比，充分征求交易各方的意见后，由县级以上人民政府主管部门按不同区域、地类、占地面积、交易形式确定，再以地方法规或政策文件形式公布。考虑到这种分配比例确定的难度，也可采取对乡镇企业征收专项土地使用税的形式把农村土地使用价费的一部分上交国家。
乡镇企业用地必须具有相应的审批手续，其用地的横向流动原则上应控制在乡镇企业系统内，如果其投资或股权由国内外其它企业控制达到一定比重时，其用地的流动应按照城市其他企业用地流动的有关法规来处置。
第三，农户宅基地实行超额累进的有偿使用方式，不允许单纯的地皮横向转让。
目前，我国农村群众的宅基地在相当大的程度上还是一种带有福利性分配的公有制度，因而不少地区规定，农村宅基地不允许流动。一家一户宅基地，每年按超额累进的规定上交土地使用费，在宅基地控制面积的下限与上限之间，少占少交，多占多交，有利于抑制农户乱占耕地。但是，我国农村宅基地的市场配置现象已显露苗头。在乡镇企业发达地区，有的集体经济组织用自己的土地盖房出售或出租给农村群众，有的实行购房或租房补贴，也有的实行完全住房商品化。随着农村人口的生老病死、独生子女增多的趋势，宅基地怎么办？此外，靠城边的农村群众在宅基地上盖房出租，实际上已进入了市场。因此，农村宅基地应该允许随同房屋的出售或出租，有限制地流转，但不允许宅基地单纯以地皮的形式横向转让；其商品房不得进入城市商品房市场。只有在补交有关税费，改变用地的所有制性质，并把《农村土地使用证》和《农村房屋产权证》转换成《城市土地使用证》和《城市房屋产权证》后，才能进入城市商品房市场。
第四，农村土地股份合作企业拍租所属“四荒地”的使用者产权，允许受让人继承和转让。
农村土地股份合作企业可经过有关部门的批准，采用公开竞价拍租、招标拍租或协议拍租等多种方式向农户、联合体、机关、团体、企事业单位拍租其所拥有的、待治理的荒山、荒坡、荒沟、荒滩的使用者产权。拍租“四荒地”的使用者产权，一般以流域为单位。拍租内容包括地表及地表附属物（零星地块、树木、草坡），不包括地下矿藏。拍租期一般可以规定在50年左右，实行一次性出让土地使用者产权，期内谁受让、谁治理、谁受益，允许继承、转让、出租等。拍租“四荒地”的使用者产权，可以打破地域界限、身份界限，群众、干部、机关、企业事业单位都可以购买，但优先本地对象就近购买。受让者可以在“四荒地”内修房盖屋、发展畜牧业和农副产品加工业。“四荒地”新开发的梯田、沟坝地等治理成果不征购，不提留，免征农业税；以小流域为依托兴办的养殖、加工企业在较长期限内免税；拍租所得资金一般作为“四荒”治理奖励基金和改善投资环境基金，妥善管理，专款专用，滚动发展，形成良性循环。
第五，农村土地进入城市土地市场，必须先征为国有，后行出让和转让。
如果农村土地股份合作企业也可像国家出让国有土地使用者产权那样，向城市企事业单位出让集体土地的使用者产权，那么，在每一个县都会出现成百上千个土地出让者。这样，就会打破国家在土地使用者产权一级市场上的独家垄断局面。国家独家垄断土地这种特殊生产要素的一级市场，是为了有效地控制这一极为稀缺资产的供求及其价格，以便生产者有计划地、集约地利用土地。更为重要的是，国家垄断土地使用者产权一级市场，还涉及到保护农田这一重大现实问题。若听任农地自发地转为非农地，保护农地的困难势必增大。
近年来，我国耕地面积大幅度减少，人为占用是一个重要原因。据粗略统计，1992年各项建设、农业内部结构调整和设立开发区等占用耕地高达1000多万亩。一般说来，在国民经济高速增长时期，由于建设规模的扩大、产业结构的调整和城市化进程的加速，占用耕地难以避免。但如此大幅度的占用，在任何国家都不能容许，在我们这样人多地少的国家尤其无法承受，更何况有相当一部分是属于乱占滥用。1987年曾搞过一次全国性非农用地清查，查出违法占地案件1000多万件，违法占地达816万亩。1993年全国清理开发区，查出在新设立的2804 个各级各类开发区中，有78%属于滥设，涉及土地面积高达1143万亩。其中的一部分开发区就是乡村集体经济组织直接推平农地而设立的。
