农地经营权抵押制度供给效应的评价--基于对农村金融改革实验区418名县级和村级管理者的调查_土地承包经营权流转合同论文

农地经营权抵押贷款制度供给效果评价——基于农村金融改革试验区418名县乡村三级管理者的调查，本文主要内容关键词为：农地论文,试验区论文,经营权论文,管理者论文,抵押贷款论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      随着农地承包经营权流转步伐加快，新型农业经营主体经营规模逐渐增加，对正规融资渠道需求迫切(林乐芬、金媛、王军，2015[1])。但长期以来农业经营主体缺少有效抵押物，难以获得正规银行机构贷款，非正规渠道资金难以支持大规模经营需求，严重制约我国规模农业和现代农业进一步发展。党的十八届三中全会、2014年中央一号文件都明确“允许承包土地的经营权向银行机构抵押融资”，2014年11月国务院发布的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》要求“形成所有权、承包权和经营权三权分置、经营权流转的格局”。2015年一号文件、2015年8月国务院印发的《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》再次强调要“做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作”。密集出台的一系列中央政策文件为破解农户因缺少抵押物难以向银行机构贷款融资的难题指明了方向。2009年开始，全国22个省市开始积极试点农地经营权抵押贷款，目前主要分为三种模式：第一种贷款目标为合作社农户，由合作社提供信用背书(张庆君，2010[2])；第二种由担保机构提供担保，降低银行机构扩大信贷业务的风险(李伟伟、张云华，2011[3])；第三种以产权交易鉴证书抵押贷款，农村综合产权交易所为银行机构提供流转土地、退出市场的交易平台(林乐芬、沈一妮，2015[4])。

      学者们认为试点地区经营权抵押在客观上促进了土地规模经营的发展(汪险生、郭忠兴，2014[5])。然而，农户对农地经营权抵押贷款的潜在需求面临着诸多约束条件(惠献波，2013[6])，农户选择此类贷款需要农地流转体系的进一步完善和专业合作社的继续发展(靳聿轩、张雷刚，2012[7])。同时，农村土地确权颁证是农地经营权抵押贷款制度的基石(丁琳琳、孟庆国，2015[8])，土地权属不清晰会造成农地经营权流转稳定性不足不利于抵押品的处置(兰庆高等，2013[9])，银行机构因控制风险而形成信贷配给(程郁、韩俊，2009[10])。以上成果具有重要参考意义，但研究视角主要集中在农户和金融机构。根据《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》给出的时间表，2016年底全国绝大多数省市地区将基本完成农村土地确权颁证工作，农地经营权抵押贷款制度具备逐渐向全国推广的基础条件，因此，需要从设计和执行制度的政府管理者角度，对试验区农地经营权抵押贷款制度的运行情况进行更加客观地研究，进一步完善制度的顶层设计。

      鉴于江苏省东海县农村产权与农村金融改革试验区以土地流转市场为依托开展农地经营权抵押贷款，在我国市场化改革的大环境下，是土地流转抵押的发展方向，本文将以该试验区的做法作为研究对象，从县乡村三级政府管理者的角度对现阶段农地经营权抵押贷款制度供给试验效果、存在问题进行实证分析，为在江苏全省进行推广以及外省制度设计者提供借鉴。

      一、理论分析与研究假说

      (一)理论分析

      银行不具有土地经营能力，因此将土地经营权作为抵押时，需要土地流转市场解决抵押土地的处置问题。2014年中央一号文件强调要“建立配套的抵押资产处置机制”。东海县试验区建立的农村综合产权交易所，将农村土地流转市场与农地抵押贷款相结合，为银行机构构建有效退出机制。东海县试验区农地经营权抵押贷款办理步骤如下：(1)经过确权后的农地经营权通过农村综合产权交易所流转；(2)由农村综合产权交易所对土地流转行为进行交易鉴证，并向土地流入方颁发产权交易鉴证书；(3)土地流入方将鉴证书作为抵押物向涉农银行机构申请贷款，贷款人签订抵押贷款合同并在农村综合产权交易所办理抵押登记，银行机构根据承包地经营权及附着物的估价发放贷款。贷款人还款违约时，银行机构有权将抵押的土地经营权通过土地流转市场处置变现。因此，这种模式可以有效分散信贷风险，理论上解决了抵押资产处置的问题。

