试论分税制，本文主要内容关键词为：分税制论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分税制是按照市场经济的理论和公共财政的基本原理，在明确各级政府事权的基础上，以税种来划分税收管理权限和税收收入的一种财政管理制度，其实质是通过划分中央与地方税收收入来源和税收管理权限，理顺中央与地方财政分配关系，充分调动和发挥中央和地方财政的两个积极性。
在当今，世界上实行市场经济的国家大都实行了分税制。实践证明，在市场经济条件下用分税制来科学规范、公平合理地确定各级政府的财政分配关系，是行之有效的。我国从1994年起在全国普遍实施分税制，这是一项重大的改革措施，这一改革标志着我国在向市场经济体制发展的进程中向前迈进了一大步。本文拟就分税制改革的必要性、重要性、以及对现行分税制具体实施方案的不足分析中，提出进一步完善分税制改革的设想等方面进行论述。
一、实行分税制改革的必要性
党的十一届三中全会以来，我国财政管理体制进行了三次改革。一是1980年实行了“划分收支，分级包干”的体制。这次改革主要是把过去的“一灶吃饭”，改为“分灶吃饭”，由“条条”分配为主改为“块块”分配为主，由“一年一定”改为“一定五年”不变，由“总额分成”改为“分类分成”。二是1985年，在“分灶吃饭”配制的基础上进一步改革，实行“划分税种，核定收支，分级包干”体制。这次改革将财政收入按照第二步利改税和设置的税种划分为中央固定收入、地方固定收入和中央、地方共享收入三类。财政支出仍按企业、事业的隶属关系划分，并增加了中央财政专项拔款。三是1988年实行包括“收入递增包干”、“定额上解”、“上解额递增包干”、“定额补助”、“总额分成加增长分成”，和“总额分成”等六种不同式的政包干体制。对福建、广东两省，1979年中共中央下达了50号文件实行特殊政策灵活措施，要求福建、广东两省加快开放步伐，率先进行改革。为了实现这一特定的政策目标，中央相应地适当增加我省（即福建省）的财力，实行财政大包干体制。所以，我省是从1980年开始就实行了财政大包干体制。
从我国实行各种形式的财政包干制以来，对调动地方增收节支的积极性，保证财政收入的增长，促进国民经济的发展，起了很好作用。尤其在扩大开放，加快改革的省区，更有其著的作用。但，由于受多种主客观条件的限制，过去十四年的改革，我们较多地注重了分配格局的调整，而在机制转换方面着力不够，已不能适应市场经济的要求。主要的弊端表现在：
(1)中央实行宏观调控的财力有所削弱，这是包干制的一个致命的弱点。包干制使中央财政收入的增长缺乏弹性，中央不仅本级收入偏少，增长缓慢，而且地方上解收入也因中央与地方“一对一”的谈判、讨价还价的主观随意性而不能与地方收入同步增长，使中央财政在收入增量分配中所得的份额过少，从1988年实行财政包干体制以来，地方财政每年增长的收入上交中央还不到10%，90%以上的新增收入留在地方。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降。1992年中央财政收入占国内财政收入的比例只有40%左右，大大低于实行市场经济国家中央财政收入占60%的最低水平。但中央财政负担的支出却占全部支出的50%以上，收支矛盾突出，财政困难年年加剧。这必然导致中央政府的宏观调控能力减弱，资源优化配置以实现。
(2)不利于政企分开，企业经营机制难以转换。在财政包干体制下是按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征税原则划分流转税把工商正业的税收状况同地方财政收入紧密联系起来。这样，各地区为了扩大自己的财源，往往以本地区财政最大利益为目标竞相发展见效快，税高利大的项目，并插手所属企业的产、供、销甚至大搞低水平的重复建设，造成大量的重复浪费。这是改革进程中政企难以分开，企业经营机制难以转换的体制性因素。与此同时，包干制不仅促成地方割据的“诸侯经济”，也导致中央与地方财政分配关系的不稳定，一旦企业行政隶属关系发生调整中央与地方的分配关系也需调整。
(3)阻碍全国统一市场的形成和发育，包干制使地方政府为了保护所属企业在市场上占据有利地位，而对市场和商品流通，进行不合理的干预，并实行市场割据，地区封锁等，这必然会破坏全国统一市场形成的条件，造成资源的浪费。
此外，包干体制随意性大，不符合市场经济的要求，也不利于鼓励先进，鞭策落后，反而会扩大地区间的贫富差距。
上述问题表明，重在分配格局调整的包干制已完成了其历史使命，为向社会主义市场经济体制过渡奠定了财力基础。但是，由于包干制在机制转换方面难有作为，与社会主义市场经济体制的要求不相适应，只能是权宜之计，因此，必须向重在机制转换的分税制过渡。
二、实行分税制是当前财税改革的主要任务，是发展市场经济的需要
