中国财政职能定位及财政职能调整优化的思路，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文,中国论文,思路论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
深化财税体制改革是要按照有中国特色社会主义市场经济的基本要求构建和完善新型公共财政制度，是对我国现行财政体制的进一步修改和完善。其中需要解决的一个最基本问题就是如何正确界定社会主义市场经济框架下的财政职能，即财政职能定位问题。财政职能定位是构建新型公共财政制度的起点和基础，决定着财政在国民经济中的地位和作用，影响到新型公共财政制度中各种基本制度的安排，从而关系到我国财税体制进一步深化改革的方向、路径和重点。明确财政职能定位基础上，应该在多级行政层次框架内进行各级政府之间的财政职能分工，并以此作为调整政府间财政收支关系、具体财政收支活动的基础。
一、财政职能的理论分析与中国财政职能定位
（一）财政职能一般理论分析。
1.政府职能定位决定财政职能定位。政府职能是国家职能的具体表现，是形成财政职能的前提；财政最基本的作用是为政府职能的履行配置必要的资源，政府职能定位必然决定财政职能定位。按照理论分析和实践经验（见表1）：（1）对一般市场经济国家，政府职能范围可界定为弥补市场失灵和促进社会公平两个领域，按照能力程度政府职能可以划分为基本职能、中级职能和高级职能三种类型。基本政府职能主要集中于提供纯粹公共产品和保护弱势群体，具体包括国防、外交、宏观经济管理、法治、公共卫生以及扶贫。中级政府职能的重点是解决外部效应、规范垄断行业、克服信息不对称和提供社会保障等领域。高级政府职能则在协调市场活动、促进市场发育和再分配两方面发挥更积极的作用。（2）经济转型国家不仅存在市场失灵和促进社会公平问题，而且还存在市场不完善的问题，需要政府在一定程度上替代市场发挥作用，因此，经济转型国家的政府职能范围应该界定为替代市场、弥补市场失灵和促进社会公平三个领域，相对于同一经济发展水平的市场经济国家，经济转型国家政府职能范围更宽。同样按照基本职能、中级职能和高级职能分类，经济转型国家政府发挥替代市场的作用分别体现为向特定产业企业提供补贴、价格管制；以国企形式控制自然垄断、公用事业和金融；政府直接从事竞争性经济活动。
另一方面，政府职能并不等同于财政职能。政府上述职能有些是通过提供物品的方式来体现，有些是通过提供服务的方式来体现，而有些则是需要通过制定法律、法规和政策来体现，前两类职能的执行过程需要特别、额外的财政支出，而后一类职能可以在政府日常经费中解决，所以，财政职能对应的主要是通过提供物品和服务方式来体现的政府职能。不同类型的政府职能，决定着不同的财政职能定位；随着一国市场经济体制发展水平的变化，政府职能是不断变化的，财政职能也应该是动态变化的。
2.市场经济条件下财政职能的理论分析。财政职能一直是财政理论分析的重点。伴随市场经济体制的发展，西方财政理论经历了重商主义、古典主义和凯恩斯主义等不同发展阶段，形成了现代财政理论有关财政职能的比较完整的分析，并对现代市场经济国家财政职能的形成提供了理论依据：（1）财政职能必须有利于财政实施国家宏观经济调控；（2）财政必须履行公共义务；（3）财政要能够促进市场体系的发展与完善。
马斯格雷夫（Richard A.Musgrave,1959）将现代市场经济国家的财政职能界定为三大职能：资源配置、收入分配和稳定经济，获得普遍认可，在一定程度上确定了现代市场经济国家财政职能的基本核心内容。（1）财政履行资源配置职能首先是由于市场机制提供公共产品是无效或低效的，需要由政府承担起提供公共产品的责任；其次由于某些产品或服务可能带来的外部效应（正或负）是市场机制无法纠正或抵消的，这也需要政府采取适当的财政手段实现外部效应内部化。（2）财政履行收入分配职能主要是由于市场机制框架内缺乏以公平分配为目标的再分配机制以调节收入分配差距扩大，因此必须依靠市场以外的力量——财政来调节收入再分配，最直接手段包括税收转移、累进所得税、消费税和补贴等。（3）财政履行稳定经济职能则是由于单靠市场机制的自发调节作用，经济不可能自动平稳发展，必然要求政府发挥平衡社会总供求、推动经济持续发展的积极作用，其中财政的作用尤为重要。基于财政三项基本职能，在多级政府框架内，各级政府财政职能的分工可以概括为：（1）稳定经济职能和收入再分配职能是中央政府的基本与主要责任，这主要因为地方政府缺乏稳定宏观经济的动机和手段，要素自由流动使地方政府以征税方式进行收入再分配可能引起无效人口流动；（2）资源配置职能按照公共产品的受益范围在中央与地方政府之间进行分工，并尽可能由低层级政府来提供地方公共产品以发挥地方政府的信息优势。
财政“三职能论”确定了现代市场经济国家政府的基本财政职能，并原则性规定了各级政府财政职能分工。事实上，一方面，随着经济社会发展，在基本财政职能框架内，各国政府的具体财政职能存在一定差异性，同时呈现出财政职能的日益多样化；另一方面，各级政府财政职能的原则性分工需要根据实际进行一定修正：（1）资源配置职能并不能完全按照公共产品的受益范围在中央与地方政府之间彻底分工，特别在许多发展中国家，突出的问题是如何满足对基本公共产品的需求，因而一些基本公共产品的提供责任需要由中央与地方政府共担。（2）收入再分配职能并非完全由中央政府承担，要素不能完全自由流动的限制客观上要求地方政府承担一部分收入再分配职能，尤其是在向低收入阶层提供基本生活保障和遏制区域内收入分配差距扩大方面发挥积极作用。（3）稳定经济职能并未将地方政府完全排除在外，尤其是区域面积较大的国家，地方之间的差异性使地方财政在逆经济周期政策操作上可以发挥更多作用。
（二）我国现阶段财政职能定位。
1.我国现阶段财政职能定位面临的要求。经济体制转型是我国长期的制度背景。从经济体制转换看，由于市场和政府在资源配置中的基础地位将发生根本性变化，市场功能的主导作用和政府经济职能的转换，使财政职能必须不断适应这种基础性变革；同时，财政还要承担起推动体制顺利转型和大国发展的任务。因此，我国现阶段财政职能定位必然是多重目标约束下权衡选择的结果。深入贯彻落实科学发展观比较全面地概括了较长一段时期内我国经济社会发展的多重目标，明确了财政职能定位面临的要求。具体看，我国现阶段财政职能定位面临三个方面的要求：
（1）建设服务型政府，兼顾经济建设与社会发展。政府职能定位决定财政职能定位。一般地看，由计划经济向市场经济体制转型必然要求政府从计划型、全能型政府向公共型、服务型政府转变。建设服务型政府是贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会的必然要求，同时也是建设社会主义市场经济体制对政府职能转变的必然要求。
