地方保护主义与政府间财政关系，本文主要内容关键词为：保护主义论文,财政论文,关系论文,地方论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作者说：实施分税制在有助于理顺政府间财政关系的同时，也会有助于促使地方政府保持适度的经济行为。当然，这种效应的产生要以科学的税收划分方式和有效的转移支付制度为前提。同时，为了消除地方保护主义现象，还必须从根本上解决政府利益与企业利益直接挂钩和政企不分的问题。
地方保护主义的生成机理相当复杂，可以从经济、社会、人文等多种角度来分析这个问题。这里，笔者将主要从经济运行本身分析地方保护主义问题，并揭示它与财政体制之间的关系。严格地讲，在与区域经济现象进行联系之后，对政府间财政关系的探讨才算得上是更接近于全面性的。
一、地方保护主义的生成机理与财政体制
在市场经济相当发达的条件下，通常不会存在着一个国家内部的地方保护主义问题以及与此相关的地区间经济割据现象。这在很大程度上是由于，此时各个地区之间、不同经济组织之间是在高度专业化的基础上产生分工协作和互利关系的，生产要素的自由流通成为社会再生产顺利进行的内在要求和重要保证。国土广袤、人口众多的中国过去曾经长期闭关自守，同时国内地区间也处于封闭或半封闭状态。在高度集中的计划经济体制下，各个地区之间经济关系的协调主要由中央政府部门通过统一安排投资、统一调拔物资等指令性计划来协调，再加上企业几乎完全成了政府部门的附属物，而地方政府又并不真正具备利益主体的地位，所以地区间的经济利益矛盾和市场分割问题并未完全暴露出来。在改革开放的进程中，与行政性分权相伴随，地方政府以经济利益主体的身份登上了经济舞台，并且在这一舞台上扮演着日益重要的角色。
对于地方保护主义问题的产生，可以从相对发达地区和落后地区之间产品比价的矛盾中得到更充分的认识。由于初级产品价格偏低，加工品价格偏高（具体表现为农副产品价格偏低，工业品价格较高），所以两类产品的不等价交换加剧了现实经济生活中相对发达地区和相对落后地区之间的利益矛盾。相对发达地区可以按低价从落后地区购进初级产品，然后又以高价将工业品流回落后地区，进而获得“双重利润”。在这种情况下，落后地区便会采取对策，限制某些产品的流入和流出，以维护自身的利益。如果说市场封锁现象的生成机制与经济发展程度不同密切相关的话，那么，对于重复建设的产生，则可以从政府与企业之间的相互关系中去寻找原因。由于地方政府政绩同本地投资规模密切相关，并且企业尚未真正摆脱政府直接控制而成为投资主体，因此，经济运行中的许多生产经营活动和投资活动仍然并非完全由企业追逐利润的动机所引发，而是导源于地方政府扩大投资规模和增加收入的愿望。这样，区域经济中一些相关问题的存在就很难避免。
财政体制作为政府间财政关系的承载体，与地方保护主义之间有着密不可分的联系。这具体表现为：
第一，财政体制中的各种具体形式和办法，如分类分成、总额分成、财政承包制乃至划分税收等，可以影响到地区间的经济关系。不同的分成比例、包干基数和上解、补助额的确定，对地方政府理财的积极性产生着不同的作用。如果财政体制的确定忽视或降低了地方的地位，则地方财政的增收积极性和追求本地利益的愿望就会因此而大大降低，地区间市场封锁和重复建设就缺少了一个重要条件；反之，若分成比例、包干基数、上解或补助额的确定以及税收划分明显地突出了地方利益，那么，就可能促使地方政府以扩大本地收入为动机，选择捷径，发展那些耗资少、周期短、价格高的加工项目，并且进行地区间的市场封锁。
