国家治理现代化视角下的人民政协及其制度，本文主要内容关键词为：人民政协论文,视角论文,制度论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1949年9月，中国人民政治协商会议第一次全体会议举行以来，人民政协及其制度有过辉煌起点，受过风雨摧蚀，经过浴火重生。如今，人们耳熟能详：党委、人大、政府、政协，是“四套班子”，政协会议与人大会议同步召开，称“两会”。人民政协及其制度的社会影响正在逐步扩大，有关这一组织和制度的理论研究也随之而不断深化。 一、深化研究人民政协及其制度的新视角 对于人民政协及其制度的认知，首先是从统一战线的视角展开的，即认定人民政协是中国人民统一战线组织，这是其基本的组织属性，从《共同纲领》到现行宪法一以贯之。而政协制度则是人民统一战线的制度载体；进而，从政党制度、政治制度的视角加以透析，确认人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，而政协制度通常被认定为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，体现了中国的基本政治制度；继而，从民主政治的视角阐析，断定人民政协是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，或曰“人民民主的重要实现形式”①，政协制度则是富有中国特色的社会主义民主制度。 世界上的事物往往是多层面多侧面的，人们对事物的认识也往往是多维度多视角的。中共十八届三中全会《决定》指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和国家治理能力现代化。”②这就为我们进一步深入研究人民政协及其制度提供了一个全新的视角，即“国家治理现代化”视角。 笔者从两个层面理解与把握“国家治理现代化”这一视角。第一个层面，即按通常的理解，有国家，就有国家治理，即国家的统治与管理，包括其体系与能力等，——尽管“国家治理体系与国家治理能力”的概念是新近提出的，但其实际存在已有数千年。古往今来的国家治理体系林林总总，斑斓纷繁，概而论之，现代国家治理体系有别于传统国家治理体系的根本点在于崇尚民主，即国家的统治与管理归根到底是人民的权力、人民的统治、人民的管理、人民当家做主。而民主需要通过一系列制度与法律(法内制度)才能实现。因此，推进国家治理体系现代化，实际上就是推进国家治理体系的民主化、制度化、法治化，就是构建、完善与发展国家治理的民主制度、法治体系。在当下中国，主要是完善和发展以人民民主为价值取向的中国特色社会主义制度与法治体系，以及理顺相关的制度间关系。而国家治理能力现代化，就是在现代理念支配下不断增强执行制度、实施法治的能力，在当下中国，主要是不断提升中国特色社会主义制度与法治体系的执行力。众所周知，制度与法律只有切实执行，方可见诸实效，产生价值。否则，纵然是良制良法也无异于一纸空文。 中国特色社会主义制度自然包括政治领域的各类民主制度，主要有作为根本政治制度的人民代表大会制度、作为基本政治制度的中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。人们通常将人民政协认定为当代中国政党制度的组成部分。但在笔者看来，人民政协内部除了有中国共产党与8个民主党派外，还有同样不可忽视的“另一半”，即各人民团体、各界代表，以及无党派人士与各类特邀人士。因此，从理论上讲，政协制度不宜仅仅归结为当代中国政党制度的一部分，而应当视之为与我国政党制度紧密关联、互有重叠，又有若干区别、相对独立的一项富有中国特色的基本政治制度③。不过，无论在此问题上如何见仁见智，人民政协及其制度作为我国国家治理体系的重要组成部分，那是无可置疑的。 部分服从整体，人民政协及其制度必然应当服从和适应推进国家治理体系与国家治理能力现代化的总体要求。为此，本文之(二)着重探析在总结65年丰富实践经验的基础上，如何继续完善与发展政协制度，增强这一制度的执行力。 第二个层面，即按现代治理理论来理解与把握“国家治理现代化”这一视角。“治理”，无论在汉语还是在英语中(governance)，原先一直与“统治”(government)一词基本同义。