——建设与服务二者是内在统一的。长期以来，在政府职能定位和财政职能定位上一直存在“建设与服务”的争论。如果从建设与服务是相互对立的角度看，建设服务型政府就必然要求削减经济建设的财政投入而加大公共服务的财政投入，是一种“此消彼长”的改革思路。但辩证地看，建设与服务并不是相互对立的，而是内在统一的。从较广的范畴看，政府是提供服务的主体，政府提供的服务应该以社会需要而不是个别需要为导向。社会需要必然包含多重内容，这就决定了政府提供的服务也应该是多方面的；不同的社会需要之间是相互联系、相互影响的，因而政府提供的多方面服务之间也不是相互对立的。作为一个发展中人口大国，发展经济是我国社会需要的一个重要方面，因此，经济建设必然是政府提供服务的一个重要方面，经济建设为其他社会需要的满足提供了重要的物质基础。经济建设与公共服务密切相关。一般地讲，经济建设为公共服务提供了直接条件和基础；具体地看，非竞争性领域的经济建设投资本身就是公共服务的一部分，是公共服务的应有之义，因此建设与服务二者是内在统一的，服务型政府要求财政投资从竞争性领域逐步退出。
——建设服务型政府要兼顾经济发展职能和公共服务职能。我国现阶段的社会需要，已由经济建设的单一主导结构发展为经济建设与社会发展并重的结构，由此决定了建设服务型政府的政府职能改革方向，也决定了财政要兼顾经济发展职能与公共服务职能。一方面，我国在相当长一段时期内必须坚持以财政职能的发挥来推动经济发展。经济体制转型的战略任务，赶超阶段的发展战略和大国经济的长远需要等都决定了经济发展仍将是一项重要的财政职能，促进市场发育和产业发展将成为财政积极主动的战略性支出。另一方面，在新型公共财政制度内，财政必须对公共服务提供充分的资源以实现：①为社会公众提供基本公共服务，满足基本生产、生活需要；②使社会公众普遍分享经济增长产生的利益，实现共同富裕；③消除因收入、财富分配两极分化造成的社会不公平和可能的阶层对抗；④消除因收入、财富分配两极分化产生的对经济持续增长的阻碍。
（2）实现科学发展，推动经济长期可持续发展。科学发展观的第一要义是发展。实现科学发展，推动经济长期可持续发展要求财政必须注重发挥总量调控与结构调整的职能。
——财政推动经济发展的职能应进行结构性调整，以促进市场机制作用和发挥财政的战略性、基础性作用为原则，在经济发展的不同领域进行“有进有退、有强有弱”的结构性调整。经济发展领域可以分为竞争性领域、基础性领域和战略性领域，在不同领域中财政发挥的作用应该是不同的：①竞争性领域特别是一般性竞争领域，应该是企业、个人等市场主体在市场机制调节下发挥积极作用的重要领域，经济转型过程中，在市场不完善和市场机制缺失的情况下，财政可以直接介入或发挥引导作用；而在市场机制逐渐健全和完善的情况下，财政应该逐步退出并让位于市场机制的自发作用，以适当方式发挥引导作用。②经济发展的基础性领域大多是市场机制不能有效发挥作用或企业和个人等市场主体不愿意承担的，而这些又往往与社会建设中的基本公共服务密切相关，与社会发展的长期利益相关，需要财政直接参与并发挥积极推动作用和基础性作用。③经济发展的战略性领域往往与国家发展的战略定位、国家安全和经济社会发展的长期需要紧密相连。我国目前处于一个非常重要的战略机遇期，大国发展的战略定位将决定未来一段时期我国经济社会发展的主要任务，国家发展战略目标的实现要求必须由财政主导，发挥战略性作用。因此，财政推动经济发展的职能原则上应尽快从竞争性领域中退出，提高基础性领域财政投入的效率，保证战略性领域财政投入的战略性作用。
——财政推动经济发展的作用方式应进行调整，以着力解决经济发展中存在的结构性矛盾。在市场机制逐渐健全和完善，经济总量和社会资金总量规模庞大并将继续保持较大增幅的条件下，财政推动经济建设的作用方式应由总量投入型逐步转变为结构调整型：由大规模、广范围的财政资金直接投入转变为重点领域和重点环节相结合，财政资金直接投入和引导社会资金广泛参与的多种形式相结合的新型作用方式（见表2）。财政应综合运用税收、补贴、资本支出等方式，对在国民经济中进行投资和生产经营的成本、收益结构进行调整，通过市场机制对庞大的社会资本进行结构化的激励和引导，实现资源合理配置。
现阶段我国经济发展中存在若干结构性矛盾制约了经济长期可持续发展，包括：①技术进步对经济增长推动不足，国民经济总体科研投入强度相对较低，财政资金对科研资助相对不足且结构尚未优化。②拉动经济增长的总需求结构不均衡，主要依靠投资和出口，消费对经济增长的拉动作用相对较弱。③三次产业结构分布不合理，高端服务业在国民经济中的比重有待进一步提高，高端制造业和制造业的高端环节有待进一步加强。④经济增长与自然环境不协调、能源资源投入强度大，造成经济、社会可持续发展的瓶颈。⑤城乡、地区之间经济发展失衡。农村发展滞后于城市，中、西部地区发展滞后于东部。这些结构性矛盾与经济发展阶段、体制转型进程、财税制度安排等直接相关，客观上要求政府发挥化解矛盾的积极作用，财政应综合运用各种方式着力解决这些结构性矛盾。
（3）推动基本公共服务均等化，落实以人为本，构建和谐社会。基本公共服务均等化是落实以人为本原则，构建和谐社会的必然要求。必须通过基本公共服务均等化过程，实现社会公平正义，使低收入阶层获得基本生产、生活保障，公众普遍分享经济发展成果，缩小收入分配差距。
目前，我国财政在公共服务领域存在缺位。财政投入总量不足，基本公共服务体系尚不健全，公共服务资源城乡、地区分布不均衡，提供公共服务的质量和效率较低。以教育和医疗为例，义务教育尽管已经实现基本覆盖，但财力保障总体不足，并且在城乡和地区之间分布非常不均衡。目前，财政对医疗保障投入不足，医保体系覆盖面窄，城乡医保体制和保障水平差别明显，财政医保资金统筹层次过低等。财政在公共服务领域的缺位，很大程度是由目前我国的财政职能定位和各级政府财政职能分工所决定的，公共服务职能过多下放给基层政府，而财力逐级上收，造成财力与履行服务职能的要求不匹配，在转移支付制度不健全的情况下，最终使公共服务的质量和效率较低。因此，推动基本公共服务均等化，落实以人为本，构建和谐社会，要求财政发挥积极作用。
推动基本公共服务均等化有助于解决经济社会发展中面临的许多问题。目前，财政在提供公共服务方面的缺位造成居民针对教育、养老、医疗、住房等长期开支需要而进行的自我保障性储蓄比重较大，很大程度上抑制了消费，同时显著扩大了流入房地产投资、证券市场等领域的资金规模，造成投资过热，催生经济泡沫。另一方面由于收入分配差距拉大，造成社会中等收入阶层相对萎缩，对社会整体的平均消费倾向形成抑制。全面建设小康社会的奋斗目标要求形成合理有序收入分配格局，同时基本消除绝对贫困情况，使中等收入者占社会多数，其意义不仅在于实现社会公正，实现发展成果共享，更在于通过提供基本服务和基本保障，改善收入分配来提高消费倾向，扩大消费，消除转变经济发展方式的障碍。
