为什么中国的城市化进程滞后？——基于比较和历史的视角，本文主要内容关键词为：中国论文,视角论文,进程论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国的城市化特征
改革开放以来，中国的城镇化有所加速，城镇化率得以较大幅度提高，到2009年，中国城镇人口已达62186万人，城镇化率达到46.59％。从历史看，中国的城市化经历了一个曲折、复杂的过程。从19世纪下半叶到20世纪中叶，由于受到世界列强的侵略，以及军阀割据的困扰，我国城市化的发展十分不均衡，有些地区，比如上海，城市迅速扩张，另一些地区则完全处在工业化的进程之外。新中国成立以后，城市布局有了比较明确的规划。但是，自20世纪50年代中期以后建立了城乡二元分割的社会结构，使得城市化长期处于停滞状态，更有甚者，在较长的一段时间里，实行的是“反城市化”战略，使得我国的城镇化进程远远落后于其他国家。改革开放以后，虽然我国的城市化进程得以加快，然而，由于发展理念、政策和制度安排的作用，我国的城市化却也是一波三折，远远落后于经济、社会发展的进程。总体而言，中国的城市化呈现出以下几个特点：
（一）中国的城市化进程轨迹呈现出S形
从世界城市发展的经验看，当城市化水平达到30％时，城市化进程将是一个相对快速发展的时期。① 从实际情况看，世界大多数国家（如美国②，见图1）城市化的进程经历了相同的“S”形曲线：当一个国家农村人口占总人口比例为90％以上，也即城市化水平低于10％时，城市的发展非常缓慢；当城市化水平达到10％时，城市化进程开始，城市化发展速度开始加快；当城市人口占总人口比例达到30％时，也即城市化率达到30％时，城市化速度会明显大幅攀升，城市化进入急速发展阶段，这一过程一直会持续到城市化水平达到60％以上；当城市化率达到60％后，城市化重新进入平缓发展阶段。
资料来源：中商情报网，http://www.askci.com/data/ShowData.asp? ID=56336。
图1 1790～2007年美国城市化水平呈“S”形变化趋势
同样，从中国城市化的历史进程来看，我国的城市化进程也大致符合“S”形曲线规律：改革开放初期中国城市化水平为17.92％，城市化速度基本在每年0.6个百分点以下。改革开放之后，则大致可以划分为三个阶段，第一阶段：1979～1995年间，城市化率从18.96％提高到29.04％，年均增长0.63个百分点；第二阶段：1995～2005年间，城市化率由29.04％提高到42.99％，年均提高1.4个百分点；第三阶段：2005～2008年，城市化率从42.99％提高到45.68％，年均提高0.9个百分点（见图2）。[1]
数据来源：根据《中国统计年鉴》整理得出。
图2 中国的城市化水平增长率、非农产业增加值占GDP的比重的增长率、GDP增长率
（二）中国的城市化总体水平不高，远落后于经济总量增长、工业化进程和其他国家
1.城市化明显落后于经济发展水平
一方面，从世界经验来看，一般而言，当一国（地区）人均GDP超过3000美元时，其城市化率会超过50％，达到55％左右，比如，1975年时，按2002年可比价格计算，巴西的人均GDP就突破了3000美元，其城市化率约为61％；美国在20世纪20年代人均GDP达到3000美元，其城市化水平突破50％大关；日本、韩国、台湾地区等亦表现出相似的特点。2009年，中国的人均GDP已达到3734.8美元，而城市化率为46.59％，因此，从这个方面来说，中国的城市化落后于经济发展水平。另一方面，从增长率看，中国的城市化水平增长率也远低于GDP增长率和非农产业增加值增长率（见图2）。
2.城市化明显滞后于工业化
