摘要：检察机关的行政权主要是指为保障检察机关依法独立公正行使而供给和管理人财物的权力和责任。建设中国特色的检察行政管理体制、制度和机制，是深化检察改革的制度基础，是检察机关依法独立公正行使职权的体制保障。本文就检察机关行政权的分离在实际操作中的具体问题进行简单的探析。
关键词：检察机关；行政权；分离
一、检察活动管理方式行政化的主要表现
（一）经费保障的行政化。长期以来，我国司法机构设置和行政区划设置高度重合，我国检察机关实际起作用的管理体制是以地方管理为主、以上级检察机关管理为辅的模式。地方检察机关人、财、物主要都由地方负责，上级检察机关的管理作用没有得到很好的发挥，造成检察管理地方化，使得案件很容易受到地方干扰，影响案件公正判决，损害司法权威。以经费管理为例：在对地方检察机关经费的供给上，缺乏硬性制度的保障，地方各级检察机关的经费基本上由本级财政部门根据财力予以安排，上级拨款或转移支付仅占极少部分，并具有不确定性。一些地方因财力有限，财政拨款较少，无法保障检察机关履行职能的需要，公用经费严重不足，检察机关的基础设施建设和物质装备条件较差。检察管理相对地方化，导致依法独立行使检察权难以从体制上得到保障。
（二）办案体制的行政化。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。长期以来，我国检察机关所用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权是通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担责任的办案体制。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的业务科（处）长、检察长们成为了决定案件的领导层，行政管理职能完全同化了检察职能。在这样行政化的办案体制中，越来越多暴露出了明显的弊端：一是造成了普通检察人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官；二是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性；三是权责分离、责任不明，不利于追究错案责任制的落实；四是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。
（三）检察委员会的行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政化，就决定了检委会在运作上的行政化。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有的并不是因为案件重大、复杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。
（四）检察官管理模式的行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于其它行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。
（五）检察官职位范围的宽泛化。检察机关内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察官外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围的宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。
二、实行检察机关行政权与检察权相分离在实际操作中应注意的几点问题
（一）各级检察机关要高度提高认识，重视并积极推行行政权与检察权相分离的改革。自党的十八届四中全会以来，人们对实行检察机关行政权和检察权相分离这项改革的认识存在较大的差异。有人的认为，检察机关行政权与检察权的分离就是简单的人财物省以下检察院的垂直管理，只不过是将原先地方管理变成了上级部门管理，是一种换汤不换药的形式改革而已；另一方面，有人认为这项改革将会干扰到检察工作的正常运行。在改革的过程中存在一部分疑问和异议，都是可以理解的，但是这些疑问和异议都是与改革的宗旨背道而驰的，是会阻碍改革的进程的。因此，我们必须形成高度统一的认识，在此基础上积极努力地推行相关的改革。
（二）要以托底就高为原则，逐步实现人财物保障均等化。目前，经济发达地区的检察人员担心，司法行政事务管理权与检察权分离后，“要人要钱”（即增加编制、职数和经费）可能不如以前便利和灵活了；经济落后地区的检察人员则期待着大幅度提高待遇和改善办公条件。人财物保障水平有提高和改善是肯定的，但是未必如一些人期待的那么多。当然，有些期待在一定程度上会变成现实，但是会有一个过程，不可能一步到位。从长远目标来看，人财物的供给必须适应执法办案工作的需要，逐步实现公共保障均等化，消除人财物供给的“贫富不均”，使检察人员在全省范围内流动成为可能。这既是实现队伍和管理的专业化、职业化的需要，也是打破封闭僵化的人事选任机制，实现全省人员合理流动，解决编制与工作量不平衡等问题的有效途径。
（三）要遵循司法规律，发挥好省级检察院的职能，强化省级检察院政治部和计划财务装备部门的管理职能。实行司法行政事务管理权与检察权相分离后，在财政制度安排上，地方各级检察机关在省政府财政厅设立一级账户，独立编报预算，大要案办案经费和特殊专项经费须经省级检察院审查；在人事制度安排上，检察长和检察官的人选由遴选委员会和省级检察院把关。省级检察院的人财物管理部门（主要是政治部和计划财务装备部门）的权力和责任加大了，但都不是决定性或者终极性的权力，它们只是检察院司法行政事务管理的一个环节和一个部门，既不能不管也不宜多管，应当发挥好了解下级检察院情况和检察工作的优势，为党委和政府当好司法行政事务管理的参谋和助手，保证司法行政事务管理权的运行遵循司法规律。
（四）实行分权制衡，切实防止检察机关行政权的滥用和腐败。各省检察机关的人财物管理权相对集中于省委、省政府、省级检察院，这在排除了市、县两级党政机关干扰检察机关独立性的同时，也可能加剧省级检察机关行政干预的风险，增加省级机关人财物管理权滥用和腐败的风险。而这两种风险都是这一轮司法改革高度重视并着力解决的问题。检察系统的“去行政化”与“去地方化”一样重要，不能顾此失彼。权力集中到哪里，权力寻租就会追随到哪里。简单地收回人财物管理权是不够的，必须有配套的制度和分权制衡的机制。
（五）从中国实际国情出发，借鉴国外先进经验。坚持从中国实际出发是全面推进依法治国的基本原则。同时，在研究中国实际法治建设的前提下，要深入研究国外在检察机关行政管理方面的先进经验，要借鉴国外管理的有益经验，但决不照搬、照抄。例如，西方国家关于检察行政事务管理的标准化、透明化和系统化，这点不仅是我们在检察行政管理方面可以学习借鉴，并且在司法办案中的也可以参考。
论文作者:张庆树
论文发表刊物:《基层建设》2018年第1期
论文发表时间:2018/5/18
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