2.我国现阶段财政职能定位。建设服务型政府，实现科学发展和建设和谐社会都对我国现阶段的财政职能定位提出了侧重点不同的要求，以满足这些要求为导向，财政职能应当重新定位。概括起来，我国现阶段财政职能主要包括四项，即维护政权、公共服务、经济发展和社会协调，各项职能的内涵应与贯彻落实科学发展观，建设有中国特色社会主义的需要相吻合。
（1）维护政权。维护政权是财政最基本、最初级的职能，主要是提供纯粹公共产品，维护国家机器的正常运转，保障社会正常秩序，具体包括国防、外交、司法、社会稳定和基本的社会管理。维护政权是任何经济体制下财政都应当履行的职能，也是各个国家具有基本相同内涵的一项财政职能，体现了“以财行政”的本质含义。维护政权为经济社会发展提供了最基本的制度保障环境。
（2）公共服务。按照公共服务的层次划分，现阶段我国财政的公共服务职能包括两个方面，即基本公共服务职能和社会化服务职能。基本公共服务职能是指基于公平正义和以人为本的准则，由财政向社会公众普遍提供最基本的生存条件和生活保障。社会化服务职能则是指基于效率和社会发展现实的考虑，由企业和社会中介组织在财政协助下提供公共服务，管理社会公共事务。
——基本公共服务均等化。基本公共服务职能首先要保障基本公共服务的提供，包括义务教育、医疗卫生、社会保险、社会福利和社会救助、基本住房保障。当前财政基本服务职能的首要重点是实现基本公共服务均等化，使公众普遍分享经济发展成果。由于历史的原因，目前财政在提供基本公共服务方面存在缺位，必须通过加大财政投入加以克服：一方面要增加财政投入基本公共服务的总量；另一方面要在承认区域差异基础上实现基本公共服务均等化，保证统一的最低公共服务标准在全国范围内得以实现，鼓励地方政府“量力而行”提供最低标准之上的基本公共服务。
——收入、财富再分配。基本公共服务职能的第二个重点是要在兼顾效率与公平，更加注重公平的原则下调节收入、财富再分配，遏制收入、财富分配两极分化的趋势，消除可能引发社会冲突的潜在经济根源。必须在实现基本公共服务均等化的同时调整优化税收手段，完善对所得课税和财产课税的税收体系，发挥税收对收入、财富再分配的调节作用，实现收入、财富的合理再分配。基本公共服务均等化和相对公平的收入再分配有助于提高居民消费倾向，扩大社会总消费，改善经济增长需求动力结构，这意味着财政基本服务职能的发挥有助于财政经济发展职能的实现。另一方面，财政经济发展职能的有效发挥也有助于削弱收入、财富分配的两极化。
——社会化服务。财政的社会化服务职能与我国公共服务社会化的发展趋势相联系。在社会服务需求日益膨胀、结构复杂化的情况下，政府缺乏足够的效率和充分的资源来满足社会需求，势必要求政府将大量公共服务职能委托由企业和社会中介组织实施，即为公共服务社会化。我国财政公共服务职能的特殊性就在于一方面要大力发展基本公共服务，实现基本公共服务均等化；另一方面又面临公共服务社会化的压力，要以适当的方式寻求公共服务提供效率与满足社会需求之间的平衡。财政社会化服务职能体现为政府以组织者、管理者、协调者和资助者身份间接向社会公众提供公共服务。
（3）经济发展。现阶段我国财政的经济发展职能主要包括两个层次：第一个层次是经济稳定职能，即熨平经济波动，保持宏观经济稳定；第二个层次是经济结构调整职能，着力解决目前经济发展中存在的结构性矛盾，推动经济长期可持续发展。应该说，财政的经济发展职能是现代市场经济国家财政职能的共性内容。而对于中国这样的发展中转型中国家，由于市场机制不健全、不完善，客观上需要更加注重发挥财政的经济结构调整职能，发挥政府弥补市场失灵和替代市场的重要作用，以推动经济长期持续发展。
——经济稳定。财政的经济稳定职能是指运用财政政策熨平经济波动，为经济社会发展提供稳定的宏观经济环境。通过财政自动稳定器和相机抉择政策调节经济运行中的社会总供给与总需求，实现社会供求关系平衡，防止由于社会总供求失衡而导致宏观经济大起大落。宏观经济调控包括总量调控和结构调控，财政政策侧重结构调控，而货币政策侧重总量调控，因此，财政经济稳定职能还需注意协调发挥财政政策与货币政策的调节作用，完善宏观调控体系。
——经济结构调整。财政经济结构调整职能的履行实际上就构成了现代市场经济体制框架内的产业政策。产业政策包括部门产业政策、横向产业政策和产业集群政策。部门产业政策是财政以直接介入方式扶持特定产业发展，如财政补贴、税收减免、直接投入、优惠贷款、政府采购等；横向产业政策即研发政策，注重创造环境和支持研发，建立公平竞争的法规环境，通过财政直接投入、税收优惠等方式鼓励研发和成果转化，促进技术升级，加强基础研究，扩大市场准入。产业集群政策即中观产业政策主要是促进产业在区域内纵向和横向分工体系的形成与完善，财政在其中所发挥的作用比较有限。依据我国经济发展中面临的主要矛盾，我国现阶段产业政策应逐步由传统部门产业政策向侧重创造环境和支持研发的横向产业政策转变。财政的经济结构调整职能重点应该是完善市场机制作用；支持研发，增强自主创新能力；推动经济发展方式转变和产业优化升级；促进经济与自然、环境协调发展。
第一，增强自主创新能力。根据研究开发和技术创新的影响不同，财政支持研发和技术升级的作用方式也有所差别。竞争性领域的一些技术研发，由于企业自身实力不足，目前仍然需要财政以直接投入、资金引导、税收优惠、补贴（含贴息）等方式给予积极支持，以帮助企业尽快形成自主创新能力；基础性和战略性领域中，财政应以直接投入方式支持研究突破制约经济社会发展的关键技术，支持社会公益性技术研究和对社会发展具有战略意义的技术研究，同时财政也可通过建立研究基金的方式引导更多社会资本投入到一些创新性技术研发。
第二，推动经济发展方式转变和产业结构优化升级。财政应该从一般竞争性领域的直接投资中退出，可选择采用税收优惠、贴息贷款、政府采购等方式来支持企业和个人等市场主体按照市场竞争原则进行生产经营。财政应以直接资金投入、资金引导、政府采购等方式支持基础性、战略性产业的发展，如振兴装备制造业、提升高新技术产业（新材料、航空航天、生物、信息等产业）。以税收体系的调整优化和财政资金的引导性作用为重点推动经济发展方式转变，协调三次产业结构和推动产业结构优化升级。配合财政的基本公共服务职能对收入、财富再分配的调节，鼓励国内消费，转变需求结构，发挥国内消费对经济增长的拉动作用。
第三，促进经济增长与自然、环境协调发展。财政促进经济增长与自然、环境协调发展的职能可以采取鼓励和抑制两种作用方式。通过健全资源环境税收体系和排污许可收费、排污权市场交易等手段，显著增加能源、资源投入成本和环境污染成本，从而抑制高投入、高能耗和高污染的经济活动；通过税收优惠、财政补贴等方式鼓励企业积极开发广泛使用节能降耗减排技术，引导社会资本进入经济增长效率较高和资源消耗较低的产业部门，促进社会资源的有效再配置。