改革开放30多年来，中国城市化水平由1978年的17.92％，逐步提升到2008年的45.68％，年均提高近0.93个百分点。但总的来说，城市化进程明显滞后于工业化进程（见图3）。国际上衡量工业化水平经常采用人均生产总值、非农增加值比重、非农就业比重和城镇化率四项指标。③
此外，国际上根据不同的指标值将工业化进程划分为三个阶段：第一阶段是工业化初期，即工业化起步；第二阶段是工业化中期，即工业化起飞；第三阶段是工业化后期，即基本实现工业化；工业化的每个阶段对应着不同的城镇化水平[2]（见表1）。然而，至2009年，中国的城市化水平仍然远低于工业化中后期应该具有的均值（60％）。
3.中国城市化水平也低于世界同等发展水平的国家
中国城市化水平与世界平均水平、部分同等经济水平的发展中国家有一定差距，与发达国家水平更是相去甚远。从表2可以看出，中国2007年的城市化水平（42.2％）仅高于同期印度水平（29.3％），与其他国家相比均有不同程度的落后，如比世界平均水平（49.5％）低7.3个百分点、比俄罗斯（72.9％）低30.7个百分点、比澳大利亚（88.6％）低46.4个百分点。
（三）结构、规模与人口、经济规模不协调
中国的城市化进程的结构不合理主要体现在城市集中度和城市规模方面。
1.中国的城市集中度低
根据统计资料，人口超过100万的城市集中度，中国比世界平均低5个百分点，比中等收入国家低11个百分点，比高收入国家低21个百分点，比美国低28个百分点，比日本低26个百分点，比德国低30个百分点。④
2.中国城市规模较小
整体而言，中国的城市规模较小，其中，大城市的规模明显低于世界水平，尤其低于发达国家的水平，导致了像上海、北京这样全国最大的城市，所产出的国民财富比重远远低于世界其他大城市的水平，如东京的GDP占日本全国的18.6％，伦敦的GDP占英国全国的17％，汉城的GDP占韩国全国的26％，而北京、上海的GDP占全国的比重分别只有2.5％和4.6％。
3.区域分布不平衡
长期以来，我国的城市化呈现出区域发展不平衡。东部、中部、西部的城市化率依次递减，2006年，东、中、西部的城市化率分别为55.0％、40.4％、35.7％，而且北方高于南方。
二、中国城市化进程滞后的原因
为什么中国会出现城市化与工业化、经济社会发展不同步？为什么中国的城市化会滞后许多？这要从三个阶段来寻找答案：第一个阶段是从1949～1978年，此阶段我国实行重工业优先发展战略和计划经济体制；第二个阶段是1979～1995年，此阶段我国的改革从农村走向城市，然而，主导工业化进程的是乡镇企业的发展；第三阶段是1994年分税制改革后，地方政府成为主导经济发展的第一推手。
（一）解放后我国的重工业优先发展战略和20世纪60～70年代的“反城市化”导致城市化水平的低下
1.重工业优先发展战略对我国城市化进程的抑制
解放后，为了“赶美超英”，尽快建立起比较完整的工业体系，我国实行了重工业优先发展战略。然而，发展重工业所要求的资本供应量是很大的。由于帝国主义列强在一个世纪内对中国的疯狂掠夺和官僚资本的残酷压榨，由于连年内战，当时的中国一穷二白，几乎没有什么剩余，所以无法靠正常的途径来积累重工业发展所需要的资本。并且，由于资本主义国家对新中国的封锁，中国缺乏应有的获取充足外汇的渠道。因此，根据当时的国情，我们只能走内部积累的道路，而内部积累只能依靠占人口90％以上的农民来实现。而如果靠市场交易的方式，农民是不愿意低价出让自己的农产品以支撑国家积累的，只有通过计划手段强制性地把农民的积累转移到国家和工业上，才能完成重工业优先发展所需要的资本积累。为此，内生出了中国的计划经济体制。在计划经济体制下，政府制定并实施了满足工业化资金需求的农业政策，具体来说是利用工农产品价格的剪刀差集中了农民的全部剩余劳动和部分必要劳动，每年大约350亿的资金集中于国家财政，投资于重工业建设。这个过程对我国的城市化产生了两个方面的效应：