农村土地进入城市土地市场，必须先征为国有，并不意味着对农村集体土地产权的损害。从现代产权理论上看，在任何社会中，除国有土地外，其它任何形式的土地产权，都不可能是完整的。国家作为统治阶级的代表和社会的代表，必须要对它在占有、使用、收益、处分包括有偿征用等方面给予不同程度的干预，这是国家对非国有土地产权所行使的调控权或管理权的一种具体表现。
另外，国家以高于征地价的价格出让土地使用者产权，也不是对农村集体经济组织利益的侵占〔5〕。因为，农用地转为非农用地后， 其价格之所以大大提高，关键在于，国家及社会公众在市政、干线交通、能源、电讯等基础设施上的巨额投资，会辐射到非农用地上并形成级差地租Ⅱ的资本化——级差地价Ⅱ，从而使土地增值。然而，当土地用于农业生产时，即使也会受到上述投资功能的潜在辐射，但却不会对农业生产发生现实作用，即不可能由此取得超额利润。可以断言，土地由农用改作非农用而发生的增值，与农村群众对农地的投资没有直接的关系，因而不应当归农村集体经济组织所得，而应当归作为社会公众代表的国家所得；否则，便就是分配不公在土地收益分配上的表现。
（三）以配套的系统举措，促进我国农村土地资源配置的市场化
既然农村土地资源配置的市场化是一个庞大的复杂性社会工程，就必须构建配套的系统举措来与之相契合，以培育和逐步形成其运作的环境和社会条件。
农村土地资源配置市场的枢纽是合理的地价。因此，要加强农村土地价格的评估工作。应在充分考虑地价构成因素的基础上，对农村土地分等定级，科学评估，确定农村土地基准价格。农村土地基准地价是农村土地出让、转让的价格参照依据，也是政府加强其地价管理的一种手段。它的主要作用是要把农村地价的总水平和地价的差异反映出来，可作为农村土地流转的“起点价”；然后，再以基准地价确定具体地块的标定地价。同时，政府要强化对农村地价调控管理和监督工作。对于集体土地流转可收取“土地流转税”和“土地增值税”，以此平抑地价。对于超过标定地价的交易价，实行按递增比例向出让方征税；对于地价明显低于标定地价的宗地，实行政府优先购买政策。农村土地价格一经评估核准后，应亮牌标价，增强透明度。
国家土地管理部门应加强对农村乡镇企业用地进入城市土地市场的管理。要建立一套对乡镇企业用地进入市场的用途、项目、面积、位置、资金、交易价格等进行审批、补地价等方面的规定，即建立一套类似于对国有划拨土地进入市场的管理办法。
要建立健全与农村土地资源配置市场化相适应的农村地籍及土地信息的动态管理制度，及时规范、监督、检查农村土地流转行为；管理用好农村土地；通过土地市场价格、土地供求等土地市场信息的导引，提高农村土地资源的市场配置效率。
在促进我国农村城镇化和加速我国工业化的同时，按照现代产权制度建设的要求，结合我国的国情，制定和完善我国农村土地产权制度相关的法律、法规。特别是要注意通过法律来规范农村土地产权体系结构，规范各类、各层面农村土地产权主体的权义，规范农村土地产权的各个分支及组合，规范各个农村土地产权分支运作的时空与界区，规范各个农村土地产权分支的流动形式，规范各类、各层面农村土地产权在经济上的实现形式，等等。只有这样，具有中国特色的现代农村土地产权制度才能得以确立、巩固与发展，有中国特色的农村土地资源配置的市场化模式才有牢固而坚实的根基。
注释：
〔1〕参见杨重光：《关于农村土地转化为城镇土地的几个问题》，《地政月报》1994年第5期。
〔2 〕参见拙著：《中国乡镇企业论》第44 页， 四川大学出版社1992年版。
〔3〕这里的农村“有偿转包土地”指的是， 土地受让户除负担农税、集体提留和合同定购粮食外，还要向土地转让人（原土地承包人）交付部分费用或实物；如不向土地转让人交付任何费用或实物，称“无偿转包土地”。因此，这里的“无偿转包土地”意味着土地受让户至少要负担土地转让人向国家和农村集体承诺的责任和义务；否则，就称为农村土地转包中的“倒补贴”。
〔4〕笔者以为，从产权理论上讲， 农村用地者所享有的不仅仅是土地使用权，而是土地使用者产权。
〔5〕这一判断的前提是，征地价格本身是合理的。
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