上世纪90年代伊始，西方逐渐兴起的现代治理理论重新界定了“治理”(governance)的内涵，使它与“统治”(government)一词形成很大的差别。 这样，“治理”与“统治”，虽然都需要运用权威，都在于建立正常社会秩序，以增进公共利益，满足公众需要，但，正如学者俞可平指出的，“两者至少有两个基本的区别”：一是，治理强调多元主体、多种权威的合作管理，——国家与社会组织合作、政府与非政府组织合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作等，而统治则强调国家/政府单一主体、唯一权威；二是，治理强调多元向度、上下互动的管理过程，而统治则强调政府权威通过自上而下发号施令，制定与推行政策进行单一向度的管理。④ 尽管现代治理理论还不成熟，甚至还存在着某些模糊与缺陷，但它打破了社会科学中长期存在的关于市场与计划、公共部门与私人部门、政治国家与公民社会等两分法的传统思维方式，强调“管理就是合作”⑤，很能给人以启迪。由此思之，笔者认为，所谓“国家治理体系与国家治理能力”中的“国家”，并非仅仅指称国家/政府权力或国家政权机关，而更应当将之理解为政治地理意义上的“国家”即“国度”，或一个国度内的社会共同体。同时，这里的“国家(国度)”不是“治理”的主语，而是“治理”的宾语，即”国家治理”相当于“治理国家(国度)”；这里的“国家治理体系与国家治理能力”，实际上是指“用以治理一个国家(国度)内社会共同体的制度及其执行力”。而“推进国家治理体系与国家治理能力现代化”，就是要完善与发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理社会共同体的一整套制度与法律，以及增强制度、法治体系的执行力。 从这一层面上理解与把握“国家治理现代化”视角，进而深化研究人民政协及其制度，促使本文之(三)提出与阐述了“探索和推进政协与人大的功能对接”问题。 二、改革与创新政协制度并增强其执行力 如何在总结丰富实践经验的基础上，继续完善与发展政协制度，增强这一制度的执行力，习近平总书记在人民政协成立65周年大会上的讲话，已从多方面指出了方向。《讲话》特别引发笔者作进一步思考的是，必须重视改革与创新政协制度。 制度具有层次性。尤其是一些重大制度更需宏观、中观、微观各个层面上的众多制度(机制、程序)构成配套，方可顺畅运行，实现制度绩效最大化。65年前，在人民政协承担与完成建国伟业的辉煌进程中，政协制度的宏观框架基本筑就，中、微观层面的某些具体制度也趋成型。经受一番摧蚀后，随着人民政协重生前行30余载，政协制度在各个层面上取得了可喜的发展与进步。但，从推进国家治理体系与国家治理能力现代化的总体要求看，政协制度的中观、微观层面仍还存在着一些缺陷甚或空白，亟待在改革创新中完善发展。 第一，委员的产生机制。人民政协的组成人员即政协委员，是由各界别(政党、人民团体、各界等)协商、推荐产生，或由政协特邀而来的。然而，如何协商、推荐，却缺乏合理的制度安排。实践中，往往仅由党派、团体、各界的领导层与相关部门进行协商推荐，而与党派、团体、各界的广大群众基本不相干。这项微观制度上的缺陷导致的却远不止“微观”的后果：根据笔者观察，人民政协被人民群众真正当作自己的组织、政协委员被各界别人民群众真正当作自己代言人的程度均不高；人民群众需要利益表达时，很少有人会想到去找人民政协，或者去找本界别的委员。——这跟“协商推荐”中缺失民众参与，有着相当的关联性。 政协委员的推荐缺失民众参与，其后果的另一面是，有人冲着委员的“光环”，通过某些隐性渠道向本界别领导层或者向“关键部门”竭力表达自己“乐于参政议政”的愿望，以求推荐。然而，一旦被少数人推荐成为委员后，其参政议政动力却与日俱衰。 习总书记在人民政协成立65周年大会上也已经明确提出“改进委员产生机制”的任务。依笔者所思，关键在于让群众参与协商推荐并监督政协委员。应当规定，各党派、团体、各界的领导层与群众均可提名，并通过充分协商以决定委员的推荐人选；至少，领导层提名后须以公示、座谈、协商等方式广泛听取本界别群众的意见；再有，应当组织拟推荐的人选与本界别群众见面，且回答问题。所有这些举措均须“当真”地做。唯有如此，政协委员才易于获得本界别群众的认同与监督，其参政议政的动力才有保障。 第二，协商民主制度。协商民主并非域外搬来之物。