（1）正面的促进效应。在1950年代，快速推进工业化使农村人口大量向城市转移，城镇人口比重由1955年的13.5％迅速上升到1960年的19.7％；而在1960年代，国家开始调整生产力布局，通过大规模的“三线建设”，调整沿海工业与内地工业的关系，经济建设的重心开始向中西部转移，在客观上也带动了西部工业的发展和一批新兴城市的建立，从而也促进了我国的城市化进程。然而，重工业优先发展战略对城市化的促进作用比较有限，更多的是起抑制作用。
（2）负面效应。一方面，资本密集型的重工业必然产生“资本排斥劳动”，导致工业资本吸收劳动力的能力不断减弱。据统计，轻工业每亿元投资可吸收1.8万人就业，而重工业仅能吸收0.6万人就业。中国产业选择中的重工业化无疑使得就业结构偏差不断扩大，城市化水平严重滞后。因此，在1952年到1977年间，我国的工业化程度不断提高，工业净产值占国民收入的份额上升了30个百分点，而工业就业份额只上升10个百分点。其次，为增加积累，国家不得不实行城乡隔离制度，在1958年以后实行的户籍管理制度，严格限制了农村人口进入城市，从而迫使广大的农民游离于工业化过程之外，拥挤在落后的农村，这无疑严重阻碍了我国的城市化进程；而且，由于当时的指导思想是“备战备荒”，工业发展是按照“山、散、洞”的要求进行布局的，工厂的建设与城市建设脱节，国有企业社会化、福利化的倾向在当时很严重，因而，无论是城市规模的扩大还是新兴城市的增多，都未能使城市的多功能作用得到充分的发挥。
2.1960～1970年代的“反城市化”政策对城市化进程的影响
1960年的大饥荒迫使政府对农村人口向城市迁移采取了更严厉的控制，并实行反城市化的措施，将城市人口大规模向农村转移。从1961年开始，用3年时间，动员2000万以上人口重新返回农村，其中1961年辞退872万职工，共有1000万人口返回农村。1966年到20世纪70年代末，又动员了1800万城镇初高中毕业的知识青年到农村去接受贫下中农再教育，同时还让250万左右的医生、教师、机关干部和其他知识分子迁往农村走“五七”道路。
在以上两种力量的作用下，解放后我国的城市化水平长期偏低，1963年为16.8％，1978年为17.9％，1980年为19.4％，比1960年低0.3个百分点。
（二）1978～1995年，我国的改革和发展模式、城乡二元体制和土地制度所造成的路径依赖固化了我国的城市化进程
1.1978～1984年，农村为主导的改革抑制了城市化
1978年，我国开始了改革开放。改革是从农村开始的。1984年以前，通过家庭联产承包责任制等制度变革，极大地释放了农业生产力，全国粮食总产量从1978年的6095亿斤，增至1984年的8146亿斤；农民的收入也得以大幅度提高。而在同期，城市的改革却进展缓慢，城市居民收入增幅也低于农民。因此，在1978～1984年间，城市对于农民的吸引力是有限的，城市化也只是缓慢推进。
2.1984～1994年，认识上的误区、城乡二元结构的路径依赖和乡镇企业的发展妨碍了城市化
1984年，我国改革的重心从农村转向城市。1984年10月，中共十二届三中全会通过了《关于经济体制改革的决定》，第一次明确指出中国的社会主义经济不是计划经济，而是有计划的商品经济。在此决定的指导下，市场流动开始活跃、国企改革开始起步。从理论上说，这段时间应该是推进我国城市化进程的好时机。然而，由于以下几个原因，我国在1984～1994年间的城市化进程却是举步维艰，城市化增长率年均在0.5％左右（见表3）。