第二，不适当的倾斜性财政政策和体制也容易助长地区间经济割据。中央政府对各个地方实行的财政体制和政策不应该是完全统一和平行的，而应该具有一定的倾斜性和差异性。但如果片面地强调这种倾斜性和差异性，则不适当。比如，对沿海地区实行开放政策并在财政体制和投资上给予优惠，良好的投资环境不仅会吸引外资，而且也会引导国内生产要素流向沿海地区。当沿海地区的政策过分地优惠于内地时，内地便会采取限制流出和流入的对策进而容易使两地之间的经济关系演变成为贸易摩擦和封锁。
第三，政府与企业分配关系的确定也能够影响到区域经济关系。在过度地向地方和企业实行放权让利的情况下，中央财政直接支配的财力逐渐萎缩，其调控经济运行的能力也就相应地弱化，在解决可能出现的市场封锁和重复建设问题等方面也必然显得力不从心。若国家财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占国家财政收入的比重较为恰当，则中央政府在处理地方保护主义问题时，就会因财力充裕而显得从容得多。
第四，中央政府对地方政府实行的转移支付制度，尤其是对经济不发达地区实行的特殊照顾性补助，有助于缓解落后地区与发达地区之间的贸易摩擦。如果利用好中央财政在机动金、预备费的提取上给予地方的照顾，以及每年拨给这些地区的补助费和作为特殊开支的款项，则无疑会给它的经济发展注入强大的生机和活力。
概括起来讲，财政体制对区域经济运行产生影响的途径有二：一是运用分成、承包和划分税收等方式和手段作用于地方，增强或者降低地方增收和投资的欲望；二是通过更直接的转移支付方式，缓解地区间经济发展水平的差异和经济关系中的矛盾。在缓解、消除和避免地方保护主义问题的过程当中，应该将财政体制因素考虑在内。
二、财政体制是导致地方保护主义问题的因素之一，但不是主要因素
对地方保护主义生成机理的分析表明，产生地方保护主义的重要前提，是地方政府过分关注本地区的比较利益。如果一种政府间财政关系模式强化了地方政府的增收和投资欲望，那么，就有可能促使作为利益主体的地方政府采取加快发展本地区经济的一揽子措施。在其他因素具备的条件下，过激的措施手段容易导致地方保护主义问题的加剧。
改革之后财政“分灶吃饭”办法的实施，尤其是1988年起财政承包制的全面推行，使地方财政收入与地方财政支出联系在一起，给各级地方政府带来了看得见的实际利益，由此启动了一种较为特殊的经济发展模式——地方政府主导型经济的发展。“边际增量分成”是财政承包制的重要特征，而“边际增量分成”主要又是向地方倾斜的，地方政府可以从收入增量中多留一部分，这就突出和强调了利益激励机制的功能，地方政府为了在承包期内显示政绩，倾向于投资兴建价高利大的项目。在各类产品中，加工工业品正好符合这一条件。于是，大力发展加工工业，便成为各地方多收多留的重要途径，而对具有长期效益、近期却难以显示政绩的项目，如公共基础设施、教育等，地方则缺乏投资积极性，从而加剧了投资方向的偏差和产业结构的失调。另外，作为利益主体的地方政府对于有损于本地区利益和收入增加的一切资源流动，有可能采取阻挠行动，如为了增加本地收入，想方设法阻止本地人材、商品和资金外流，并为此设立各种关卡；有的地区用税收工具来限制其他地区的优质产品进入本地，以保护本地区的同类落后产业并求得财政收入的增加。不仅如此，实行地方多收多留、自求平衡的办法，同时还意味着经济运行调控方式的某种变化，形成了以地方政府为核心的中观调控体系，由地方政府综合运用预算内和预算外资金、信贷资金以及其他可能被运用的资金，来组织和协调地区经济和社会的发展。应该说，中观调控体系的形成和建立，不仅符合市场经济目标模式的要求，而且也适应了体制转轨过程中的实际情况。但是，在中观层次尚未完全具备将宏观和微观层次有机地结合起来的能力，以及全国范围内通行无阻的统一市场有待建立的情况下，中观层次调控主体就有可能过度地追逐本地利益，进而产生并加剧地区间的经济矛盾。
