国外突发事件应急响应研究综述，本文主要内容关键词为：事件应急论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何更有效地实现应急响应(emergency response)？国外既有研究多关注应急准备环节，这也是各国应急能力评估的重要内容。但是，应急准备并不是一朝一夕可以完成的。弗朗西斯·L.爱德华兹(Frances L.Edwards)指出，无论如何有效地规划和准备，灾害可能还是会发生，甚至有时候准备不得不与响应同时进行。究竟怎样的准备才是充分的准备呢？是不计经济成本吗？阿金·伯恩(Arjen Boin)和保罗·哈特(Paul't Hart)认为，绝大多数政府和企业不愿意为应对未来的危机投入大量的金钱和物质，发展中国家和发达国家皆是如此。在预算限制下大谈如何做好应急准备无异于无米之炊。而若没有预算限制，应急准备似乎又不比灾时决策、指挥、救援、协调与合作等来得困难。因此，如何实现有限条件下的有效应急响应无疑是至关重要的。 应急响应是指事件爆发后的处置、响应及救援活动和过程，国外一些研究常把准备与响应作为整体来讨论。应急指挥系统(Incident Command System，ICS)是美国应对各类突发事件的通用做法，并且已经成为美国乃至世界很多国家应对突发事件的重要工具。因此，追溯ICS的起源和发展及其所受的质疑，从不同角度总结现有文献对有效应急响应影响因素和绩效评价的认识，对于全面梳理和更好地把握应急响应过程，进一步开展深入细致的实证研究意义重大。 一、应急指挥系统的起源、发展与所受质疑 1.起源与发展 1970年，发生在美国南加州的一场森林火灾造成了大量人员伤亡和巨额经济损失。而在火灾救援中，消防部门在人员、设备、专业术语、组织方式等方面存在的差异严重影响了救援效率。为了整合资源，1972年，美国国家林业局开展了南加州潜在紧急事件消防资源系统(FIrefighting RESources of California Organized for Potential Emergencies，FIRESCOPE)项目，由联邦、州和地方消防部门共同合作并确定了各参与单位的组成和职责，这就是ICS的雏形。20世纪80年代，ICS成为联邦消防部门应急管理的基础。自那时起，许多州开始运用ICS，并不断加以完善。到90年代，美国联邦紧急事态管理局(Federal Emergency Management Agency，FEMA)下属的应急管理学院(Emergency Management Institute，EMI)还把ICS作为重要培训内容和课程加以推广。2001年“9·11事件”的爆发，使得美国政府高度重视国家安全问题。2004年，国土安全部发展了一系列概念、准则、程序、流程和术语，逐步建立和完善了国家突发事件管理系统(National Incident Management System，NIMS)，而ICS正是其主要内容。它既是一套指挥、控制和协调应急单位应对突发事件的工具，也是整合各单位以达到稳定紧急状况、保护生命、财产和环境安全的一种方法。作为应急指挥的标准组织结构，不论事件大小、事件类型，还是事前计划或事发应对，它都具有普遍适用性。ICS把理性和科层制组织原则扩展到灾害响应的不确定性中，不仅提供了响应规则和做法，还建立了任务分工和协调机制。 ICS在发展过程中，先后出现了多种版本。当ICS还在消防体系内发展演变时，美国住房及城市发展部下属的联邦灾害救援署已经逐步在加州、华盛顿和阿拉斯加等地方制定了一些地震救援计划，即后来的联邦响应计划(Federal Response Plan，FRP)。FRP产生之初，ICS并不包括在内。但随着时间的推移，ICS占据了FRP中较大的比重，而这主要源自美国消防协会的影响。ICS关注运作、计划和物流，而计划是其中最核心的功能，包括行动计划和操作计划两类。在FRP框架下第一次开展的行动计划是1994年加州北岭地震，当时加州应急服务办公室负责了整个响应的行动规划。发展至今，ICS一共包括了指挥、行动、计划、后勤和行政五项基本职能。但这并不表明ICS是完善的，针对它的质疑长期以来一直存在。 2.所受质疑 有关ICS的质疑主要围绕两个词，即规范性和灵活性(discipline and agility或rigidity and flexibility)展开，从其发展和演化中可以看出，ICS经历了一个从强调规范化到重视灵活性的过程。 