论事实，中国式协商民主如政治协商已有65年历史，而“民主恳谈”一类的基层协商民主在中国也已存在10余年。但，论概念，无需避讳，我们现在讲的“协商民主”一词，确实受了上世纪末西方“deliberative democracy”理论的启迪。应该说，这是借鉴、消化、吸收人类政治文明有益成果，为我所用的范例。 当今中国，社会分层、利益分化已成事实。为此，拓展民主渠道，扩大公民有序诉求与参与，比以往任何时候都更需要。在继承与超越原有的政治协商基础上，中共十八大以来提出“健全社会主义协商民主制度”，强调在全社会“广泛、多层、制度化发展”这种富有柔性品格的民主形式，无疑更切合扩大公民有序诉求与参与，推进国家治理现代化之需，更切合全面深化改革背景下以柔克刚，化解社会矛盾、减少利益间刚性冲突之需。 协商民主不仅仅属于人民政协，但人民政协要发挥好作为协商民主“重要渠道”、“专门协商机构”的作用。这里需要提出一个问题：既然人民政协的“政治协商”原本就是中国式协商民主，那么，如今突出强调“协商民主”，对于人民政协到底应该带来何种新气象？据知，有些地方政协的工作总结、规划和研究成果，似乎只给已经做过的工作加上一顶“协商民主”桂冠，或者将“政治协商”职能转换成“协商民主”概念。可以说，“协商民主”给那些地方只是带来了一个“新概念”而已。 要使协商民主给人民政协带来实实在在的新气象、新实效，笔者以为，首先应当深刻领悟高层有关协商民主的一系列论述。例如，人民政协要“把协商民主贯穿履行职能全过程”，这就是说不能仅仅将协商民主等同于、局限于原有的“政治协商”职能，而应当全面贯穿履行各项职能之始终；要更加重视在决策前与决策实施中做实政治协商，也要重视在履行“民主监督”与“参政议政”职能的全过程中开展协商民主。道理很清楚，在一个利益多元化的社会，民意也往往呈现多样化，对于政府的同一项政策、同一个行为，对于社会关注的同一项事件、同一个问题，各阶层、各群体、各方面内部和之间，都有可能见仁见智，公理婆理。反映到人民政协，无论是政治协商、民主监督还是参政议政，各界别之内或之间也都有可能出现不同意见。这就需要广泛开展协商民主，经过充分表达、有效整合，尽可能达至最大公约数。 而且，哪些议题必须协商？谁与谁协商？如何协商？协商后怎样(成果使用)等，均需通过改革创新实现制度化。若能真正以制度化保障协商民主贯穿于履行各项职能的全过程，那么，协商民主给人民政协带来的新气象、新实效就一定是实实在在的。 第三，以法治增强执行力。影响制度执行力的要素，除了执行者对制度的敬畏、坚守程度，还有制度本身的约束强度等。虽说制度总具有或多或少的约束力，但不同类型制度之间的约束强度是有差异的。例如，“法外制度”基于特定组织内部的纪律、人们内心的认同或社会舆论的压力，也会具有一定的甚至很强的约束力，但无论如何，以国家力量为后盾的、作为国家意志的“法内制度”，较之法外制度更加具有不可比拟的约束力乃至强制力。从这一意义上讲，法内制度更有利于增强执行力，因此，推进国家治理现代化，除了需要推进民主化、制度化，还需要将许多制度上升为法律(法内制度)，推进法治化。当年邓小平提出“民主制度化、法律化”，今年习总书记在庆祝全国人大成立60周年大会上的讲话，以及中共十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》又重申“使民主制度化、法律化”——民主，不仅要制度化，而且还要法律化、法治化——从邓小平到习近平，基本逻辑是相通的。 循此逻辑，一些学者提出了将政协制度的中观、微观规范上升为一系列法内制度。相反意见却认为，这会使政协行为具有法律强制力，导致与国家机关相混淆，其实未必。 将政协制度中观、微观规范上升为法内制度，旨在给人民政协提供更加具体明确的法律依据，或者说，以国家力量支持人民政协依法履行职能，使之增强制度执行力。目前，宪法对人民政协的属性、作用已有宏观性原则性规定，但关于人民政协的组成、组织结构、主要职能等只在《政协章程》以及执政党相关文件中作出规定。而《政协章程》与党的文件毕竟不同于国家法律(法内制度)。 将政协制度中观、微观规范上升为法内制度，不是要使人民政协的行为本身具有法律强制力，因此不会导致混淆于国家机关。仍以民主监督为例，如果成为了法内制度，政府及其工作人员就有可能被追究“不尊重”民主监督的法律责任。