（1）在认识上，直到1990年代中后期才开始认识到农民外出务工对农业和城市都是有益的。在1990年代中期之前，许多城市政府及管理机构都认为，农民工涌入城市会带来严重的经济和社会问题。在经济方面，认为农民工的涌入会导致城市居民就业的困难；在社会方面，认为农民工的涌入会恶化社会治安、污染城市环境和加剧城市管理负担。因此，城市政府和管理机构并不希望农民大量进城。
（2）计划经济时期形成的城乡二元体制所带来的路径依赖。任何制度一经形成，都会带来路径依赖问题。城乡二元体制在改革开放后亦得以延续。在1980年代中后期，由于农村生产力水平的提高，农村开始出现大量剩余劳动力，为谋生，他们开始外出务工。然而，由于历史固化的城乡二元体制，外出务工需要县级政府开务工证，同时，农民还要向城市的户籍、街道、劳动、计生等部门缴纳各种费用；并且，城市并没有给予农民工同等的城市居民身份认同，这些农民工无法在城市扎根，只能在“一个国家，两种制度”⑤下，像候鸟一样在农村和城市之间来回流动。
（3）乡镇企业的发展。1984年后，中国民营经济开始发展，农村随着联产承包责任制的实行，出现了一批乡镇企业。乡镇企业的快速发展，吸引了大量农村剩余劳动力，据统计，1985～1994年间，吸收近1亿农村富余劳动力。虽然乡镇企业的兴起在某种程度上促进了中小城镇的发展，然而，由于乡镇企业及其员工所固有的“离土不离乡，进厂不进城”的特性，使之在形成农村工业体系的同时，人为地割裂了城市化与工业化的内在联系，造成了我国城市化进展的缓慢和乡镇企业发展的局限性。到1990年代中期，乡镇企业已是发展维艰，困难重重。
（三）1995年后，在分税制改革等激励下，地方政府开始成为经济发展的第一推动力，我国的城市化进程也因为地方政府的政绩追求而加快
由图2和表3可以看出，自1995年后我国的城市化进程明显加快，以1995年为分界，1995年之后15年的城市化增长率远远高于之前15年的增长率。是什么因素导致了我国改革开放以来后15年的城市化快速推进呢？
1.地方政府竞争的形成极大地推动了我国的城市化
1994年进行的分税制改革和中国政治上所形成的晋升锦标赛机制，使得中国在1995年后形成了激烈的地方政府竞争格局。⑥ 在激烈的地方政府竞争下，地方政府及官员千方百计地追求辖区GDP总量和增长率最大化。然而，由于之前的工业化的快速发展，我国在1990年代中期就已出现了严重的产能过剩，如果继续以工业化为主导，将导致更严重的产能过剩，也无法起到拉动经济快速增长的作用。为此，地方政府不得不寻找其他的路径来推动经济的快速增长。此时，经营城市就成为多数地方政府的一种必然选择。早在1995年左右，就有地方政府提出了“经营城市”的理念和口号。在以经营城市为主要载体的地方政府竞争下，我国的城市化进程得以加快。
（1）为支持辖区的GDP增长，地方政府开始转变观念，认识到农民工和其他劳动人口的流入是支持城市发展的重要力量，对本地是有益的，因此他们放松了对农民工等劳动力流入的限制，“逆城市化”政策与体制开始松动，并着力从多个方面解决由于固有的城乡二元体制所带来的问题，如解决一些人口和劳动力在外半年甚至多年的合法居住和工作问题，帮助农民工的子女入学等等。而对于劳动力输出地来说，由于乡镇企业的大量倒闭，许多农民不得不远走他乡寻找工作，流出地政府也认识到农民工外出就业对当地经济是一种促进，因此，他们也开始着力推动农民工等劳动力在城市的就业、安居等问题的解决。
（2）1998年，中国开始了住房市场化改革，房地产逐渐成为拉动经济增长的主要产业。房地产业的发展为地方政府带来了两个方面的重要收入来源：一是促进了经济的快速增长和税收的大量增加；二是通过出让土地，获得了大量的土地出让收入。而房地产发展的第一条件就是需要大量的人来购房，为此，地方政府有了很强的激励去推动城市化。