（4）社会协调。经济社会长期可持续发展应该是统筹协调发展。当前我国经济社会发展中存在的城乡之间、区域之间发展不协调已经对经济社会长期可持续发展形成了障碍，客观上要求财政重视发挥协调城乡发展、地区发展的作用，而且相对于政府其他作用手段，财政在统筹协调发展方面具有优势，如转移支付。为凸显这一职能的重要性，强调我国现阶段财政要具有社会协调职能。相应地，社会协调职能主要体现为两个方面：城乡协调和区域协调。
——城乡协调。财政推动城乡协调发展的作用重点是全面缩小城乡发展差距，既包括经济发展差距，也包括社会发展差距。加强财政对农村各项基础设施建设的直接投入力度，特别是农业基础设施的建设和维护；配合基本公共服务均等化的实现，推进城乡社保一体化，加大财政对农村地区的转移支付；加大财政对推动农业优化调整的技术研发的直接支持力度，并发挥对社会资本投入的引导作用。
——区域协调。现阶段应该在优化国土开发的框架内发挥财政推动区域协调发展的作用，重点是在实现基本公共服务均等化基础上引导生产要素跨区域合理流动。继续实施财政推动东、中、西部协调发展的总体战略，综合运用税收、补贴、转移支付、直接支出等方式；按照形成主体功能区的要求，配合公共服务、经济发展职能，对不同类型功能区调整财政职能的侧重点，实现国土优化开发；在推动经济圈和经济带形成方面，财政应以发挥引导性作用为主，侧重于发挥市场机制对生产要素的跨区域配置作用。
3.现阶段财政职能的逻辑顺序。综合前文分析，我国现阶段财政职能定位于四项主要职能，即维护政权、公共服务、经济发展和社会协调。单就各项财政职能本身而言，并不存在哪项职能更重要、更优先的重要性和优先性方面的差别；同时由于每项职能都有针对性的职能目标，突出强调了财政作用的某一方面，因此财政的整体作用效果取决于各项职能的协同效应。另一方面，经济社会发展不同时期，政府面临的主要任务是不同的，财政作为政府实现其职能和战略意图的重要手段，其职能应该有不同的侧重，从而与不同时期经济社会发展目标相适应。因此，从这个角度讲，财政各项职能之间存在逻辑顺序，即在不同时期财政职能的侧重点是不同的。现阶段我国面临的主要任务就是深入贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会。财政职能的侧重点应该适应这一任务要求。“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。因此，各项财政职能的逻辑顺序体现为：首先，继续稳定发挥维护政权的职能，这是财政最基本、最初级的职能；其次，重视发挥经济发展职能，特别注重推动经济结构调整，实现科学发展；再次，注重发挥公共服务职能，特别考虑到该职能是我国长期以来财政作用的薄弱环节，应以实现基本公共服务均等化和调节收入再分配为重点；最后，注重发挥社会协调职能，体现其与经济发展和公共服务职能的协同效应，协调城乡和区域发展。
二、多级行政层次框架下各级政府之间的财政职能分工
（一）集权与分权——中央与地方的关系。
集权与分权的关系一直是财政分权理论讨论的核心问题。① 集权与分权的关系是我国财政体制改革和新型公共财政制度建设面临的一个重大理论和实践问题。我国30年的财政体制改革基本沿着分权化的方向推进，并且一直在寻求合适的集权与分权之间的平衡：1978～1993年的财政体制改革完全按照分权的方向推进，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系，即“分灶吃饭”；1994年之后的分税制财政改革虽然在税收收入划分方面具有一定集中的成分，但分权改革的基本方向并未发生实质性变化，初步建立了分级分权财政体制。对集权与分权关系的认识实际上体现为对财政分权性质的认识。
集权模式在我国有悠久的传统和强大的惯性，也具有一定的合理性和必然性，短期内难以改变。这决定了我国的财政分权应该是单一制体制下的经济分权，不可能采取西方联邦制体制下的行政分权和经济分权相结合的财政分权模式。我国的财政分权基本属于财力性分权——财权集中、财力分散、事权划分不清晰，对机制安排、财政立法等财政权力安排方面涉及比较少，地方政府缺乏必要的财政权力。我国目前的财政分权体制并非由宪法或法律预先规定，是历经长期改革逐步形成的非正式的、事实的分权制度，中央和地方迄今为止所有财政安排与事权调整都是各级政府长期谈判、反复博弈的结果。另一方面，行政体制中自上而下的行政控制力决定了在财政关系中，上级政府可以较轻易地改变分权制度安排，上级政府“本级优先”的内在冲动导致资金层层向上集中而事权层层下放。在内在不稳定的财政分权安排下，中央政府为了保持对地方政府的有效控制和全国稳定，必然集中财权而向地方进行财力分权。在中央与地方事权划分不清晰的情况下，中央与地方之间的财力划分导致了基层财政困难、地方政府机会主义行为和政府错位等问题。
从构建新型公共财政制度出发，坚持分权化改革方向对于中国这样的单一制大国是必要的，下一步财政体制改革仍然需要坚持分权化基本方向，但重点不再是提高分权程度，而是以调整分权结构和规范分权安排为重点推进由财力性分权向机制性分权过渡，完善财政分权体制。
（二）单一制框架内结构性分权安排下调整集权与分权的关系。
我国下一步财政体制改革的方向是完善单一制框架内的结构性分权体制，实现从财力性分权向机制性分权过渡，中央与地方的关系——集权与分权应该在这个框架内进行调整。结构性机制性分权是指对财政体制的各方面即财权、财力、支出责任进行清晰地划分并以机制上的安排予以规范化。结构性机制性分权改革将改革的重点拉回到财政分权的基本点——政府财政职能的调整与改革，它是指导政府财政收支活动的基本原则。对经济转型国家而言，在向市场经济体制转型同时必须进行财政分权改革，由于转型过程中体制环境的不确定性，客观上决定了不可能在改革之初对政府财政职能进行一步到位的改革，② 因此各国的财政分权在不同方面表现出分权的成本，③ 在改革的一定阶段，进行财政职能改革的“补课”对于建立完善的财政分权体制是必要的。我国由财力性分权向机制性分权过渡的基点和重点就是按照合理的财政职能定位调整优化目前政府的财政职能，并在这个框架内进行具体的政府间财政收支权力划分改革。