第一阶段始自20世纪90年代，这时ICS从加州消防部门逐渐发展完善并推广至全美几乎所有消防部门，然后又被运用于警察、医疗和公共事业等部门。直至2004年成为NIMS的主要内容，ICS的发展过程呈现出一种逐步规范化的特征。有研究者指出，从大型森林火灾到2002年奥林匹克运动会，ICS的运用都是极为成功的，其支持者认为这主要归功于预先规划和系统训练。实践部门则很重视其指挥与控制价值，认为它满足了灾害响应的各种需求，可以放之四海而皆准。但是，针对ICS也不乏批评的声音。早在20世纪90年代，少数研究者就对ICS是否可以适用于其他地区和其他类型事件的应急管理过程产生了怀疑。他们的质疑首先针对其适用性问题，如哈佛大学的赫尔曼·伦纳德(Herman Leonard)和阿诺德·豪伊特(Arnold Howitt)就对ICS能否适合所有部门或组织表示怀疑。也有研究者认为，ICS没有把非政府组织如私企、非营利组织和志愿者等纳入响应体系，认为其适用范围和条件是有限的。此外，ICS科层体系的本质特征也使得应对大规模灾害时难以整合响应单位以形成合作与协调。对此，实践部门并不认可，甚至认为这些研究者并不理解ICS。如西雅图消防局负责人兰迪·汉森(Randy Hansen)认为，这些问题并非与生俱来的，而是执行不力所致。还有实践者认为，建立ICS的基本原因就是协调多部门响应，而ICS有一些原则和结构来处理部门和各级政府之间出现的协调问题。他们还指出，加强培训有助于解决批评者指出的问题。总之，这一阶段ICS发展的特点是逐步推广且规范化，在实践过程中十分强调指挥控制模式和重视规范性。 第二阶段始自ICS成为美国事故现场通用性管理工具。特别是2005年8月卡特里娜飓风席卷美国南部沿海地区后，美国联邦和州政府灾时的不佳表现使ICS再次成为研究者反思的热点。桑德拉·施耐德(Saundra Schneider)指出，飓风中一些重大问题的出现源于政府应急管理系统中的行政崩溃。有效官僚组织的重要标志是规范完善的程序、有效的领导以及清晰的目标，早期一项评估认为，正是在这三个方面存在的若干问题削弱了政府在飓风中作出快速有效反应的能力。由于正式预案均出乎意料地失效，飓风时所有的响应活动完全依赖临时的紧急行动，但此时很难把握响应的控制和灵活问题。美国《公共行政评论》(Public Administration Review)2007年出版了一期特刊《卡特里娜飓风中的行政失败》(Administrative Failure in the Wake of Katrina)，旨在对飓风灾害的原因和响应过程以及经验教训进行总结。匹兹堡大学的路易斯·康福特(Louise Comfort)与唐纳德·莫伊尼汉(Donald Moynihan)认为，缺乏统一的行动是其中的原因之一，如组织目标冲突，日常行动计划和方法不同等。得州农工大学减灾恢复中心的减莱斯利·鲁茨(Leslie Lutz)和迈克尔·林德尔(Michael Lindell)针对丽塔飓风中得州应急运行中心(Emergency Operation Centers，EOC)应用ICS的情况进行了实证研究，结果表明不同EOC运用ICS的情况和效果都不一样，可见ICS在不同类型灾害情景中的运用还有待深入研究。迪克·巴克(Dick Buck)、约瑟夫·特瑞德(Joseph Trainor)和贝尼尼奥·阿吉雷(Benigno Aguirre)通过分析FEMA下属城市搜救队参与的9起事件的行动，指出了ICS 一定程度上的适用性，并认为目前美国使用ICS作为通用灾害管理原则的努力可能无法获得预期的成功。 这些研究表明，ICS在实践中尚存在一些问题，尤其是其严格的指挥与控制模式是否能够适应日益频繁的巨灾和跨界危机的响应任务。总之，这一时期有关ICS的质疑主要围绕响应的灵活性和协作整合问题。2014年3月，欧洲《紧急事件与危机管理》期刊(The Journal of Contingencies and Crisis Management)筹划了一期有关ICS的特刊(Incident Command Systems:A Dynamic Tension among Goals，Rules and Practice)，试图打开ICS的黑匣子，并客观地反思和检视并揭示一些隐藏在ICS之下却长期被视为理所当然的假设和看法。