应该指出，财政体制是导致地区间经济割据加剧的一个因素，但并不是主要因素。同时，也不应该把问题归咎于地方政府利益主体的形成。地方政府逐渐由非利益主体向利益主体转化，是一大进步，而不是退步。从更深层次的原因来看，地方保护主义现象是由政企不分、企业尚未真正摆脱政府直接控制而成为投资主体而形成的。最初，按照行政级次实行分级包干的动机，在于调动各级政府增收节支的积极性并摆脱财政困境。但是，全面推行财政承包办法的结果，却把各级政府同其所管辖的企业在经济利益上更紧密地结合在一起，强化了政企合一的体制，从而形成了地方保护主义的格局。从财政体制的角度来采取措施，仅仅会在一定程度上减少地方政府与企业之间的从属关系，同时也仅仅会在一定限度之内缓解地区之间的利益冲突。在地方政府财政收入仍然与本地企业经营状况、上交利润水平紧密相联、企业仍然无法摆脱行政机关附属物地位的非正常情况下，地方保护主义问题和现象是在所难免的。所以，当改变财政承包制，建立了新型的政府间财政关系之后，并不能够在消除地区间经济割据和重复建设方面马上奏效，除非上述深层次问题获得解决；也并不会改变地方利益存在这一事实，除非回到高度集中型财政体制，而这已经被实践证明是不可取的。
由上述可见，实行政企分开，建立现代企业制度，不仅是经济改革与发展的自然逻辑，同时也是消除地方保护主义问题的客观要求。只有在实现政企分开的条件下，使参与经济活动的市场主体具有独立地位、自身利益以及各目的行为方式，企业的利益不再直接与政府挂钩，政府的利益也不再仅仅是企业利益的简单集合，并且转变原有的企业行为和政府行为，才能够从根本上消除地方保护主义的生存土壤。
三、理顺政府间财政关系与缓解地方保护主义问题
在处理政府问题财政关系的过程中，分税制是以法律法规形式对各级政府的事权、财权加以明确界定和划分的，从而使各级财政都在法律规范的体制框架之内行使其职责。显然，分税制所顾及的利益范围比较完整，各级财政的共同利益以及各自的切身利益均可以得到承认和体现，因而它将跳出财政承包体制下那种仅仅强调某一级财权财力的窠臼，做到“一级政权，一级事权，一级财政，一级预算，相对独立，自求平衡”，实现各级政府间财政关系的合理化、明晰化和稳定化。
在分税分级财政体制条件下，政府间财政关系主要是通过划分税收和转移支付制度来加以协调的。从理论和实践的结合上讲，划分税收可以采取划分税额、划分税源、划分税种、划分税制和混合型等多种形式。我国分税制改革中的税收划分，是要实行分税、分征、分管相结合，使各级财政均拥有比较稳定的财源，并赋予中央和地方相应的税收权限，从而使各级财政在一定程度上从争基数、吵比例的困扰中解脱出来。可以说，我国新型财政体制中的税收划分方式，是集划分税种和划分税制于一身的混合型模式。任何一种财政体制，从整体上看，都是统一的，而不可能在层次上截然分开。因此，即使是实行分税制后，在立法上明确划分了中央与地方各自的收支范围的情况下，中央和地方财政二者之间仍然会存在着收支往来，地方财政仍然要受到中央财政的制约，只是它不再反映着行政型的从属关系而已。并且，上下级财政之间也不再有随意的资金调用。这种依然存在的收支往来，主要体现在政府间转移支付制度方面。传统体制下的转移支付，通常是中央财政弥补经济落后地区收不抵支差额时所采取的特殊调剂方式，对收大于支的地区则实行单向的上解办法。但在按照市场经济规律确立的分税制条件下，转移支付不仅是调节地区间经济平衡的一种方式，同时，由于中央财政不再直接控制和随意调用地方财力，所以，此时的转移支付就更成为中央财政影响和引导地方财政活动、应付和处理公共产品外溢性问题所采取的重要手段。