第一步：以政府职能改革为前提明确财政职能定位。政府职能改革是综合考虑经济发展阶段、大国发展战略目标和体制转型任务等因素合理界定政府与市场的作用范围以及作用方式，解决政府“越位”和“缺位”问题。政府职能定位决定财政职能定位，建立新型公共财政体制的目标最终还要落实到政府财政职能定位上。我国政府职能改革长期滞后于经济体制改革，直接导致了财政职能定位的不明确和不合理，影响了财政活动的效率，对经济社会协调发展造成负面影响。客观地看，由于对经济体制转型目标认识不清楚导致政府职能改革滞后和财政职能定位不合理是经济转型中难以避免的。而从经济转型整个过程看，我国目前正处于转型的中后期，经过前期改革实践的积累，对体制转型目标逐渐形成清楚的认识，明确建设“服务型政府”的改革方向，从而确定财政职能定位。
第二步：在多级行政层次框架内合理、清晰地界定各级政府的财政职能。多级政府框架决定了中央与地方在财政职能上必然有一定分工，一定领域的中央集权与一定领域的地方分权相结合、相协调，有助于提高财政活动效率和维护政府行政权力。以往由于我国政府财政职能定位不明确，各级政府财政职能分工也是不明确和不清晰的，造成了从中央到地方的政府“缺位”与“越位”，各级财政之间没有形成有效的协调互补结构，始终达不到一个相对平衡的状态。因此，在多级行政层次框架内，合理、清晰地界定各级政府的财政职能对于调整集权与分权关系，实现机制性分权是非常必要和关键的。
第三步：以法律形式将政府财政职能定位和各级政府财政职能分工制度化。如前文所述，我国现行财政分权体制缺乏法律保障，增加了财政分权的不确定性，也为不规范的财政活动提供了空间。相比其他国家以宪法或法律来划分政府间财政关系，我国更多地是以行政渠道来划分政府间财政关系。行政渠道具有灵活性、主观性（随着行政人事变化而变化）和可谈判性，使中央和地方的财政活动都带有比较明显的短视特点，不利于形成比较稳定和长期的制度安排。公共财政体制是法制的财政体制，按照建立新型公共财政体制的目标要求，以某种法律形式（如宪法、财政法、预算法等）将政府财政职能定位和各级财政职能分工固定下来并制度化，是实现机制性分权的根本保障。
（三）各级政府之间的财政职能分工。
各级政府之间的财政职能分工实际上是从理论上对合适的政府间财政关系进行论证，这也是调整中央政府与地方政府的集权与分权关系的基础。在分析各级政府财政职能分工之前，我们必须理清对未来我国财政层级改革的认识。我国目前的五级财政已经成为完善财政分权体制的一个体制性障碍。简化财政层级已经成为改革的共识，虽然对将五级财政简化为四级还是三级尚未完全形成一致的观点（可参考附录）。在3～4级财政的改革框架内，④ 乡不作为独立的财政层级，镇则要区别不同情况，经济发展比较快、财力收入来源比较稳定的镇级财政可以保留，或可参照目前计划单列市的情况管理镇级财政。虽然我国长期实行的都是行政层级和财政层级相统一的制度，但为了尽快推进改革和保证改革顺利实施，过渡时期行政层级和财政层级可以不完全对应。由于行政层级改革问题比较复杂，这里我们暂不涉及。我们基本上按照中央政府一省级政府一基层政府（1～2级）的架构来分析各级政府财政职能分工。
1.各级政府财政职能分工原则。在多级政府框架内，不同层级政府职能的层次性和差异性决定了各级财政职能也有层次性和差异性。为更好地发挥财政职能，需要按照以下原则明确各级政府财政职能分工。
（1）受益原则。财政职能的实施直接使全国范围内的经济社会活动受益的，应该由中央政府承担；财政职能的实施仅使某个区域受益的，则应该由地方政府承担，如果地方政府由于财力有限而不能正常履行时，则可以由中央政府给予一定的纵向转移支付支持。
（2）履行效率原则。对于难以严格区分财政职能实施的受益范围，各级政府都有可能履行的财政职能，应该按照职能履行的效率原则，考虑职能履行的成本—收益关系、是否会影响市场机制正常作用、是否会扭曲正常的经济社会活动等，由履行效率相对更高的一级政府来承担。
（3）能力原则。财政职能的履行必然要求政府具备一定的政策工具和财政资源。对于中央和地方可能存在一定交叉的财政职能，应该按照能力原则，选择由地方承担或中央承担。
（4）协同作用原则。虽然抽象地讲政府财政职能可以划分为几项主要财政职能，但财政整体作用的有效发挥则依赖于各项职能的协同作用。财政职能在各级政府间划分得过于分散不利于财政整体作用的发挥。按照协同作用的原则，在多级政府框架内财政职能的划分应该相对集中。
2.各项财政职能的重心设置。各级政府财政职能的分工应该是一个纵横交错的结构，即纵向看，按照一定的原则确定各项财政职能的重心应该设置在哪一层级政府；横向看，不同层级政府应该突出本级财政重点履行的财政职能。根据已经确定的我国现阶段四项主要财政职能，首先明确各项财政职能的重心设置。
（1）维护政权。由于维护政权职能主要提供的是纯公共产品并且受益范围具有显著的全国性，因此理论上就应该由中央政府来履行；特别考虑到我国作为单一制国家，政治集权和自上而下行政管理体制的特点，各级政府都应该有维护政权的职能，但以中央政府为主，总体要均衡设置。具体看，国防应该以中央为主，各级政府都要参与；社会稳定，各级政府都要参与，且考虑到社会稳定具有较强的地方性，地方政府尤其基层政府更接近居民，应该发挥相对主要的作用；外交应由中央政府来承担；基本社会管理要求各级政府参与；立法和司法，应以中央政府为主，地方政府承担地方性立法和司法。
（2）公共服务。按照公共服务层次，我们将财政的公共服务职能细分为基本公共服务均等化；收入、财富再分配；社会化服务。总体看，公共服务职能应该按照受益范围原则在中央、省级和基层政府之间进行划分。①基本公共服务均等化应该是有差别的均等化。应由中央政府制定全国统一的基本公共服务最低标准，并由中央财政承担最低标准基本公共服务的支出责任；省级政府可以在最低标准之上，依财力情况和需求特点提高基本服务标准，并由省级财政负担额外的基本服务支出；基层政府应当只履行基本服务的执行和管理责任。②收入、财富再分配职能理论上应该由中央政府来履行，前提是要素可以跨区自由流动。但在我国目前的市场经济体制下要素是不能完全自由跨区流动的，因此决定了地方政府可以发挥一定收入、财富再分配作用。收入、财富再分配的主要手段是完善对所得课税和财产课税的税制，总体看，这一职能的重心应该设置在中央政府，省级和基层政府可以拥有一定的税种或税率选择权，从而也可以发挥对收入、财富再分配的调节作用。③社会化服务。由于公共服务社会化与公众对公共服务需求的动态发展有关，同时公民社会对公共服务社会化有一定的主导作用，为推进公共服务社会化，政府必须能够灵活迅速响应公众对公共服务的要求，应该主要由地方政府履行该职能。总体看，各级政府都应该履行公共服务职能，中央和省级政府相对基层政府承担的责任更多，尤其省级政府应该承担主要责任。
