关于制定《自然保护区法》的论证，本文主要内容关键词为：自然保护区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 背景
所谓自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区和具有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地的陆地、陆地水域和海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。
1.1 国外的相关立法情况
自1872年美国建立世界上第一个自然保护区——黄石国家公园以来，划定特定地域为自然保护区，对自然环境和自然资源予以特殊的保护，已成为许多国家的通行做法。许多国家有专门针对自然保护区和国家公园的立法，比如，英国有《国家公园与乡土利用法》，日本有《自然公园法》，澳大利亚有《国家公园与野生生物保护法》，加拿大有《国家公园法》，韩国有《自然公园法》，俄罗斯有《特别保护自然区法》。各国对“国家公园”的理解有所不同，新西兰还颁布了专门的《保护区法》。
另外，一些国家制定了自然保护或生物多样性保护方面的综合性法律，并将自然保护区纳入其中。例如，日本的《自然环境保全法》、新西兰的《自然保护法》、韩国的《自然环境保护法》等都是自然保护方面的综合性法律；而英国的《野生生物与乡村法》、澳大利亚的《环境保护与生物多样性保存法》、加拿大的《加拿大野生生物法》、印度的《野生生物法》等则是生物多样性保护方面的综合性法律。在这些国家，有关自然保护区的内容通常是在上述综合性法律中作出规定。
1.2 我国重视自然保护区的设立和保护
1956年在广东肇庆设立第一个自然保护区——鼎湖山自然保护区后，我国的自然保护区建设和发展取得很大的成绩。迄今为止，我国已设立1700多个自然保护区，约占国土面积的14％，使70％的陆地生态系统、80％的野生动物和60％的高等植物，特别是绝大多数国家重点保护的珍稀濒危物种在自然保护区里得到较好保护，初步形成了类型比较齐全、布局比较合理、功能比较健全的保护区网络。其中部分自然保护区已相继纳入全球或区域性保护区网络和国际重要生态系统名录，扩大了我国的全球影响。与此同时，在发展市场经济的情况下，一些自然保护区内资源开发与资源保护的矛盾很突出，破坏自然保护区的现象也很严重。
为了进一步做好自然保护区的保护、建设和管理工作，九届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》明确规定：“加强自然保护区建设。保护珍稀、濒危生物资源和湿地资源，实施野生动物及其栖息地保护建设工程，恢复生态功能和生物多样性。”党的十六大报告也指出：“必须把可持续发展放在十分突出的地位，坚持计划生育、保护环境和保护资源的基本国策。树立全民环保意识，搞好生态保护和建设。”上述文件为制定《自然保护区法》创造了良好的条件，是制定《自然保护区法》的重要依据。
全国人大环境与资源保护委员会成立后，一直关心和重视我国自然保护区事业的发展。为了解我国自然保护区建设和管理的情况，推进我国自然保护区的法制建设，第九届全国人大环境与资源保护委员会期间就成立了自然保护区立法调研组。这个调研组先后于2002年3月、6月、10月和2003年1月赴贵州、云南、内蒙古、湖南、湖北、海南等地就自然保护区建设、管理和有关法规实施情况进行了专题调研。通过调研，初步掌握了林业、环保、海洋部门主管的部分自然保护区建设和发展方面的情况，了解了地方对自然保护区立法的意见和建议，对推动我国自然保护区法制建设很有启发和帮助。同时，调研组还积累了大量的有关自然保护区立法的资料。
2 现实必要性
从当前实际和今后长远发展的前景看，为了进一步加强自然保护区的保护、建设和管理工作，我国应当抓紧制定《自然保护区法》。
2.1 不少地方对自然保护区的保护、建设和管理缺乏足够的认识
一些地方自然保护区建设没有纳入政府的议事日程，没有纳入国民经济和社会发展计划，建设状况与规划目标存在很大的差距。许多保护区处于经济欠发达地区，基础设施薄弱，日常管护经费无固定来源，政府管理职能不到位，投入不足，严重制约了自然保护区建设和发展。因此，需要通过立法，发挥法律的教育功能，切实提高有关方面特别是各级领导对保护、建设和管理自然保护区的认识。