      对农地经营权抵押贷款制度供给的评价，本文主要基于三个方面，一是贷款本身的制度标准，二是政策环境影响的标准，三是制度发展对其他相关方面的影响。

      1.包含信贷供给者和需求者两个角度。从信贷需求者角度看，土地权属不清制约着农地流转及土地抵押贷款需求，农村土地确权完成将使农户对农地经营权抵押贷款需求的重点由制度运行的先决条件向制度自身设计转移，贷款办理程序情况与产品设计因素会直接影响农户贷款的积极性；从信贷供给者角度看，控制信贷风险是银行机构业务开展的基本要求，农地经营权抵押贷款目前存在六大风险(于丽红、李辰未、兰庆高，2014[11])，如果银行机构损失风险较高，就很难持续运营。

      2.农地经营权抵押贷款缺少现行法律支持。目前《担保法》、《物权法》和《农村土地承包法》都未规定土地经营权可以抵押贷款。试验区内的农地经营权抵押贷款需要地方政府强制推动，因此，地方政府制定的政策法规会对制度运行效果产生重要影响。我国目前农村土地产权模糊，农村金融机构出于风险考虑，缺少主动提供贷款的积极性，农村土地确权工作的完成将减小信贷风险，配合积极的政策环境，可能提高银行机构向农户提供贷款的主动性。

      3.农村融资媒介的创新和发展是农村金融体制改革中重要的一部分，农地经营权抵押贷款可以解决农户融资缺少有效抵押物的难题，有利于农村金融体系的健全。同时，农地经营权抵押将规模农户丰富的土地存量转变为融资能力，有利于提高规模农业再生产能力。

      基于上述思路，东海县试验区农地经营权抵押贷款制度供给评价主要从以下三个方面来考察：第一，评价的角度应更多关注贷款制度本身运行和控制的效果；第二，应将政府政策支持作用体现在评价体系之中；第三，应考虑贷款制度对试验区经济影响的效果。

      (二)研究假说

      根据上述对农地经营权抵押贷款制度供给评价的理论分析，本文提出以下三个假说：

      假说1：土地确权等基本工作完成之前，农地经营权抵押贷款存在一定程度信贷风险，并且会影响贷款办理程序和产品设计的合理性。

      假说2：土地确权等基本工作完成之后，农地经营权抵押贷款制度的供给效果会受到抵押物价值评估和处置能力的制约。

      假说3：积极的政策环境在提高贷款制度运行质量和信贷供给积极性方面具有核心作用。

      

      二、研究方法与权重赋值

      (一)研究方法

      层次分析法(AHP)是目前国内外评价经济管理绩效的主要定量方法之一，兼顾了研究对象的主客观因素，使原本定性的指标得以量化，有较强的科学合理性，尤其适合对难以量化的研究对象进行评价。农地经营权抵押贷款制度供给受到多方面因素共同作用，制度与非制度因素互相影响，情况较为复杂。因此本文选择采用AHP对试验区农地经营权抵押贷款制度供给进行综合评价。

      (二)权重赋值

      基于农地经营权抵押贷款制度供给评价的三个方面，并参考前人研究和实地调研中访谈情况，最终构建5个一级指标：贷款办理程序指标、风险控制指标、贷款产品设计指标、政策环境指标、带动效果指标。在一级指标下进一步细化出25个二级指标，具体情况见表1。

      经过农业部农村经济研究中心、南京农业大学和南京大学农地金融领域的5位专家对各评价指标重要性进行成对比较并赋值，集中各位专家意见，建立逆称矩阵，一级指标一致性比率CR=0.006，二级指标一致性比率

=0.023、

=0.024、

=0.010、

=0.019(第四组一级指标只包含两个二级指标，无需判断一致性)均小于0.1，通过一致性检验。最后求出各级指标权重，如表2所示。

      

      