（3）经济发展。经济发展职能包括经济稳定和经济结构调整两个方面。经济稳定职能主要是宏观经济管理，调控社会总供求，也即传统意义上的宏观调控，应该由中央政府来履行。现阶段财政经济结构调整职能的重点是增强自主创新能力、推动经济发展方式转变和产业结构优化升级以及促进经济、自然和环境协调发展。按照职能实施的受益范围原则、职能履行效率原则和能力原则，经济结构调整职能应该由高层级政府来履行。财政履行经济结构调整职能即构成产业政策。产业政策应该由中央政府承担决策和监督责任，由中央政府统一执行和管理。为保护地方政府发展经济的积极性，省级政府应该在落实科学发展观的政策框架内，通过履行经济结构调整职能着重推动辖区内的经济发展方式转变、产业结构优化升级和经济与环境协调发展等方面。而基层政府应该只是上级政策的执行机构，特别要退出一般竞争性领域，避免基层政府由于过于重视经济发展而忽视提供公共服务。因此，经济发展职能的重心应该设置在中央政府和省级政府，省级政府在中央政府总体决策框架内履行区域内经济发展职能，基层政府基本不承担经济发展职能。
（4）社会协调。社会协调职能包括城乡协调和区域协调。从受益范围看，社会协调职能的受益范围应该是全国性的，因此理应由中央政府来履行。而且从协同作用原则看，社会协调职能的履行需要其他职能，如经济发展和公共服务等协调作用，因此由中央政府来履行社会协调职能可以较好地发挥不同职能之间的协同作用；并且相对省级政府和基层政府，中央政府具有较强的能力以保障社会协调职能的履行。另一方面，考虑到我国是单一制国家，省级政府管辖范围较广，省域内的城乡差距和区域差距问题也比较突出，省域内城乡、区域协调发展的直接受益者也是该省。因此，省级政府也应该履行一部分社会协调职能。按照财政层级未来改革方向，基层财政基本上并不涉及城乡、区域协调发展问题。总体看，社会协调职能的重心应该设置在中央政府，省级政府则着重解决省域内城乡、区域协调发展问题。
综合上述分析，我国现阶段四项主要财政职能在多级政府框架内的重心设置可以简单表示在表3中，横向看，各项财政职能的重心设置为：维护政权和社会协调职能的重心均设置在中央政府；经济发展职能的重心设置在中央政府和省级政府；公共服务职能的重心设置在省级政府。
表3 各项财政职能的重心设置与各级政府财政职能重点
财政职能 中央政府 省级政府 基层政府
维护政权 √√√√√
√√
公共服务 √√ √√√ √√
经济发展 √√√√√√ √
社会协调 √√√√√
√
注：表中以“√”表示各级政府承担各项财政职能的情况。横向看，对于某项财政职能，“√”的数量越多则表示该项职能应该由某级政府承担的比重越大，显示出每项财政职能的重心设置情况；纵向看，对于某级政府来说，“√”数量越多则表示对该级政府而言某项财政职能的履行应该相对优先于其他职能。
3.各级政府财政职能的重点。根据对各项财政职能重心设置的分析，我们可以看出实际上对于各级政府（中央、省级和基层政府）而言，都要或轻或重地履行⑤ 四项主要财政职能。但对于每一级政府（或财政），由于财力有限，为了保障职能履行效率，不可能给予四项职能同等重要的地位，必然要突出本级财政重点履行的财政职能，实际上也就确定了各级政府的财政支出结构、重点和相应的财力规模。
（1）中央政府。理论上看，对中央政府而言，各项财政职能都应该是其重点职能；但从实际看，由于财力有限以及不同时期国家经济社会发展面临的主要任务不同，中央政府履行的财政职能也应该有一个逻辑顺序。因此，依据我国经济社会发展现阶段面临的主要任务对财政职能的客观要求，中央政府现阶段财政职能的重点应该是维护政权、经济发展职能和社会协调职能。需要指出的是，中央政府的经济发展职能的作用方式和作用范围应该有所调整：财政履行经济发展职能应该更侧重发挥引导作用和存量财政资金收益的再配置；中央财政原则上应退出一般竞争性领域，特别是从竞争性领域的直接投资退出，侧重于基础性、战略性领域。考虑到目前公共服务是财政职能中比较薄弱的一个环节，急需加强和改善，⑥ 中央政府主要承担公共服务的决策和监督责任以及全国性公共服务的支出责任，因此中央政府要兼顾公共服务职能，以增加中央财政转移支付为主要方式。
（2）省级政府。在中央—省级—基层政府框架内，作为中间层级政府，省级政府一方面是中央政府与基层政府之间的协调机构，另一方面还是基层政府的上级管理机构。在省级政府履行的四项财政职能中，公共服务职能和经济发展职能应该是其职能重点。现阶段我国要实现的基本公共服务均等化在中央制定全国统一最低标准基础上为省级政府提高辖区内公共服务水平提供了很大的空间；辖区内较高的公共服务水平可以吸引更多的辖区外资源进入，为本辖区经济社会发展提供一个良好的环境。因此，省级财政应该重视公共服务职能。为实现经济长期可持续发展，省级政府经济发展职能的履行对于推动地方经济结构调整具有重要作用，有助于全国经济结构调整政策目标的实现，因此，要重视发挥省级政府的经济发展职能。
（3）基层政府。结合中央政府和省级政府财政职能重点安排，基层政府财政职能重点首先应该放在公共服务职能，同时也应重视发挥维护政权职能。基层政府公共服务职能的重点是执行与管理责任，主要承担提供地方性公共产品和服务，以及中央和省级政府委托提供的公共产品与服务。这是因为，基层政府更接近于服务对象，能够更充分和准确地了解服务对象的偏好与需求；更便于基层政府承担执行与具体管理责任。基层政府的另一职能重点是维护政权，保证基层社会稳定，提供基本社会管理是全国稳定的重要基础。
综上所述，中央、省级和基层政府财政职能的重点可以表示在表3，纵向看，各级政府财政职能重点为：中央政府财政职能的重点是维护政权、经济发展和社会协调；省级政府财政职能的重点是公共服务和经济发展；基层政府财政职能的重点是公共服务和维护政权。
三、我国财政职能调整优化的思路和重点
（一）我国财政职能定位与分工存在的问题。
1.财政职能定位不合理，财政支出呈现一定程度顺序颠倒，对经济社会协调发展造成一定不利影响。目前我国财政职能“越位”和“缺位”同时存在：一方面财政承担了不少应该由市场去做的事情，尚未退出一般竞争性领域；另一方面传统计划经济时期政府没有管理或改革开放以来新出现的领域财政投入不足，如社会保障、环境保护、基础教育、公共卫生、农业以及小城镇建设等，导致公共服务供给不足。现阶段我国政府职能具有明显的初级职能、中级职能、高级职能并存的转轨或过渡特征和“赶超”模式特点，表现在财政职能方面就是过于强调财政促进经济发展和资源配置的职能，而忽视了财政提供公共产品（服务）和社会协调发展的职能。从财政支出具体项目看，除县乡之外，中央、省、地市三级政府财政支出的首要项目都是基本建设支出。在片面政绩观和不健全的干部考核评价体系的共同作用下，地方政府有将财政职能推向高级的倾向，而由于财政能力有限，财政职能向经济建设方面的过度倾斜不可避免影响到其他方面职能的履行，导致财政支出出现一定程度顺序颠倒，地方政府公共职能明显收缩，对经济社会协调发展造成一定不利影响。