“不尊重”，只是就无视、蔑视的态度而言，但这并不意味着“尊重”政协民主监督，就必须按民主监督的指向去办，也并不会引发出进一步的法律后果。而政府或其工作人员对于人大的监督，不仅需要尊重，而且必须按人大监督的指向去办，否则，有可能被人大依法罢免。原因就在于人大监督本身具有法律强制力。 我们说，将政协制度上升为法内制度不会产生“混淆”的后果，这可找到充分的例证。建国之初，制定了《政协组织法》，有没有导致人民政协本身成为国家(权力)机关？没有。《共同纲领》明确规定人民政协是“人民民主统一战线的组织形式”，而没有规定其为任何意义上的国家机关。当时人民政协全体会议是“代行”全国人大职权。“代行”，正说明人民政协本身不是国家权力机关，而全体会议闭会后的政协全国委员会更无“代行”之责。此外，现行的《工会法》、《村民委员会组织法》以及《居民委员会组织法》有没有导致工会、村委会、居委会混淆于国家机关？这是人所共知的：没有。可见，“混淆论”是缺乏根据的。 三、探索和推进政协与人大的功能对接 从现代治理理论层面上理解与把握“国家治理现代化”，要求完善、发展国家政权机关与社会组织等多元主体合作治理社会共同体的制度体系，以及增强制度执行力。而在当今中国，人民代表大会是国家政权中最重要的机关，是国家权力机关，作为统一战线组织的人民政协是带有显著政治性的社会组织，是包容其他各主要社会组织(政党、人民团体)及各界人士等的巨型社会组织。国家“治理”现代化，不仅要注意到志愿者社团、协会、社区组织等与国家行政机关(政府)的合作治理，还应当以更加宏观更加宽阔的眼光重视人民政协这个巨型社会组织与国家政权机关，尤其是与人大的合作治理。为此，笔者主张，探索与推进人民政协与人大的功能对接。 众所周知，人民政协没有像人大那样基于普选获得人民关于国家权力的委托，因此，它不能像人大那样具有行使国家权力、形成国家意志的功能。但，总有一种观点希望人民政协成为国家权力机关的一个院，可以直接行使国家权力，以为只有这样才能提升它的功能、地位。在笔者看来，这种观点缺乏民主政治下的“权源”(权力根源-权力来源)意识。正确地说，人民政协要提升功能与地位，应当当真用足属于政协自身的功能空间，而且还应当积极探索与推进人民政协与人大的功能对接，以实现两者有效的合作治理。 关于“功能对接”。每年“两会”期间，政协委员列席人大全体会议，听取政府工作报告，并就工作报告开展讨论、提出意见，已含有些许“对接”的意蕴。但，还可进一步强化人民政协与人大的功能对接。例如，人民政协基于协商民主所形成的一些共识或准共识，作为建议，除了向中共组织或人民政府提出外，也可向人大或其常委会提出。政协向国家政权机关提出建议，这在建国之初已有法律规定和相关实践。当时的《政协组织法》就规定，政协全国委员会“协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”。事实上，作为统一战线组织的政协全国委员会曾先后向中央人民政府提出了设立国庆日、国徽图案、召开各级人民代表大会等重要建议案，并获中央人民政府委员会审核通过。1954年底，在谈到全国人大已经召开后的政协任务时，毛泽东也指出，政协可以向人大常委会和国务院提“建设性的意见”⑥。而不久后制定的政协《章程》规定，政协的各单位和个人应当“密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。”这一规定的基本精神，在现行的政协《章程》中多有体现。比如：“通过调研报告、提案、建议案或其他形式，向中国共产党和国家机关提出意见和建议。”这里的“国家机关”，当然包括作为国家权力机关的人大及其常委会。 须知，政协本应具有相当广泛的民意基础，可从“条”(界别)的维度表达民意；政协包容着各个领域的一些专家学者，可在决策科学化方面发挥智库作用；政协作为协商民主的“专门协商机构”，经其协商、整合而形成的共识或准共识往往较为合理，大多可以为人大行使立法权、决定权、监督权等提供“半成品”。当然，人大经初步审核后，有权决定是否需作进一步审议，乃至付之表决，形成国家意志，或者是否可以据此开展人大对政府的刚性监督。反之，人大是否也可主动将审议前、审议中的某些议案(含法案)以及拟监督政府的某些事项交由政协，让政协通过协商民主形成共识或准共识，然后，反馈至人大，作为人大履职的参考。