构建中国特色的宪政制度——宪政视角下的大部制改革，本文主要内容关键词为：宪政论文,大部论文,中国论文,视角论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国不可能实行西方式的“三权分立”模式，但也绝不是机械地照搬巴黎公社的政权制度。中国实行的是中国特色宪政主义的分权模式。
宪政制度是一个庞大的系统工程，而行政体制犹如它的胳膊，大部制改革就是将这只官僚主义的胳膊改造成公共服务型的胳膊。但是，我们不能重复“头痛医头，脚痛医脚”的错误，必须从宪政制度的有机整体出发，形成一系列综合性的改革措施和配套机制。当前，通过大部制改革要解决的问题比较多，但最根本还是要解决好行政权力与公民权利之间的矛盾，也就是如何依照法律规定，通过公共行政管理尊重、保护、实现公民权利和利益的问题。
我们不仅要在行政权体制内推行“建设权责一致的服务型政府”的自我改革，更重要的是，要跳出行政层面，在宪政视阈下，在行政权系统之外推进行政权改革，建设中国特色的宪政制度。
行政分权制度化
宪政视角下的行政分权是个多层面的概念，既可以是行政职能分权，也可以是平权型的各个行政部门之间分权和行政科层分权，还可以是行政机关与社会组织之间的分权。
所谓行政职能分权，就是此次大部制改革中所提及的以决策权、执行权和监督权为主的“三权分立”模式。在行政首长负责制下的行政部门体制内，这一方向上的行政分权制如何在技术层面上做出切实可行的划分和设置，是这一模式的真正价值所在。可想而知，它的难度是相当大的。此外，行政体制内人权、事权、财权三权的合理划分，也是行政职能分权制的重要内容。
平权型行政部门之间的分权，主要是在一定限域内处于同一行政级别的各个部门之间的分权，其症结是如何解决在行政权系统内各部门以相对独立的权力相互制衡，同时又能高效协作。
行政科层分权体系则主要是指中央和地方之间行政权的分权结构以及一个部门内部垂直的分权层次问题。
行政机关与社会组织之间的分权也是大部制改革所必然要包括在内的问题，在职能整合与转化的过程中，一些事务不属于行政机关管制的或者是行政机关管不好的，必然逐渐筛选出来由社会组织来管理。过去由某一个行政部门管制的事项，现在通常通过行政合同的方式或者完全放权的方式交由事业单位、企业、非营利性公共团体等非政府组织来完成。
以上四个层面的行政分权如何制度化，才是大部制改革中具有实际价值的环节。
启动立法机关监督委员会制度
大部门体制所形成的“宽部门，少机构”格局，必然伴随出现权力相对集中于大部门的现象。为了解决大部制可能导致的利益大垄断，同时为了克服“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的问题，除了在行政权系统内完善行政分权等制度建设外，更重要的是在行政权系统外建立权力制衡制度。如完善人大通过决定权、任免权、质询权、监督权等的具体运作对行政机关的制衡；政协通过参政议政、民主监督等方式对行政机关的牵制；司法机关通过司法审查权和审判权对行政机关的约束，等等。而启动立法机关的权力是破除大部制改革阻力的应有措施，也是最符合宪法规则的有力措施。
1946年美国《立法机关重组法》的核心目标之一，就是增强议会监督行政机构的能力，实现国会的委员会制度向现代化转型。美国国会两院常设委员会的设置遵循与联邦政府各部门之间对口的原则，即与联邦政府各部门基本上形成一一对应的格局。大体是一个委员会对应一个部，也有的是几个委员会对应一个部，从而很有针对性地创设出立法权对行政权形成牵制的制度模式。
英国平民院常设委员会的设置是依法案数量多少而定，而其部门委员会的设立基本上也是以政府的部门相对应而设置，也有少部分是以政府的数个部相对应，从而形成对口监督的制度模式。
中国的立法机关就缺少这种强有力的监督政府各部门的专门委员会体系，立法权根本无法与行政权形成力量大体均衡的有效牵制。目前，全国人大的专门委员会只有9个，且不能直接行使监督权，只是“在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟定有关议案”。《监督法》也规定“各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督权”。这表明不是专门委员会行使监督权，而是人大常委会集体行使监督权。这种人大监督制度因缺乏具体的监督机构，远不足以牵制行政权，并且运作上又由于权限太狭小和权能未具体化而作用力极其微弱，因而在国家权力体系的制衡中难免捉襟见肘，权力效应薄如蝉翼。