（3）城市的集聚效应越来越成为产业和经济发展的决定因素。就现代经济而言，城市的集聚效应在促进产业集群和经济发展中所起的作用越来越大。城市化能有效地降低物流成本和信息成本，能极大地促进知识创新和技术进步，能带来规模经济效应，因此，没有城市化，就很难有产业集群的出现，而产业集群的出现则是经济发展的重要推动。在GDP导向的发展观下，地方政府就有了很强的积极性去推动城市化和产业集群的发展。
2.地方政府竞争下约束城市化发展的因素
虽然地方政府竞争极大地促进了我国的城市化。然而，地方政府竞争连同历史上传承下来的一些制度安排也阻碍了我国的城市化进程。
（1）对低成本劳动力的需求。为吸引企业进入和促进产业发展，一个很重要的条件就是要保持劳动力的低成本。为此，地方政府采取了“逆城市化”的措施，通过城乡二元制度来降低劳动力的成本，比如不为农民工购买社保、医保，不为农民工建造廉租房和经济适用房等，这些措施都不利于我国城市化的推进。
（2）土地的非私有化和不能自由流转。为了减少土地征迁中的阻力，为了获取土地出让的巨额价差收入，地方政府是不愿意土地私有化和自由流转的。土地的非私有化和非自由流转，严重地阻碍了农村人口向城市的转移。因为，土地的非私有化和非自由流转，使得农民不能获取土地的全部价值，不能通过以变卖土地的形式来获取在城市创业和置业安居的资本和财富基础。
（3）城市偏向的政策。由于在城市经营更容易凸显地方政府及官员的政绩，也更容易获取更高的GDP增长，所以地方政府在提供公共产品时，更偏向于满足城市居民的需求，而忽视农村的需求，这样就进一步扩大了城乡差距，导致农村居民更无力迁往城市创业和定居。
三、结论
1995年后，我国的城市化得以较快发展。今天，我国的城市化之所以滞后于工业化和经济发展水平，其主要原因是计划经济时期和1978～1995年间我国城市化进程的“欠账”，正是这两个时期城市化进程的缓慢推进，使得我国的城市化直到今天还滞后于工业化和经济社会发展。
注释：
① 学界对城市化阶段的划分存在不同意见。有学者认为，城市化初级阶段在30％以下，中级阶段在30％～70％，70％以上是高级阶段；也有学者认为，城市化发展的三个阶段应做如下划分，即城市化的初级阶段，城市化水平在20％以下；城市化中级阶段，城市化水平为20％～50％；城市化的高级阶段，城市化水平在50％以上。
② 美国城市化进程就呈现出与世界上大多数国家所经历的相同的“S”形曲线：1850年以前，城市化水平不足10％，城市发展速度非常缓慢；1850～1890年之间，城市化速度开始加快；1890年左右，美国城市化水平达到30％，城市化速度有了明显提升，到1920年美国城市化水平达到50％，成为城市化国家，其间仅用了30年时间，同时高速城市化的过程一直持续到1940年代末，此时美国城市化水平已达到60％以上；1950年，美国城市化水平为66.9％，开始进入城市化平缓发展阶段，到2000年，经过50年的发展，美国城市化水平也仅提高了10个百分点，为77.7％。这是美国城市化与其他国家的城市化的共性所在。
③ 此处用非农产值比重来表示工业化进程。
④ 此处引自http://baike.baidu.com/view/2418751.htm。
⑤ 此处的“一个国家，两种制度”是指我国长期存在的城市制度和农村制度。
⑥ 关于地方政府竞争的形成可以参见张五常（2008）、张军（2007）、周黎安（2008）、唐志军（2010）等人的论述。
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