2.各级政府财政职能分工不明确，财政职能存在一定交叉重叠、职能重点不突出。目前，我国未对各级政府财政职能分工作出比较明确、细致的规定，能够参考的仅是1994年分税制改革对中央与地方财政支出范围的原则性划分，⑦中央政府的财政职能主要是提供基本全国性公共产品、经济调节、协调地区发展等；地方政府财政职能主要是提供地方性公共产品、发展经济、协调社会发展等。但事实上除了一些基本的全国性公共产品外（如国防、外交、司法），各级政府的财政职能并没有明显区别。客观上看，由于我国各辖区特别是省级辖区之间在劳动力市场和金融市场等方面存在的严重分割，地方政府尤其是省级政府可以履行更多的财政职能。地方政府财政职能的范围已经超越了主要提供地方性公共产品的职能范围，在调节收入分配和经济发展方面都要求有所作为，形成了中央与地方在某些财政职能上的交叉重叠。从具体支出项目看，形成了同一事务各级政府“齐抓共管”的局面；各级政府职能上的分工主要体现在同一事务的具体划分和相应支出比例大小。各级政府财政职能重点不突出，中央政府财政职能以高级职能为主，省级和地市级政府都以高级职能和中级职能为主，只有县乡级政府以中级职能为主，没有形成有效的各级政府协调互补的职能结构。
3.财政职能重心设置不科学、不合理，影响了财政职能的履行效率。从职能履行效率原则看，任何一项财政职能不应该在各级政府之间作相对平均地划分，因为相对平均地划分是无法完全实现权力、责任与义务对称，事实上也难以保证职能的有效履行。财政职能的履行可以细分为决策、执行或管理、融资与支出、以及监督四个方面。多级政府框架内，中央政府与地方政府所拥有的资源和具备的管理优势是不一样的；同时，每一项财政职能所要求的资源和管理能力也是不同的。因此，每一项财政职能都面临一个重心设置问题，即应该由哪一级政府对该项职能承担主要责任。目前我国存在着财政职能重心设置不科学、不合理的问题，一方面突出表现为某些职能的重心设置过低，如公共服务职能尤其是基本公共服务方面，中央和省级政府将过多职责（特别是支出责任）下压给基层政府（主要是县级政府），而基层政府由于缺乏必要的资源和管理能力实际上难以有效履行职能，造成基本公共服务质量较低；另一方面还突出表现在某些职能重心设置不够突出，如经济建设，在目前的行政管理体制和政绩考核体系下，各级政府都积极承担本级经济建设职责，在中央统一政策下往往有各种各样的地方性政策，以发展地方经济和维护地方利益为出发点，虽然获得了较快经济增长速度但也带来了经济与环境发展不协调，城乡、区域发展差距扩大等问题。各级政府间比较分散的经济建设职能在一定程度上导致了地方政府的逆向选择，影响了经济结构调整政策在全国范围内的整体推进，影响了中央统一政策的执行力度和执行效果。
（二）我国财政职能调整优化的思路和重点。
1.我国财政职能调整优化的思路。
（1）按照构建新型公共财政制度的目标要求要以建设服务型政府为目标，加快政府职能转变。政府职能定位决定财政职能定位。财政职能调整优化的基本前提是政府职能转变，政府加快转变为服务型政府。建设服务型政府是构建新型公共财政制度的客观要求。建设服务型政府要求合理界定政府与市场的边界，合理确定政府作用方式和作用范围。按照我国目前的发展阶段需要与财政能力，建设服务型政府要求兼顾经济发展与公共服务，既要适当收缩过大的经济建设支出规模，以化解经济发展中的结构性矛盾为重点；又要认识到经济建设与公共服务之间的内在统一关系，从保障公共服务的角度适当调整建设支出结构，坚决退出一般竞争性领域，重视发挥财政对基础性和战略型领域的支持引导作用。加快政府职能转变就要加快行政管理体制改革，有序推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，规范行政行为。
（2）明确政府财政职能定位、各项财政职能重心设置和各级政府财政职能重点，并以法律法规形式固定下来。按照建设服务型政府的要求，明确财政职能定位。我国现阶段财政职能定位于四项主要职能：维护政权、公共服务、经济发展和社会协调。按照各项财政职能的重心设置安排和各级政府财政职能重点对各级政府现行财政职能进行有增有减、有强有弱的结构性调整，并以合适的法律法规形式将政府财政职能定位和各级政府财政职能分工固定下来，如可以考虑以《政府间财政关系法》的形式规定财政职能定位与分工，并以此作为调整和规范政府间财政收支活动、预算和转移支付等方面制度安排的原则性基础。
（3）调整各级政府间相关权力与责任的纵向分工，保证财政职能的履行。从责权对应的角度看，财政职能的履行既涉及决策权、执行权、融资权以及监督权问题，也涉及决策责任、执行与管理责任、支出责任以及监督责任等内容。各级政府财政职能分工不仅包括就某项财政职能在各级政府间进行非此即彼的整体划分，而且也包括该财政职能所涉及的决策、执行、支出和监督等方面的权力与责任进行分工，并在各级政府间共担与分享权利与责任。因此，各级政府间相关权力与责任的纵向合理分工就成为财政职能履行的必要条件。维护政权、经济发展、公共服务和社会协调各项职能的决策权都应该作为高层级政府的权力，其中中央政府主要承担维护政权、经济发展和社会协调的决策权；省级政府主要承担公共服务和区域内经济发展的决策权；执行和管理责任更多由地方政府承担，特别是基层政府主要承担执行方面的责任。监督权与决策权相一致，谁决策，谁监督；为了确保财政职能的顺利履行，决策者应该作为最后支出者，以转移支付作为保障条件。
2.我国财政职能近期调整优化的重点。
（1）经济发展职能的重心上移到中央政府，上收基层政府的经济发展职能。以化解当前经济发展中面临的结构性矛盾为重点，转变经济发展方式和推动产业结构优化升级，近期应以调整优化经济发展职能为重点。上收基层政府承担的经济建设职能，原则上基层政府不再承担一般性经济建设职责，经济发展职能的重心上移到中央政府，并进一步强化中央政府的经济发展职能。在中央政府确定的全国经济结构调整政策框架内，省级政府承担相应的局部经济结构调整职责，基本维持省级财政目前的经济发展职能。以各级政府经济发展职能的调整为基础，相应调整各级政府的财政收支结构和具体财政收支活动。并且同时调整中央和省级经济发展职能的作用方式，应该更多地发挥财政资金的引导和基础性支持作用，综合运用税收、补贴、直接投入、政府采购等各种方式。
（2）加强各级政府的公共服务职能，将职能重心上移到省级政府，进一步加强省级政府的决策、监督与支出、管理责任，强化基层政府的执行与管理责任。公共服务是目前我国财政职能的薄弱环节，近期应该重点加强各级政府的公共服务职能，并按照职能重心设置，将公共服务职能重心上移到省级政府。中央政府职能重点在于决策和监督，进一步加强省级政府的决策、监督与支出责任，强化基层政府的管理与执行责任，进一步减少中央政府的管理责任，并适当增加省级政府的管理责任。特别在基本公共服务均等化方面，由中央政府负责制定全国性统一最低标准并承担相应支出责任；由省级政府负责在全国性最低标准之上按照财力和需求提供额外的基本公共服务，并承担相应支出责任；基层政府则主要承担中央和省级政府决策的基本公共服务的管理与执行责任。在收入、财富再分配调节方面，在给予省级政府一定的税种或税率选择权的前提下，中央和省级政府应该承担主要职责，基层政府则主要承担管理和执行责任。