分税制是财政管理体制的一种形式，它是实行较为彻底的收支挂钩和分级管理的新体制，是市场经济下处理政府间财政分配关系的一种较为理想的体制模式。实行分税制是发展我国社会主义市场经济的客观需要和必然选择，是当前财税改革的重头戏，也是市场经济国家普遍实行的一种制度。
1、分税制有利于加强宏观调控能力，促进社会资源优效配置。在市场经济条件下，市场规则的运行要求国家对经济要进行宏观间接调控，而分税制的实施，淡化了企业的行政隶属关系，促进政府职能的转换，使政府减少对企业的直接干预，从而发挥税收杠杆调节经济总量平衡与调整经济结构的作用，促进社会资源合理优效配置。同时，分税制还要求各级政府在税收上实行分税、分征，有助于提高中央财政收入占收入的比重，使中央有足够的财力来满足国防，外交、对外经济交往以及国民经济宏观调控的需要，增强中央财政的宏观调控能力。
2、分税制有利于转换企业经营机制，有利于全国统一市场的形成。分税制打破了以往按行政隶属关系划分中央与地方财政收入的格局，进一步规范了政府与企业的关系，促使政府以管理企业微观事务中解脱出来，促进企业真正走向市场，这样有利于政企分开，转换企业经营机制，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展，自我约束的社会经济行为和利益主体，从而建立起现代企业制度。同时又有利于限制盲目建设、重复建设，克服地区封锁和市场分割现象，促进地区间和行业间的横向经济联系，促进全国统一市场的形成和商品流通。
3、分税制有利于规范中央与地方的分配关系和财税行为，调动各方面发展经济的积极性和主动性。分税制是在明确中央与地方事权的基础上，根据财权与事权相统一的原则，合理划分中央与地方的收入税种，中央与地方通过划分税种确定各自的财政收入范围，规范中央与地方的分配关系和财税行为，克服分配上的随意性，从而调动中央与地方发展经济、组织收入的积极性与主动性。
三、现行分税制存在的缺陷
这次分税制财政管理体制改革，是在坚持整体设计与逐步推进相结合的原则基础上进行的，期望通过这种渐进式的改革，先把分税制的基础框架建立起来，在今后实施中逐步予以完善。因此，作为过渡的新体制必然存在一些缺陷。其主要表现在：
1、中央与地方政府间的事权、支出范围划分与旧体制基本相同，仍未划清。
从总体上看，中央政府与地方政府各自的基本职责是清楚的，但两者之间还存在着“剪不断、理还乱”的交叉重叠的纠葛，主要是各级政府都争相投资主办一般利益性项目，而公共产品的投资却相互推诿而缺位。有些该由地方来兴办的事业，中央却“包揽了”，有些该由中央出钱的，反而由地方出了。这样，必然导致中央与地方政府间事权不清，事权与财权不相统一。从根本上说，也就不可能较彻底地理顺中央与地方间的财政分配关系，充分调动两方面的积极性。
2、现行分税制方案在中央与地方的收入划分中，对于企业所得税仍按隶属关系上交，中央企业所得税上交中央，地方企业所得税上交地方，这与原体制并无差异，仍未彻底打破按企业行政隶属关系划分收入的分配格局，地方政府仍然会采取措施保护本地区的利益，造成大量的重复建设，产业的产品结构严重失衡，地区封锁，市场割剧，不利于政企分开和建立现代企业制度，也会阻碍中央企业的发展。
3、地方财政资金调度将很困难。实行分税制后，原地方收入的主要来源消费税、增值税(75%)均要直接上划中央金库，然后再由中央返还。这种税收返还和转移支付制度，会导致中央、地方间财政资金的双向流动，由此，在途资金必然大量增加。如果国家税收返还不能及时到位，则会对地方财政造成大压力，地方资金周转将会很紧张，尤其是在地方固定收入较少的地区，可能出现地方政府的日常开支也难于维继的境地。
4、现行的分税制丢弃了分税制最关键的操作方法—一“因素法”，仍然采用“基数法”，即以1993年为基数。这种操作方法是很不科学、不规范的，对区域分配格局没有大的触动，会造成地区间的苦乐不均，引起“穷的越穷、富的越富”，东西差距拉大的问题不会在较短的时间内缓解。此外，中央财政对地方税收返数额也是仍以1993年为基期年核定，即仍然采用“基数法”核定。方案中规定，1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税＋7%增值税—中央下划收入），全额返还地方。从1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定。如果1994年以后上划中央收入达不到1993年基数的，相应扣减税收返还基数。从这一内容中可以看出，现行分税制还是一种分税递增包干的财政管理体制类型与原体制有一定的相似之处，没有把地方的责与利紧密结合起来，即没有把转移支付同地方的经济发展挂起钩来，中央对地方的补助每年都是基数加发展；税收返还递增率按全国增值税和消费税的平均增长率1:0.3系数确定这与各地方的增值税和消费税的年增长率没有很大联系。这样各地方也就没必要关心本地区的增值税和消费税的增长情况，不能充分调动地方的积极性。