建国之初，政协全国委员会及其常委会讨论《婚姻法》草案、《土地改革法》草案的历史传统，似应继续发扬。这方面，笔者欣喜地注意到，全国政协双周协商座谈会已围绕全国人大常委会拟修改的法律的相关问题，开展了协商讨论。有些省市的人大与政协也正在迈出探索性的第一步。 除了参与立法协商外，政协还可根据人大的委托参与起草相关的法律草案。以往的人大立法中，有相当比重的法律草案是由政府部门起草的。政府部门固然具有专业优势，但这很容易导致一些政府部门利用起草法律草案之便，将部门利益“合法”化。十八届四中全会明确要求“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。但人大不可能直接起草所有的法律草案，为此，由人大“组织有关部门参与起草……重要法律草案”，便势在必行。按笔者理解，所谓“有关部门”，在这里当指人大与政府之外的“第三方”，如相关研究机构。此外，也可包括政协，由政协参与起草某些法律草案，既能发挥政协内各方面专家学者的优势，又能超然于政府利益。 通过上述方式，实现政协协商与人大履职的功能对接，必然有助于政协协商民主成果的转化与升华，有助于提升政协在中国民主政治发展中的实际功能与地位，有助于发挥政协委员的精英作用并增强其参政积极性，同时，也有助于人大提高履职的效率与质量。说到底，有助于更充分发挥富有特色的中国政治制度的优势。 不过，调查表明，探索与推进政协与人大的功能对接，还需要克服某些不利因素。比如，一些地方的政协与人大对于“功能对接”存在着观念性障碍：政协方面以为，自己的协商民主成果还要递交人大“审议”，等于承认政协的地位低于人大；人大方面则认为，政协参与起草法律草案或就法案等进行协商民主，就等于走向“两院制”。其实，这是一些似是而非的误识。 政协与人大孰高孰低？早在五十多年前周恩来就发表过看法。他说：“人大、政协两个会有不同之处，权力上有分别，但应该说两会只是有权力之分，无高低之别。”⑦在笔者看来，人民政协为了反映民意，实现民意，提请人大审议，以期形成国家意志，似无必要去分个孰高孰低。如果一定要区别的话，那也应从不同角度加以具体分析。综合起来，是互为高低，不存在绝对的孰高孰低。 关于两院制，从世界范围看，似无涉姓资姓社。中国坚持搞一院制的人大制度，主要是从避免“牵扯”、提高效率等角度来考量的。至于人民政协不能成为两院之一，则主要缘于民主“权源”之故。警惕走向两院制的出发点是可以理解的。问题是，人民政协参与立法协商，为人大立法提供参考性咨询性的意见建议，完全不同于行使国家权力，表决法案、制定法律，并不会改变政协的属性而走向两院制。相反，人大与政协都应当从国家治理现代化出发，从理顺制度间关系出发，从多元主体合作治理出发，积极探索与推进两者的功能对接。 该文部分内容曾刊登于上海《联合时报》，2014年12月23日。 ①习近平：在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话。 ②有学者指出：可以将这一总目标看成是我们党继提出工业、农业、国防、科技“四个现代化”之后所提出的“第五个现代化”，“是政治现代化的重要内容”，载《北京日报》2013年12月9日第17版“理论周刊/新论”；施芝鸿：“努力实现中国第五个现代化”，载《经济日报》，2013年12月2日；俞可平：“衡量国家治理体系现代化的基本标准”载《北京日报》，2013年12月9日。 ③浦兴祖：“我国政党制度的类型归属与理论概括”，载《天津市委党校学报》，2005年第2期。 ④俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2000年版，第5-6页。 ⑤参见同上书，第14页。 ⑥政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室：《人民政协重要文献选编(上)》，中央文献出版社、中国文史出版社，2009版，第202页。 ⑦周恩来：《在政协第二届全国委员会第52次会议上的讲话》，1959年3月10日标签：国家治理现代化论文; 全国政协论文; 协商民主论文; 国家治理体系和治理能力现代化论文; 社会主义协商民主制度论文; 治理理论论文; 法律论文; 时政论文; 民主监督论文; 政治协商论文;