其中，杰西卡·詹森(Jessica Jensen)与威廉·沃(William Waugh Jr.)全面深入地回顾了美国近40年来有关ICS的研究和实践，指出上述这些假设似乎都是错误的。 二、有效应急响应的有关研究 目前，ICS在美国仍旧被广泛使用，甚至被视为消防及应急管理部门的“灵丹妙药”(panacea)。尽管如此，40余年来，有关ICS实施效果评价或测量的研究却并不多，定量研究则更加稀少。文献涉及ICS或应急响应时多使用“最佳做法”(best practice)、“高绩效”(high performance)、“更好的响应”(better response)、“最佳效率和效果”(best efficiency and effectiveness)等字眼，本文将它们都视为对有效应急响应的不同描述。 评估政府应急管理(包括应急响应)是一个非常棘手的难题。究竟怎样的应急响应是好的、有效的、成功的和可靠的，存在一个价值标准的判断问题。艾伦·麦康奈尔(Allan McConnell)认为，危机管理评估之所以困难，是因为它取决于评价者的价值判断及其对响应目标的偏好。关于究竟如何提高应急管理能力(包括应急响应能力)的思考早已有之。1997年，凯瑟琳·蒂尔尼(Kathleen Tierney)就指出，关键应急任务的实施和效果、危机相关组织的调整和创新、应急响应活动的性质和效果影响因素等是近几十年社会科学研究领域关于灾害应急响应活动研究的热门主题。就应急响应问题而言，研究者不仅提供了一些原则，甚至还有少数提出了具体标准。总之，如何在灾后使应急响应活动更富有成效是目前国外学者和实践者共同关心的问题。从已有文献来看，研究者已把ICS的运用从消防部门延伸至大规模突发事件、大规模流感疫情、反恐、医院急诊等各个领域。同时，文献中不乏围绕ICS或NIMS在美国某州、地方或某部门甚至其他国家的运用情况而开展的案例研究。 从研究角度而言，既有研究大致分为两类，第一类是从整个响应过程展开讨论，涉及多个影响应急响应绩效或效果的因素；第二类是从与响应有关的某一点上开展研究。 1.多因素角度 戴尼斯·温格尔(Dennis Wenger)、夸兰泰利(E.L.Quarantelli)和罗素·戴恩斯(Russell Dynes)在研究报告中指出，一个成功的响应过程应包括以下七个特点：优秀的信息收集和分配、应急运行中心的全员配置和发挥作用、充足的人力和物资、响应单位及协作单位的专业分工、合法的权威结构、整合与协调与外部组织间的关系、应急响应官员与媒体代表的互利有效关系以及基于事实的报道。之后，夸兰泰利还提炼出优秀应急响应的十个标准，即(1)准确区分响应需求和部门产生的需求；(2)充分落实共通的功能和任务；(3)有效动员人力和资源；(4)适当进行任务授权和人员分工配置；(5)信息充分处理；(6)合理开展应急决策；(7)协调全局；(8)融合紧急和常规组织行为；(9)提供适当的媒体信息；(10)充分发挥EOC功能。亨利·费舍尔(Henry Fischer)在分析文献和多个案例的基础上勾画了一些用来提高灾害响应效果的建议，如制订灾害计划、展开灾害培训和演练、设计运行中心、签署互助合作协议、发展与媒体的良好关系等。法国巴黎高科-巴黎矿业大学让-卢克·维博(Jean-Luc Wybo)教授指出，应急指挥中心的工作方法不同会带来问题，不利于应对紧急情况。于是他构建了一个应急指挥中心效率最优模型，并提出了使该模型实现最佳效率需要满足的四个条件：能力和沟通的分配、适应性的动态组织、危机响应的角色分类、任务分配。卡尔·维克(Karl Weick)和凯瑟琳·萨克利夫(Kathleen Sutcliffe)认为，在当前快节奏且复杂变化的环境中，未来充满不确定性且难以预测，但这并非意味要放弃计划，恰恰相反，仅有计划是远远不够的，作为计划的一部分，组织还要完成如下任务，以改变这些难以预料事件的影响：(1)更关注失败而非成功；(2)不厌其烦地解释正在发生的问题，特别是错误；(3)对行动要十分敏感；(4)致力于增强适应性；(5)发展专业差异和分工。格雷戈里·比格利(Gregory Bigley)和卡莱纳·罗伯茨(Karlene Roberts)的研究认为，组织可以通过提高组织重组速度、改进灾害认知管理方法等来增强动荡环境中组织的可靠性。 