（3）按照形成主体功能区的要求，加强中央和省级政府的社会协调职能。按照形成主体功能区的要求，近期应加强中央和省级政府的社会协调职能，推动城乡协调和区域协调发展，并与经济发展职能和公共服务职能协同发挥作用。按照四类功能区的发展定位，中央政府负责制定统一的区域协调发展规划，在实现基本公共服务均等化的基础上，引导生产要素跨区域合理流动，中央应着重增加对禁止和限制开发区的转移支付。省级政府重点解决辖区内的城乡协调发展问题，逐步建立规范的省以下转移支付制度，按照全国主体功能区的划分，相应进行局部经济结构调整。
四、小结
明确界定财政职能是深化财税体制改革，构建适应中国特色社会主义市场经济要求的新型公共财政制度的起点和基础。我国下一步分权改革的基本方向是结构性机制性分权，在这个框架内调整中央与地方的集权与分权的关系就要求合理、清晰地确定各级政府之间的财政职能分工。建设服务型政府，实现科学发展与建设和谐社会都对我国现阶段的财政职能定位提出了侧重点不同的要求，以满足这些要求为导向。我国现阶段财政职能主要包括四项，即维护政权、公共服务、经济发展和社会协调。从我国面临的经济社会发展主要任务出发，财政职能的逻辑顺序应为：维护政权、经济发展、公共服务和社会协调。结合未来财政层级改革方向，按照各项财政职能的重心设置和各级政府的财政职能重点，在中央—省级—基层政府框架内明确了各级政府之间的财政职能分工：（1）中央政府重点履行维护政权、经济发展和社会协调职能；（2）省级政府重点履行公共服务和经济发展职能；（3）基层政府原则上不再履行经济发展职能，重点履行维护政权和公共服务职能。按照政府财政职能定位和各级政府之间的财政职能分工，现阶段中国财政职能调整优化的思路应为：（1）按照构建新型公共财政制度的目标要求，以建设服务型政府为目标，加快政府职能转变；（2）明确政府财政职能定位，各项财政职能重心设置和各级政府财政职能重点，并以法律法规形式固定下来；（3）调整各级政府间相关权力与责任的纵向分工，保证财政职能的履行。从改革推进路径看，财政职能近期调整优化的重点应为：（1）经济发展职能的重心上移到中央政府，上收基层政府的经济发展职能；（2）加强各级政府的公共服务职能，将职能重心上移到省级政府，进一步加强省级政府的决策、监督与支出、管理责任，强化基层政府的执行与管理责任；（3）按照形成主体功能区的要求，加强中央和省级政府的社会协调职能。
注释：
① 传统财政分权理论按照“信息不对称——分权——地方政府信息优势——辖区间竞争可以改善政府质量”的框架，主张税收和财政支出责任在各级政府间合理划分，并主要体现为由中央向地方政府分权。新一代财政分权理论则在弥补传统财政分权理论局限性的基础上，以“分权——经济增长——社会效率——是否存在最优分权程度”为研究框架进一步深入探讨了分权与集权的关系以及财政分权的效率（正面与负面）。20世纪80年代以来世界范围内形成财政分权的趋势，而其中主要表现为财政支出责任的分权，即支出分权（作者曾对16个联邦制国家和单一制国家1970～2001年的财政分权程度进行了横向与纵向比较，从收入分权、支出分权和基本社会服务分权等三个方面衡量了各国财政分权程度，研究表明：就收入和支出两个方面看，各国收入分权程度都小于支出分权程度，且支出分权程度在发展中国家呈现比较明显的提高趋势；基本社会服务分权方面，联邦制和单一制国家在教育和卫生领域分权程度都比较高，地方政府承担越来越多的支出责任）。
各国形成的是支出分权高于收入分权的非对称性分权。20世纪90年代以来，发达国家（联邦制和单一制）的财政分权程度有所下降，甚至出现一定集权趋势，这在一定程度上表明，虽然理论上难以确定一个最优分权程度，但在一段时期内实际上存在一个适当的分权程度，需要通过调整分权结构和适当集权来完善财政分权体制。
② 虽然采用“休克疗法”的前苏东国家在经济转型之初制定了比较明确的体制改革目标和方案，但在实际改革过程中几乎没有哪一个国家能够完全按照计划顺利进行相关制度安排，经济转型过程实际上就是一个不断调整和目标不断明确的过程。而这一点对于采用“渐进转轨”的中国等亚洲转轨国家而言，则更为明显。
③ 经济转型国家不完整的财政分权表现出不同的分权成本，如中国的分权成本集中体现为收入差距扩大，地方市场分割和公共产品公平缺失；俄罗斯的分权成本集中体现为政府财政职能丧失，经济增长停滞，地方政府行为混乱；印度的分权成本则集中表现为财政纪律混乱，全国性巨额财政赤字，财政安全问题严重等。
④ 课题组（2006年、2007年）对东、中、西部四个代表性省份的省、市、县、乡（镇）级财政体制及相关问题进行了调研。从调研情况看，市、县级财政实际上处于一个并列的财政层级上，乡镇财政大部分缺乏独立存在能力。需要讨论的是：（1）在管辖范围较大的省，虽然从财政角度看，市对县没有进行实质性管理，但从行政管理角度看，市级政府作为一个中间行政层级，市对县的管理还是必要的。（2）乡镇作为一个行政管理层级，在管辖范围比较大的情况下，对村级政府管理方面还是能够起到比较重要作用的。但是这方面的问题已经超出了财政问题的范畴，超出我们的知识范围，不是本报告讨论的重点。在改革过渡期内，财政层级与行政层级的不对应是完全可以操作的。
⑤ 各级政府或轻或重地履行财政职能有两个方面含义：（1）如果将每项财政职能的履行具体化为财政支出活动和一定规模的财政支出，则轻、重的区别则体现为不同层级政府实际承担的支出在总财政支出中的比重不同；（2）从权力划分角度看，财政职能实际包括决策、执行与管理、监督、融资与支出等方面的权力和责任，则不同层级政府在履行某项财政职能方面的轻、重差别则主要体现为具体权力方面的差别，是否拥有大部分权力，是否仅仅作为具体执行者。
⑥ 在保证中央政府重点职能的基础上，现阶段强调中央政府加强公共服务职能主要因为：公共服务是中央政府职能的薄弱环节，离正常职能水平还有相当差距，因此，加强公共服务职能的目标是使其达到一个正常的职能水平。
⑦ 规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及中央直接管理的事业发展支出；地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。
标签：财政职能论文; 市场机制论文; 基本公共服务均等化论文; 经济建设论文; 财政制度论文; 财政分权论文; 国家经济论文; 分权管理论文; 政府服务论文; 城乡差异论文; 经济学论文; 财政学论文;