促成中国特色宪政主义大部门体制模式
当前国务院内部在机构设置上主要划分为：部委、直属机构、办事机构、直属事业单位、部委管理的国家局等几大类。在此次小范围试点的大部制改革的基础上，为促成较为成熟的中国特色宪政主义大部门体制的形成，至少还须思考如下几个方面问题：
行政机关内部的全面整合及加强磨合问题。这次国务院机构改革不限于部与部之间的整合，还涉及司、局级单位的整合，有的撤销，有的重建，有的划转，这才是具有实质性意义的行政机关职权和职责改革。而这种改革必然带来整合后的磨合问题。诸如，吸收国家能源局的发改委如何更好地基于隶属关系规划国家能源安全与发展；改由卫生部管理的药监局如何发挥其食品药品与公共卫生管理职能，并磨合与国家工商总局、国家质检总局以及国家安监总局、农业部等相关部门之间的协作，以避免对同一行政事务的重叠交叉管理；环境保护部应如何明确和扩大环境治理和生态保护等方面的职权，以有效改善当前严峻的生态环境问题；吸收民航总局、国家邮政局的交通运输部如何发挥其组合优势，为社会提供综合性的交通运输服务；吸收国家公务员局的人力资源和社会保障部，如何做到一方面规范人力资源市场和完善社会保障体系，另一方面优化国家机关企事业单位的人员管理，等等。
国务院部委所属事业单位和社会团体深化改革问题。就数量庞大的国务院各部委所属事业单位而言，其类型大体可以分为科研机构、教育机构、服务机构、鉴定机构等。从现代政府治理模式看，大体的改革方向是，大量的事业单位和社会团体将回归市民社会的自治模式，实行企业化运作和市场化管理模式。而大部制改革将是促成和推进这种新趋向的历史大契机。
仍未整合的行政部门的深化改革问题。下一步大部制改革的重点工作之一又必定涉及如何循序渐进地深化对仍未整合的行政部门的调整。
首先，是否考虑将审计署划归至人大之下，专门行使立法型审计监督权。因为设立立法型审计监督制度是当代宪政国家的普遍要求。对于一个大国庞大的财政系统而言，是否有必要对人大的财政经济委员会和常委会的预算工作委员会做出调整，在人大之下设立专门独立的财政预算委员会呢？如果暂时不设立，那么是否有必要将审计监督权从行政权的领导下分离出来，独立行使审计方面的监督职能，将当前行政型审计监督制改为立法型审计监督制，审计署或者称为审计监督委员会，在人大之下行使国家审计监督权呢？因为相对独立的立法型审计监督制度才是符合我国根本政治制度的民主精神与宪政原理的。一方面遵循我国立法机关主权，由人大作为最高权力机关的宪政原则，另一方面，兼顾审计机关的权威性和独立性。
其次，是否考虑将作为国务院直属特设机构的国有资产监督管理委员会，划归至立法机关体系。这种划归是为了将其行政型委员会的性质转变为立法型委员会，将国务院代表国家行使国有财产所有权的立法规定，改由全国人大代表国家行使国有财产所有权。人大是国家权力机关，由人民选举产生，是所有国家机关中最能直接代表人民利益和意志的，具有最坚实的公共意志基础。这种国有财产的产权制度正是宪政主义的特质，是共和主义精神公益共享原则的制度化设置。
第三，中央与地方间如何形成上下互动与地方自治并存的双重机制。中央和地方政府职能的不同分工决定了不应当搞绝对化的上下对口式的大部制改革，在机构的设置和中央与地方的权力划分方面应该给地方更多的自治权。
这种大规模的部门合并与创设，从体制改革的角度将大大推进中国法律体系的完善，特别是行政法律体系的立法改革，为此，既有必要将原先部门行政法律内容做出或废除或修改的相应调整，也有必要制定各个新职能部门的专门行政法律，修改国务院组织法。随着中国行政体制改革的深入，为了建设中国特色宪政制度，再次修改宪法也是完全有必要的。
此外，一个重要的宪政建设内容是不可或缺的，那就是建立中国特色的复合型违宪审查制度。建议由全国人大及其常委会行使最高的宪法监督权，在人大之下设立宪法监督委员会或宪法委员会作为行使违宪审查权的专门机构，而由法院行使具体案件的司法审查权。