      下面本文将根据所求得的指标权重，对东海县农村产权与农村金融改革试验区农地经营权抵押贷款制度运行进行综合评价，得出具有可比性的评价结果。

      三、评价结果与分析

      江苏省东海县于2012年开始试点农地经营权抵押贷款，是省内较早试点的地区之一，该地区政府管理工作人员对农地抵押贷款的制度运行了解较为全面和深入。因此，笔者对江苏省东海县试验区的县乡村三级管理者展开问卷调查，调查覆盖试验区21个乡(镇)。调查时间为2014年2—12月，问卷调查共发放问卷418份，回收并最终获得有效问卷418份，有效比例为100%。

      根据上文获得的指标权重，依次对二级指标和一级指标进行评价，具体评价结果见表3和表4。指标评价以1—5五个分值衡量，得分越高说明指标运行情况越好，将得分平均分为5个区间反映指标运行情况：1.0—1.8为“差”、1.8—2.6为“较差”、2.6—3.4为“一般”、3.4—4.2为“良好”、4.2—5.0为“好”。

      从表3得分来看，目标层评价综合得分为3.272，得分处于2.855—3.628区间内，说明县乡村三级政府管理者认为目前贷款制度供给的总体评价为一般和良好，制度设计的实际运行初见成效。

      表4二级指标得分结果显示，得分最低分2.486，最高分3.648，没有4.0以上的得分，说明农地经营权抵押贷款具体运行还有较多有待改进和完善的地方。

      

      

      (一)试验区为农地经营权抵押贷款制度供给打造了较好的政策环境。政策环境指标评分为3.628，在一级指标中得分最高，下属两个二级指标评分均值分别为3.605和3.648，三者都在3.4—4.2区间内，说明地方政府政策与国家法律协调水平较好，为现行综合产权抵押贷款提供了良好的政策扶持。(1)农地抵押地方政府政策与国家法律协调水平指标的整体权重位列二级指标首位，说明法律约束是农地经营权抵押贷款面临的重大问题之一，试验区地方政府政策与国家法律协调水平较高，有效引导了农地经营权抵押贷款制度供给向高效方向发展；(2)对于现行综合产权抵押贷款扶持力度的指标整体权重位列二级指标第三位，表明目前尚处于试验阶段的农地经营权抵押贷款需要依靠国家扶持，中央和地方政府提供了相对较好的政策支持，相继出台的数个政策文件对农地经营权抵押贷款的建立和运行效果起到了决定性作用。

      (二)农地经营权抵押贷款制度的建立具有基本带动作用。带动效果指标评分为3.338，与其下属二级指标评分均值都在2.6—3.4区间内，说明贷款制度供给的带动效果一般。(1)对健全现行农村金融体系效果在本层二级指标中分值最高，评分均值为3.347，在所有二级指标中排名第三；(2)对解决当地农民融资难效果的整体权重在二级指标中排名第二，说明解决农民融资难是推出农地经营权抵押贷款的首要目标，目前的贷款制度在一定程度上能够提高农户融资能力；(3)对带动当地规模农业发展作用的评分均值在本层二级指标中分值最低，说明现行贷款制度虽然能满足规模农户部分信贷需求，但由于试验区土地确权工作尚未完成，且缺少权威土地价值评估机构，部分土地权属和抵押物价值难以确定，金融产品创新的运行基础尚不完善，规模农户从农地经营权抵押贷款中得益存在较大障碍。

      (三)试验区农地经营权抵押贷款制度具有基本的风险控制能力。风险控制指标的整体权重在一级指标中位列首位，说明信贷风险控制能力是银行机构信贷供给效果的决定性因素之一。风险控制指标的评分为3.159，与其下属8个二级指标评分均值都在2.6—3.4区间内，说明风险控制运行效果一般。(1)贷款发放后监管水平、违约无法追回贷款损失弥补能力和违约后追回贷款能力在本层次评分均值较高，说明银行机构具有基本的事中与事后风险控制能力，但是试验区的产权交易市场只局限于县域之内，在一定程度上限制了抵押物的流动性，土地流转市场形成的退出机制能力有限，信贷风险仍然较大。(2)农地价值评估水平和农交所对抵押物资信审核水平在本层次分值较低，说明试验区权威土地评估机构和专业评估人员缺乏，没有相对独立的评估价值作参照，价值评估主观判断成分较大，实际价值难以合理确定，贷款的事前风险控制能力不足。(3)虽然银行对于抵押人资信审核水平指标得分在2.6—3.4区间内，评价效果一般，但是农户征信系统信息录入目前只进行了一半，在信息录入过程中存在农户积极性不高、信息录入困难等问题。综上所述，目前试验区在农地经营权抵押贷款过程中建立了一定程度的事中与事后风险控制机制，但缺乏有效的事前风险控制手段。