2.2 自然保护区内资源开发与保护矛盾突出，一些自然保护区破坏比较严重
我国虽然重视自然保护区的保护和管理，但由于多方面的原因，自然保护区建设和管理仍处于初级阶段，普遍存在程度不同的“批而不建、建而不管、管而不力”的问题。许多保护区边界不清，土地权属不明，内部功能不够合理，受利益驱动的开发活动和破坏性建设项目过多，削弱了保护区的功能。一些保护区旅游开发过度，旅游景区实行租赁经营和土地使用权出让，一些保护价值大、生态系统典型而且濒危的自然保护区域未能得到有效保护，使自然保护区的功能大打折扣。因此，需要通过立法，发挥法律的惩戒功能，制止各类破坏自然保护区的违法行为。
2.3 多头管理，资源浪费现象比较严重
我国的自然保护区涉及的关系比较多，管理体制也比较复杂。在一些地方，对同一块地域，命名为几种类型的保护区的牌子，由多个部门依据不同的文件对其实施行政管理，搞得基层单位无所适从，也严重浪费了宝贵的行政管理资源。因此，一些地方强烈呼吁加强自然保护区的统一立法，加强自然保护区的科学监管。
2.4 运用法律手段强化对自然保护区的管理是国家文明和进步的重要标志
随着全球生物多样性保护活动的兴起和人类生态保护意识的提高，自然保护区建设日益受到许多国家的重视，已成为一个国家文明和进步的重要标志。建设自然保护区，加强对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危物种和有特殊意义的自然遗迹的保护，是保护自然环境、自然资源和生物多样性的有效措施，是维护国家生态安全和实施可持续发展战略的客观要求。进一步加强我国自然保护区立法，向国际社会表明中国政府重视并实践自然保护区工作，有利于提升中国的国际形象。
2.5 制定专门的自然保护区法的时机已成熟
在国务院已经制定了《自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》的情况下，由全国人大常委会制定专门的《自然保护区法》的时机已成熟，其主要理由是：
（1）自然保护区涉及的社会关系比较复杂，与广大人民群众的利益直接相关，特别是运用司法程序解决涉及自然保护区的纠纷问题，是应当由法律直接规定的事项，不宜由行政法规来调整。同时，在现行的法规中，对违法行为进行处罚的条款力度不够，难以形成对违法者的应有威慑力。按照我国《立法法》和《行政处罚法》的规定，设立限制人身自由的处罚，也应由法律直接作出规定。
（2）我国批准加入的《生物多样性公约》和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》，要求加入国进行相应的国内立法予以配合，以履行国际公约的义务。同时，运用法律形式调整因保护、建设、管理自然保护区涉及的社会关系，对进一步推动全球环境问题的解决具有重要意义，有助于扩大中国的对外交往。
（3）行政法规实施一段时间后将其上升为法律，符合我国立法的实际做法。《自然保护区条例》和《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》实施多年，成效很大，在执行中暴露的矛盾和问题也比较充分。通过立法，对法规中现行有效的制度和措施予以肯定、保留，对存有缺陷的制度和措施进一步修改完善，并与时俱进，创设新的法律制度，以适应建设、管理和规范自然保护区的实际工作需要。这样做，体现了政策法律的连续性和稳定性，体现了实施依法治国方略的需要，又能够使立法符合我国国情，具有很强的可操作性。
在第十届全国人大第一次会议期间，重庆代表团刘成义等30名代表提出尽快制定自然保护区法的议案，反映了我国国民经济和社会发展对自然保护区的保护、建设和管理的迫切需要，反映了我国人民对于自然保护区立法的迫切需要。九届全国人大期间，也有代表多次提出议案，要求尽快制定自然保护区法。
3 《自然保护区法》的调整对象
自然保护区法的调整对象，是指由于对自然保护区进行保护、建设和管理而产生和存在的社会关系。这种社会关系具体又可以分解为：保护区管理机构和保护区管理机构之外的资源开发者、旅游者等之间的关系；国家与保护区管理机构之间的关系；国家与保护区管理机构之外的资源开发者、旅游者等主体的关系。如果保护区的土地属于农民集体所有，又产生了保护区管理机构与该土地的所有者之间的关系等。