总的来看现行的分税制财政管理体制并非真正意义上的分税制财政管理体制，需要进一步完善。
四、进一步完善现行分税制的设想
1.进一步划清中央与地方政府之间的事权，在此基础上科学配置税源。进一步划清中央与地方政府之间的事权，使各自的事权与财权相结合，这是完善新体制的关键。从市场经济发展的要求来看，中央与地方事权的界定，可根据各级政府对各项经济和社会事务的把握程度和适应程度，并考虑到公平与效率的关系，改变目前中央与地方政府在事权上交叉重叠的纠葛，以及中央政府包揽过多，或者该由中央出钱，却让地方出了的不合理的状况。在划分事权的基础上，要根据事权与财权相统一的原则分税，调整目前的税种划分，取消按企业行政隶属关系划分企业所得税的作法，把企业所得税作为共享税，由国家税务局征收，然后再按规定比例划给地方财政。这样，有利于使中央与地方利益共享，风险共担，既增强各自的责任感，调动双方的积极性，又有利于政企分开，转换企业经营机制，建立现代企业制度。
2.建立地方预算周转金制度。为了解决地方财政资金周转的困难，中央可以根据各地方的具体情况，建立地方预算周转金，或确定上划收入金库分成比例，相应改革缴库方式，采取上划收入与税收返还相互抵交的办法，即在年度执行中确定一个资金调度比例留给地方，年终再结算。这样，可以避免资金上下流动造成的拖欠。
3.实行赞赏的收支基数“因素法”，代替现行的“基数法”，调整不合理的分配格局。在定基数时，应当按影响收支的因素，如自然历史条件和社会经济等因素来核学核定。因素法是分税制的重要特征之一。从国外情况看，大部分分税制的国家，在考虑纵向平衡和横向平衡时，都是普遍采用因素法，可以说，不采用“因素法”就谈不上分税制，采用“因素法”将是完善分税制财政管理体制的必由之路。当然，采用“因素法”最关键问题就是如何科学，合理地确定诸因素在总体因素中所占的比重，这是一项十分复杂而细致的工作，需要进一步深入研究和探讨。
4.建立规范化的中央对地方的转移支付制度。为了使地方责与利挂起钩来，充分调动地发展经济和增收节支的积极性，调节地区财力平衡，扶持国家急需发展的产业，贯彻和实施国家的政策意图，实现经济的协调发展和各民族各地区的共同富裕，国家在实行分税制的同时，应建立规范化的中央对地方的转移支付制度，即财政补助制。据我国国情，可以采用以下几种方式进行转移支付。
(1)一般性补助。当地方的分共预算按因素法测定是支大于收时，由中央财政给予一般性补助，以维护地方政府公共预算平衡，满足地方最基本的开支需要。
(2)特殊性补助。主要据国家的民族政策和产业政策，以及中央财政收入的增长状况，对老、少、边、穷地区，在一般性补助的基础上，再适当增加一些补助，以扶持这些经济不发达地区的发展。
(3)临时性补助。主要是在地方遭受特大自然灾害和其他意外重大事故时，中央给予必要的补助。
(4)专项补助。这是中央财政为了实施宏观调控，贯彻国家的有关政策，就一些涉及全局利益和跨地区的项目给予地方的补助。要专款专用，不得挪用。
在当前，还未建立起规范化的转移支付制度之前，作为过渡时期的措施，中央对地方实行税收返还时，不宜搞“一刀切”，要区别对待。对一些经济相对落后的省份，可以考虑对增量返还比例适度提高一些，即把1∶0.3系数提高到1∶0.4或1∶0.5等等，这样，可在一定程度上轻减地方财政压力，体现国家对经济落后省份的支持和照顾，以利于这些地区经济的发展。
5.要加快步伐，完善我国地方税体系。为实现真正意义上的分税制财政管理体制创造条件，转变现行地方税体系的薄弱和设置上的不合理，地方税的改革，应该根据我国的国情，考虑市场经济对地方税制的要求以及现行税制结构和未来改革的趋向，实行在中央与地方之间对税收管理权限进行适度分权，使之充分发挥地方税的功能作用。为此，就把地方税分成以下三类：(1)管理权限较多地集中于中央，包括税收的立法权，税种开征、停征权，税目税率调整权，以利于全国税收政策的统一和加强国家的宏观统筹。地方政府则享有全部税收收入，并拥有税收临时减免权。主要税种包括营业税、土地使用税、耕地占用税、遗产税等。(2)管理权限较多地集中于地方，即除了税收立法权统一归于中央之外，其他各项税收管理权限都归地方，并且收入全部划归地方，以利于各地区能够根据本地实际情况灵活运用国家税收政策，促进本地经济和各项事业的更快发展。主要税种有：房产税、城乡维护建设税、车船税、屠宰税，土地增值税、印花税、社会保险税、农（牧）业税。(3)管理权限全部属于地方，地方有权对哪些具有地方特点，又适合于地方征收管理的税源，决定开征新的税种，制定具体的征税办法。
总之，分税制作为财政体制改革中的一个新生事物，它的建立和完善，需要做多方面的工作，还需要其他方面的配套改革和政策措施，才能真正达到目的，真正与市场经济的要求相适应。
（来稿时间：1994年8月1日）