      (四)农地经营权抵押贷款产品设计还需继续完善。贷款产品设计指标的评分为2.979，与其下属4个二级指标评分均值都在2.6—3.4区间内，说明贷款产品设计方面运行效果一般。(1)贷款期限设计合理性与还款方式合理性的评分均值在本层次中相对较高，评分均值分别为3.196与3.122，贷款产品期限与还款方式基本符合农户要求；(2)抵押物折扣率设计合理性与贷款金额满足农民生产资金需求水平的评分均值分别为2.907与2.849，在本层次中相对较低，说明贷款产品的设计在满足农户融资金额的需求方面还有一定改善空间。由于东海县试验区土地流转市场较小，限制了抵押物的处置能力，为了降低信贷风险，农户贷款额度确定为农村土地承包经营权质押评估标准价值的65%，但现有土地评估机制的不完善也容易造成抵押物价值低估，因此银行机构实际放贷规模较小。规模农户土地租金负担较重，需要大量资金购置正常生产需要的生产资料以及扩大生产经营规模，虽然农户愿意承担更高的利息，但产权和抵押物价值不能确定，银行机构慑于风险考虑不一定能够完全满足，根据对农户的走访调查发现，超过40%的规模农户认为，目前农地经营权抵押贷款的额度偏少，与他们的资金需求相差甚远，或者只能一定程度作为相关借贷产品的补充。

      (五)农地经营权抵押贷款办理程序表现一般。试验区涉农银行机构与农村综合产权交易所的分支机构网点数量与位置设置较不科学，贷款申请材料审核提交简洁程度和业务办理速度尚有较大改善空间。贷款办理程序指标的评分为2.855，在一级指标中得分最低，分值处于2.6—3.4的区间内，说明农地经营权抵押贷款办理程序运行效果一般。其下属二级指标中，分支机构网点数量、位置设计科学性、材料审核提交简洁程度和业务办理速度的评分均值都在1.8—2.6的范围内，属于评价结果较差。其中业务办理速度表现最不尽如人意，评分均值为2.486，这是因为试验区缺乏权威土地评估机构造成抵押物价值难以确定，农户与银行机构之间存在较大的信息不对称，银行机构为了规避风险，只能刻意增加贷款申办流程，确保在审核阶段过滤掉高风险的申请者，造成贷款业务办理速度被大大拖延。贷款农户申请贷款，首先需要由所在地村民委员会对其家庭经济状况、从事的经营项目、个人信用等情况进行综合审核，通过后交所在乡镇农经站复审，复审合格后报送放贷银行进行终审，终审通过后才能发放贷款，流程较多较繁，涉及提交的申请材料过多。对于规模农户，由于流入土地的承包经营权证书并不随经营权流转，按照现有规定，规模农户将产权交易鉴证书作为抵押物向银行机构申请贷款时，还需要获得抵押土地全部流出方承包权人的签字同意，由于规模农户流入土地规模较大，面积琐碎，签字工作将十分费时费力，造成部分规模农户由于较长的办理时间和繁琐的申请手续而中途放弃贷款。