这种社会关系的主体涉及到政府及其有关行政主管部门、保护区管理机构、企业事业单位、农村集体经济组织、自然人（包括中国公民，也指居住在中国境内或在境内活动的外国公民和无国籍人）等。
这种社会关系的客体主要指各类自然保护区（它与本法适用的地域范围关系密切）以及与自然保护区的保护、建设、管理相关的行为。
按照世界自然保护联盟关于保护区的划分类型，自然保护区共分6种：严格的自然保留区及原野地区、国家公园、自然纪念物（遗产）、栖息地与物种经营管理地区、景观保护区、资源管理保护区。
我国现行的《自然保护区条例》基本上只对第一种类型进行规范（我国风景名胜区由《风景名胜区管理暂行条例》调整和规范，森林公园主要由《森林公园管理办法》调整和规范）。随着我国近年来自然资源保护与开发工作的快速发展，我国也出现了其他种类的保护区类型，如自然遗产地、生态示范区、海洋特别保护区等。因此，应当打破部门、行业和地区的界限，从国家整体和长远利益出发，统一将它们纳入法律保护范围，运用统一的规范管好自然保护区。
目前，根据对保护对象和依托自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区和具有特殊意义的自然遗迹依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域进行划分，自然保护区一般可以分为以下几类：（1）综合生态系统的自然保护区，即具有代表性、保存完好的自然生态系统的保护区，如西双版纳自然保护区；（2）生物物种自然保护区，如神农架大熊猫自然保护区；（3）自然遗产和风景名胜自然保护区，如九寨沟、张家界自然保护区；（4）自然资源管理的自然保护区，如内蒙古自治区锡林郭勒草原自然保护区；（5）文化遗产自然保护区等。因此，立法时应在充分考虑各类保护区特点的基础上做出科学的抽象，正确提炼出共同的行为准则。
4 立法的若干原则
4.1 共性和个性的原则
鉴于现行法律和法规已经对自然保护区的保护和管理问题做了一定的规范，我国自然保护区立法时就应当充分考虑到与现行的法律、法规相衔接，同时又要体现以立法推动自然保护区的建设和发展的精神，为此，在自然保护区立法时，应注意解决和规范好自然保护区共性和个性问题。各种类型自然保护区的管理，既有共性，又有个性。对属于个性问题的立法工作，应做好与现行法律法规的衔接。对于森林类型、野生动植物栖息地和分布地类型、湿地类型、荒漠类型、地质类型、海洋类型等不同类型保护区的主体自然资源，主要是依据《森林法》、《野生动物保护法》、《野生植物保护条例》、《防沙治沙法》、《水法》、《矿产资源法》、《海洋环境保护法》等相应的法律、法规依法实施保护管理。
对于有关保护区建设、管理和发展的共性问题，如当前亟待解决的自然保护区的法律地位、管理制度、机构设置、经费保障、权益维护、社区关系等问题，则宜实行统一规范，从法律制度和管理措施上解决自然保护区当前面临的各种亟待解决的问题，促进我国自然保护区事业的健康发展。
4.2 严格管理和保护的原则
建立保护区是当前有效保护资源环境和生态的重要手段措施之一。鉴于我国的国情和世界自然保护的趋势，要严格限制保护区内的开发活动。在立法时应具体明确保护区内适度开发活动的审批、管理和监督；明确规定保护区管理机构对保护区内的开发活动有较大管理权限，并承担相应的法律责任。只有实现权责统一，谁审批谁管理谁负责，才能实施有效管理，实现可持续发展。
4.3 对海洋保护区给予更多政策倾斜的原则
海洋是一个流动的整体，海洋环境的特殊性、海洋生态的敏感和脆弱性，都决定了对其管理不同于陆地上自然保护区的管理，因此更要强化保护。
（1）海洋保护区的划定要依据海洋功能区划。海洋功能区划是依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用主导功能和使用的，是海洋环境资源开发保护的科学依据。选划建设海洋保护区应当符合生态的整体要求，依据功能区划进行选划。
（2）海洋与陆地特性相差很大，资源养护和监察执法需要动用船只，开展环境监测、科学研究等也比陆地更为困难，因此强化海洋保护区管理需要比陆地上其他类型保护区的管理进行更大的投入。同时，海洋保护区处于我国东部沿海发达地区，面临的开发与保护的矛盾压力更为突出，在立法时应当根据海洋保护区的特点予以专章规定，对海洋保护区给予更多的政策倾斜。