应该说，实行分税制，理顺各级政府之间的财政关系，是有助于缓解地方保护主义问题的。首先，实行分税制增加了中央政府的财力，强化了中央在资源配置中的宏观调控功能。从一定程度上讲，地方保护主义的滋生和蔓延是与中央财政收入占国家财政收入比重的下降有密切关系的。地方财力增加过猛，中央财力相对匮乏，必然使宏观调控的力度大打折扣，中央在矫正地方的扭曲行为时便会显得力不从心。新财政体制中中央财力的相对增加，无疑会使这种状况得到改观。但需要指出的是，分税制不应单纯地被看作是提高中央财政收入占国家财政收入比重的办法。实际上，严格意义上的分税制是不存在单纯地注重中央或地方某一方面利益的问题的。实施分税制的动机，在于建立有效的政府间财政关系运行机制。适当提高中央财政收入的比重，是对以往非正常的比重关系的一种矫正。
其次，分税制明确地划分了中央财政、地方财政的固定收入，尤其是将增值税、资源税和证券交易税划为中央与地方共享收入，其中增值税在中央与地方之间按75∶25的比例分享，证券交易税五五分享，资源税按品种分享，这样便在一定程度上弱化了地方财政对本地企业上缴收入的过分依赖。
再次，在协调政府间财政关系的手段选择上，分税制不仅保留了利益刺激，而且还强化了约束机制。强化利益激励，是财政体制改革初期所注重使用的方法。这种在旧体制框架中注入物质刺激因素的思路有利于建立利益激励机制，但无节制的利益激励作用引发了地方政府经济行为的过分冲动，因而单靠它并不能达到财政体制创新并使之有效运行的目标。在正常情况下，利益激励机制能够引发经济冲动，而自我约束机制则会把这种被引发的经济冲动限定在社会经济发展所要求的合理程度之内，防止利益激励机制的过分亢进。这种对称作用体现在财政体制上，便是既强调动理财者的能动性，又要使这种能动性适当地释放和发挥出来。从这样的意义上讲，实行分税制有助于促使地方政府保持适度、正常的经济行为，进而在一定程度上缓解地方保护主义的问题和矛盾。
当然，在促进政企分开、进而有助于消除地方保护主义的根源方面，分税制办法中尚存在着若干亟待解决的问题。例如，实施中的分税制将中央企业的所得税划归中央财政、地方企业的所得税划归地方财政，这显然是对中央和地方利益的一种兼顾，也是对企业隶属关系现状的一种考虑。用发展的眼光来看，在市场经济条件下，与企业的市场主体地位的逐步确立相伴随，政府将凭借其行使的社会管理职能和国有资产管理职能来参与国有企业收益的分配。在这种情况下，就有必要改变按企业隶属关系划分企业所得税收入的做法，以避免各级政府对所属企业的行政干预。另外，在划分两级税制体系时，应该把对商品流转额课税的职责主要赋予中央政府。这一判断，是基于下面的认识得出的：若由地方政府课征，那么由于追求地区利益，则很容易出现商品课税上的各自为政，加剧地区间经济割据，从而增加成本，影响产销，降低经济效率。由此可以进一步地认为，若由中央政府出面课征或以中央政府为主、地方政府为辅进行课征，则可以在一定程度上缓解上述矛盾，达到货畅其流。
建立和健全政府间转移支付制度，也会有助于解决地区间经济发展不均衡的问题。各个地区之间经济发展程度差异在财政上的体现，便是发达地区财政收入充裕，落后地区则税源狭小，财政状况拮据。而与此同时，落后地区却比发达地区更需要大量的基础性设施等方面的投资。在经济落后和税源有限的条件下，增税和发行公债等加重企业和居民负担的方式，显然不是地方政府筹资的理想和可行渠道。与落后地区相比较，发达地区财政资金的边际效用是递减的。采取转移支付的方式，可以扶持落后地区的发展，增加财政资金的边际效用。我国现行财政体制中的税收返还，一部分是用于调整中央与地方之间的纵向财政关系，另一部分则是用于调整不同地区的横向财政关系。与传统体制下仅仅由中央政府运用补助金来调剂地区间资金余缺的做法相比较，实行税收返还无疑是一种进步。但在返还和转移支付方式、类型等问题上，尚需要积累经验，积极探索。有效的转移支付制度，不仅有助于理顺政府间财政关系，而且也会为解决地方保护主义问题创造必要的条件。
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