      综上所述，所有二级指标均值总排序位列前三位分别是：农地抵押地方政府政策与国家法律协调水平(3.648分)、对于现行综合产权抵押贷款扶持力度(3.605分)、对健全现行农村金融体系效果(3.347分)。其中政策环境层面所有二级指标均值相对较高，东海县试验区营造了较好的政策环境，地方政府现行综合产权抵押贷款的扶持以及地方政府政策与国家法律协调都对农地经营权抵押贷款制度供给产生了较好的促进作用。二级指标均值中排名末三位分别是：业务办理速度(2.486分)、材料审核提交简洁程度(2.522分)、分支机构网点数量及位置设计科学性(2.581分)，说明在试验区实际操作中，农地经营权抵押贷款业务办理的速度较慢、材料审核提交程序较繁琐、农村综合产权交易所和涉农银行分支机构网点数量较少、位置设置不科学等，这些问题需要得到进一步改进，其中贷款业务办理速度是农地经营权抵押贷款制度供给最薄弱的环节。

      四、结论与启示

      本文基于江苏省东海县农地经营权抵押贷款试验区418名县乡村三级管理者的访谈和问卷调查，运用AHP法从供给角度对试验区农地经营权抵押贷款制度运行效果进行评价。基于以上评价分析结果，可以得出以下结论：

      第一，东海县试验区农地经营权抵押贷款制度运行初见成效。地方政府政策与地方法律互相协调，现行抵押贷款得到较充分的政策扶持，为试验区打造了良好的政策环境。现行农地经营权抵押贷款制度可以基本解决当地农户的融资困难，初步起到健全农村金融体系、带动当地规模农业发展的作用。

      第二，土地流转市场范围较小容易引起流动性风险。风险控制是农地经营权抵押贷款制度供给的重点，虽然农村综合产权交易所形成的退出机制具有基本的事后风险控制能力，但局限于一个县的产权交易市场限制了抵押物的流动性，造成退出机制弥补违约损失能力有限，涉农银行机构为避免信贷风险只能进一步增加贷款手续，减少贷款额度。

      第三，土地评估机制不健全约束了信贷供给。涉农银行机构很难客观、适当地根据土地价值规模确定贷款额度，为避免信贷风险，涉农银行机构设置较高的抵押物折扣率，并控制放贷规模，造成农地经营权抵押贷款业务萎缩。因此，试验区农户目前虽然可以通过农地经营权抵押融资，但很难得到足额贷款。

      第四，承包经营权证不随土地经营权流转造成规模农户贷款办理手续较繁琐。农地承包经营权证并没有随着农村土地所有权、承包权和经营权“三权”分离而分为承包权证与经营权证，也无法随土地经营权流转，规模农户在凭借产权交易鉴证书申请抵押贷款时，需要获得抵押土地全部所有权人的签字同意，操作十分繁琐，贷款申请过程耗时费力。

      第五，目前涉农银行机构面临的信贷风险主要来自承包土地确权与征信系统信息录入尚未完成。贷款制度的基础工作尚未完成，造成事前风险控制手段匮乏，筛选高风险客户的繁琐手续降低了贷款申请效率。但是，2016年之后，江苏以及全国绝大多数地区农村土地确权颁证工作将会基本完成，届时农地经营权抵押贷款的基石得以确立，涉农银行机构控制风险的手段将会趋近完善。

      基于以上研究结论，本文认为，试验区农村综合产权交易所模式下的农地经营权抵押贷款制度供给效果达到了基本要求，但仍有较大改善空间。随着农村土地确权颁证和征信系统信息录入等基础工作趋近完成，农地经营权抵押贷款制度在风险控制、办理程序和产品设计等方面还需进一步创新和完善。为了继续扩大试验区农地经营权抵押贷款制度供给成效，首先，需要将江苏全省已经建立的“县、乡、村”三级土地经营权流转市场进行联网，形成全省统一的土地流转市场，提高土地经营权在更大范围的流动性，降低抵押物的流动性风险；其次，加快征信系统信息录入工作，为农地经营权抵押贷款建立良好的资产评估机制，设立相对稳定权威独立的评估机构，合理确定土地的实际价值；再次，确权颁证时，建议颁发农地承包权证和经营权证两证，允许经营权证随经营权流转，降低规模农户贷款申请难度；最后，为降低涉农银行机构贷款供给风险，建议引进农业保险，开发银保农创新合作，在保证经营安全的前提下，允许较低程度风险敞口存在。

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