玛格丽特·克赖顿(Margaret Crichton)、克里斯蒂娜·劳赫(Kristina Lauche)和罗娜·弗林(Rhona Flin)针对一起石油钻井事故进行调查和访问，他们识别出决策、情景意识、沟通、领导与合作等是工业企业中危机管理小组进行事故指挥和控制的技巧，且受压力和组织因素的影响。托马斯·德拉贝克(Thomas Drabek)认为，高水平的共识、较多地运用协调策略、长期预警、灾前充分演练、经常与过去部门联系等举措会产生一个比较有效的灾害响应。与之类似，约翰·哈拉尔德(John Harrald)认为灵敏与规范是成功的灾害响应标准所必需的。他指出，在美国30余年的灾害研究中，大量文献研究了即兴、适应性和创造性等非结构化因素对协调、合作、沟通以及问题成功解决的重要作用。同时，从美国国家响应系统的发展历程来看，指挥控制等因素一直被强调。他认为这两种理念并不冲突，因为极端事件响应时需要遵循这两个关键的成功准则。他还把灾害响应按时间分成灾前—灾时—灾后三个阶段，提出了不同阶段组织规模随时间变化的曲线图，并针对各个阶段具体分析了组织获得成功的关键因素。丹尼尔·贝克(Daniel Baker)认为，目前大规模的自然灾害给组织带来巨大挑战，要求提高其应急响应战略的效率。他特别强调了组织的适应性管理策略，认为组织需要大力发展并增进立法、信任和社会资本等环节。赫尔曼·伦纳德和阿诺德·豪伊特将危机和灾害分成常规、突发和紧急三类，指出实现对这三类危机的有效响应必然对组织形式、资源供给、技能建设，演练以及预防等提出不同要求。 跨界(地理边界或行政边界)是未来危机的重要特点，2009年，阿金·波恩主编了一期专刊来讨论跨界危机。其中，弗朗西斯·爱德华兹认为未来的跨界危机带来了新的政治、社会和外交挑战，对它们的应急响应需要有新的规划。克里斯·安塞尔(Chris Ansell)和阿金·波恩认为当前灾害的跨界性质对危机管理提出了新的挑战，揭示了识别有效应急指挥的障碍因素(如何应对不确定性；如何保障超负荷能力；如何组织响应；如何进行公众沟通)的办法。他们还特别从如何建立应急响应系统的角度指出了及时有效实现有限能力聚集的方法，即分布式风险感知识别、快速可持续且恰当比例的部署和正式的组织扩展结构。阿金·波恩和保罗·哈特就如何组织和实现有效应急管理进行了文献梳理，他们以2009年澳大利亚森林大火为出发点，提出有效的危机管理有赖于一系列能确保灵活性、信息畅通且保障正式组织结构最大程度发挥积极作用的原则和程序。他们认为，不良规划、盲目追求信息完备、沟通失灵或中断、过分依赖指挥与控制、低估媒体和信息的作用、低估灾情等错误都是可以避免的，并讨论了构建有效响应网络结构需要的前提条件。赫尔曼·伦纳德和阿诺德·霍伊特也就同一事件探究了如何最好地组织人和机构应对极端事件，以及成功应对时的组织形式和程序问题。他们认为，分权是最可能有效应对类似维多利亚大火这类极端事件的办法，主张思考如何协调网络组织间的活动比把不同响应组织努力维持在一个集中的指挥控制框架之下要更有用。最近，杰西卡·詹森与威廉·沃提出个体参与者、单个组织、系统内部领导者、响应网络组织、当地情况、灾害特征以及ICS的使用情况等因素对ICS运行的影响及绩效。 2.单因素角度 也有很多研究者以某次灾害或事故为例，从管理失灵的角度分析响应过程中存在的最大问题或者针对某一问题提出改进建议。以2005年卡特里娜飓风为例，威廉·沃认为各级政府领导力差是最大的问题，指出FEMA应该更关注如何提高其领导力而不是组织改革。路易斯·康福特指出，与其说卡特里娜是天灾，不如说是人祸。飓风前虽然出现多次预警却丝毫未能引起政府重视，正是各级政府对危机感知力(sense-making)的低下使得这场天灾更加严重。特里西亚·瓦赫滕多夫(Tricia Wachtendorf)和詹姆士·肯德拉(James Kendra)则认为，在针对卡特里娜飓风的响应中，组织和多组织层面缺乏即兴似乎与整个响应过程中的很多失败紧密相关。查尔斯·怀斯(Charles Wise)还建议，后卡特里娜飓风时期应将组织适应性管理作为未来应对国土安全的重要做法。 类似的就某一方面开展的单因素研究主要围绕危机决策、信任、沟通、信息技术和决策支持系统、组织即兴、组织调整、协调与合作等方面展开，相关的主要研究者如表1所示。 表1 从单因素角度开展的应急响应研究及其作者