5 自然保护区立法中拟规定的主要法律制度
5.1 现行法规中可以继续沿用和保留的法律制度
5.1.1 设立审批制度
对具备哪些条件可以建立自然保护区，建立自然保护区的审批程序如何进行，《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第5条和《自然保护区条例》第10条、第12条、第13条作出了明确规定。对于上述制度，可以直接以法律形式予以保留和肯定。
5.1.2 分级分区制度
按照法规的规定，自然保护区分为国家级和地方级自然保护区。同时，将自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区，在不同的区域实施不同的管理措施和要求。分级分区制度的建立和实施，有利于加强自然保护区的建设和管理，实践证明是行之有效的，立法时应当对法规中规定的分级分区制度予以保留和肯定。详细规定可以参见《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第10条和《自然保护区条例》第11条、第16条和第18条。
5.1.3 管制制度
现行法规中对哪些行为不得在自然保护区实施、哪些行为须经过许可才能实施的规定，从行为属性上属于管制类行为。立法时应当对法规中的这些管制制度予以保留和肯定。详细规定可以参见《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》第12条、第13条、第14条和《自然保护区条例》第14条、第15条、第25条、第26条、第31条、第32条等。
5.1.4 检查制度和应急制度
执法机关可以依法对其主管的自然保护区进行监督检查，被检查机关应当如实反映情况，提供资料，检查者应当为被检查者保守技术和业务秘密。对于发生事故的自然保护区，管理机构必须及时通报可能受到危害的单位和个人，并向主管机关报告，并接受调查处理。
这些规定参见《自然保护区条例》第20条、第33条，立法时应当予以保留和肯定。
5.2 总体上应当保留、但应当修改完善的法律制度
5.2.1 分类型保护和管理制度
《自然保护区条例》所列在自然保护区内禁止的事项，从实践看，有些难以完全禁止，如放牧、捕捞等；还有“禁止任何人进入自然保护区的核心区”、“禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游”等规定，实践中也难以做到，这就降低了法律的权威性。同时，又有一些对自然保护区影响较大的行为未列入禁止事项或未设定管理规范，如建设项目穿越自然保护区，在自然保护区内开办企业等。实践中由于《自然保护区条例》只规定“在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施”，导致很多保护区把核心区、缓冲区调整为实验区，以“规避”法规规定，致使建设项目任意设立，对保护对象造成破坏。因此，立法时应当根据保护区不同类型、功能及建设项目对其影响程度，合理设置禁止事项或提出管理规范，实现保护和合理利用的目标。
5.2.2 监督管理体制
现行《自然保护区条例》确立了由环保部门负责综合管理，同时由林业、环保、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，管理各有关的自然保护区。考虑到我国对自然资源的管理是分属于不同的部门实施，明确各部门的职责分工，有利于调动有关部门建立保护区的积极性，发挥好部门的专业作用。实践证明，这是符合我国实际的管理体制。因此，在立法中应进一步理顺管理体制，确立综合管理和分部门管理相结合的体制，即综合管理部门做好宏观的指导、协调，各有关部门做好相关类型保护区的管理，通力合作建设和管理好自然保护区。
5.2.3 投入保障制度
自然保护区建设是社会可持续发展的基础性工作，政府必须高度重视，并且需要加大投入。在调研中，地方有关部门普遍反映保护区建设和管理没有规范的投入渠道和稳定的经费来源。由于经费不足、基础设施滞后，特别是一些经济欠发达地区，很难拿出资金用于生态建设，严重制约了我国自然保护区事业的发展。如云南省对自然保护区的管理主要依靠从部门经费中解决，没有固定资金来源。又如，内蒙古自治区的自然保护区，近20年来的资金投入折合人民币不足100元/km[2]，保护区的工作停留在简单的看护水平上。由于投入不足，不少保护区仍处于批而不建、建而不管、管而不力的状态，有的核心区仍然进行着旅游、生产、生活等活动，对保护区管理造成的负面影响已逐渐显现。因此，立法可以规范保护区建设的经费渠道，即对国家级自然保护区，原则上应由中央财政安排；对地方级保护区，在明确以地方投入为主的同时，国家给予适当支持。鉴于我国的自然保护区大部分分布在经济欠发达地区，国家对该地区各级自然保护区都应给予适当支持。
5.3 应当新创设的法律制度
5.3.1 功能区划制度
自然保护区功能区划是政府审批建立保护区的重要内容。批准建立保护区也意味着同时批准了其功能区划，没有功能区划的保护区是不应审批设立的。如国务院在批准建立国家级自然保护区时，即意味着同时批准了其功能区划。但《自然保护区条例》未涉及这一问题，实践中有的保护区刚审批完后，又提出功能区划分问题，有的编制保护区总体规划后又进行了功能区的划分等。这种做法降低了保护区功能区划和政府审批保护区的权威性，助长了随意性，应当在立法时解决。
自然保护区按批准的功能区划设立并运行一个时期后，应允许其根据资源、环境状况及保护目标的变化，对功能区划进行适当调整，但调整必须按法定的审批程序办理。近年来穿越自然保护区或占用保护区土地、开采保护区地下资源的开发建设项目增多，包括开发经营保护区旅游资源等，但《自然保护区条例》未涉及保护区功能区划调整问题，实际操作比较混乱。如国家级自然保护区功能区划的调整，有经国务院审批的，有经国务院有关行政主管部门审批的，有经所在地省级人民政府审批的。同一情形的自然保护区在不同级别上实施多头审批，在经济建设、开发经营的巨大压力或诱惑下，难以保证自然生态保护的功能得到实现，有的已经对自然保护区造成严重破坏。
5.3.2 经济和社会影响评价制度
自然保护区的建立为珍稀物种栖息地和生境的保护提供了有效的手段，为科研教学提供了科研、实习基地，为区域的社会经济发展做出了贡献。自然保护区面积的大小，关系到能否实现保护目标（包括经营性保护目标等）及保护与发展的协调性。面积过小，割断了生态上的完整性；面积过大，包含社区因素多，难以管理，又制约区域发展。《自然保护区条例》涉及这方面的规定过少，实践中有保护区面积越划越大的趋势，有的是在原有基础上扩充，有的新建时就划得很大。从建立保护区的目的来看，并非面积越大越好，应当合理适度。自然保护区的设立应在生态（资源）保护优先的前提下，兼顾所在区域的经济发展和社会文明进步。因此，立法时应当规定设立审批前的科学论证和评估程序，包括设立和建设自然保护区时必须进行经济、社会影响评价等内容。
6 与现行有关法律的衔接问题
为依法保护和管理自然保护区，我国加强了自然保护区立法工作。目前，我国调整自然保护区的法律有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《森林法》、《矿产资源法》等，这些法律中用若干条文对自然保护区的保护问题做了原则性的规范。经初步统计，现有法律中涉及自然保护区的规定共18条，其中《刑法》规定对于盗伐、滥伐国家级自然保护区内的森林或者其他林木的，从重处罚。专门规范自然保护区的行政法规是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》（1985年制定）和《自然保护区条例》（1994年制定）。这些法律、行政法规的实施对保护、管理和建设自然保护区发挥了积极作用。前述与自然保护区相关的几部法律，仅对自然保护区的保护、建设和管理做了原则性规定，而真正对自然保护区的保护、建设和管理做出实质性规定的，主要是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》和《自然保护区条例》。因此，制定《自然保护区法》，重点是如何将国务院的上述两个行政法规在进行科学的整合后，上升为法律规范，而与现行的有关法律不发生矛盾和冲突。
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