俄罗斯社区矫正制度评述与启示，本文主要内容关键词为：俄罗斯论文,启示论文,制度论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF87 文献标识码：A 文章编号：1002-3933(2014)01-0153-10
早在1872年于伦敦、1886年于罗马召开的两次国际监狱会议和1889年、1891年两次国际犯罪学大会上，就对在社区对罪犯实施强制性公益劳动为主要内容的非监禁矫正制度问题进行过详细的讨论。但在西方国家社区矫正真正得以推广是在20世纪70年代才开始，比如英国是1972年、荷兰是1981年、葡萄牙是1982年、意大利是1981年、丹麦是1982年、法国是1983年、德国是1984年、比利时是1994年[1]。相较前述国家，俄罗斯继承、改革和发展了苏联时期的社区矫正制度，具有更长的发展历史和更完善的法律制度。20世纪90年代后期以来，俄罗斯制定实施了一系列的刑事法律制度，形成了以《俄罗斯刑事执行法典》为中心、辅之以配套法规的社区矫正法制体系，保障和促进了社区矫正的实践发展。据2012年10月1日的统计，俄罗斯目前有2459个社区矫正执行机关，担负着对占所有罪犯2/5①、共计47.14万被判处非监禁刑的罪犯进行管理和矫正工作②。由此可见，非监禁刑在俄罗斯有着良好的发展势头。
中俄两国在刑罚执行领域有深厚的历史渊源，在刑罚执行制度上亦有更多相近之处。近年来，国内就俄罗斯的刑事执行法律和监狱制度进行总体性介绍的研究成果相对较多，但是以俄罗斯社区矫正制度为专题进行研究的成果却鲜见诸端。选择将俄罗斯社区矫正制度作为比较研究的对象，是由于其具有更多的可比性和可借鉴性，对于我国社区矫正制度的改革完善具有重要的理论价值和实践意义。
一、俄罗斯社区矫正制度的前世今生
据有关资料和苏联时期的法律规定，早在1917年十月革命之后苏联就非常重视以社会谴责和公益劳动为理念的各种形式的非监禁性质的刑罚，其中在社区对罪犯实施强制劳动的刑罚得到了大力推广，其监督主体是内务人民委员会(即后来的内务部)警察、罪犯劳动所在单位或社会代表人士。由于非监禁刑罚被广泛适用，1919年由苏联司法人民委员会(即后来的司法部)中央执法局批准成立强制劳动管理局。
1922年的苏联刑法首次以立法的形式确定了强制劳动管理局的职能：对判处强制劳动刑的罪犯进行登记管理并通过苏维埃罪犯改造委员会的劳动部门在社会上安排其劳动。根据当时刑法第51条规定，强制劳动管理局隶属于司法人民委员会劳改总局管辖。但是，根据1922年10月12日苏联司法人民委员会和内务人民委员会的规定，劳改总局及其地方机构进行了改组并纳入苏联内务人民委员会监狱管理总局和地方监狱管理局。1924年的苏联劳动改造法对担负社区矫正职能的强制劳动管理局的工作程序和制度做了具体的规定。该法律规定，强制劳动管理局隶属于省(州)监狱监查机关并在省(州)监查员统一领导下开展工作，其监管经费主要来自于被判处强制劳动刑罪犯的劳动收入。1926年9月6日全俄中央执行委员会和人民委员会做出规定，在没有监狱的地方，由县、乡(苏联已废止的行政单位)和区的执行委员会负责强制劳动刑的执行工作。而在1928年则由村委员会承担起这一职能。
1930年由于苏联内务人民委员会被撤销，监禁刑、流放强制劳动刑和社区强制劳动刑的管理职能又重新划归了苏联司法人民委员会。1933年苏联劳动改造法规定，凡是没必要采取隔离措施的罪犯，对其基本的教育措施就是采取非监禁形式的劳动改造，采取强制性的劳动纪律教育与政治教育相结合。
1934年7月10日根据苏联中央执行委员会决定成立了全苏联的苏联内务人民委员会。当年10月27日全国劳动改造机关，如监狱、看守所、劳改营和非监禁劳动改造工作管理机关，即强制劳动管理局，又重新划归内务人民委员会的领导。自此至苏联解体，负责非监禁劳动改造系统归属苏联内务部监狱管理总局管理。在地方的组织管理体系包括：苏联境内各自治共和国内务部以及边疆区、州的内务局内都设有社区矫正工作管理机构，其既要确保社区矫正工作的执行，同时负责对地方社区矫正机关的工作实施协调和统一领导；地方社区矫正执行机关是否单独设立的依据是在社区服刑的罪犯人数，如果超过60人以上即可设立，否则成立跨区的社区矫正执行机关。
1958年10月25日颁布的《苏联和各加盟共和国刑法立法基本原则》规定，在此之前一直使用的“非监禁劳动改造工作”改称为“非监禁改造工作”，省略了“劳动”一词③。
20世纪90年代后期以来，俄罗斯先后颁布其《刑法》、《刑事诉讼法》和《刑事执行法》，形成了实体、程序和执行相结合的完整刑事法律体系。现在，其刑事执行法被认为是“俄罗斯法律体系中的一个独立法律部门，其对在诉讼程序运行以及由于所有刑罚种类的执行与履行、矫正感化手段使用过程中产生的各种社会关系进行调整。”[2]
1997年俄罗斯政府通过了分阶段对内务部刑事执行系统进行改革的决定。1999年原隶属于俄罗斯内务部的社区矫正机关与其他刑事执行机关一并划归俄罗斯司法部管辖。
二、当代俄罗斯社区矫正的组织体系和相应机关的主要职权
俄罗斯社区矫正的管理机关包括联邦司法部刑罚执行总局下设的非监禁刑罚执行司和在各联邦主体所设的非监禁刑罚执行管理处对辖区内的社区矫正工作进行统一管理和协调。俄罗斯刑事执行总局既是俄罗斯司法部的下属机构，同时又是俄罗斯总统的直属机构④，实行双重领导，属于副部级单位；社区矫正机关是对被判处非监禁刑的罪犯执行刑罚的机关，与自由刑的执行机关具有同等的地位。俄罗斯社区矫正的执行机关是隶属于上级社区矫正管理机构的刑事执行监查机关，专门负责包括社区矫正在内的非监禁刑罚执行的具体事务。显然，俄罗斯实行垂直的社区矫正组织体制，为社区矫正工作的规范化、统一化管理提供了坚强的组织保障。另外，在俄罗斯，包括社区矫正机关在内的整个刑罚执行机关工作人员都属于警察序列，且均是授予军衔，所以在其职权上具有鲜明特色。
(一)俄罗斯社区矫正管理机关的主要职能和具体任务
1.作为社区矫正工作的领导机关，俄罗斯刑事执行总局社区矫正工作管理司的主要职能是⑤：(1)依法组织对剥夺担任一定职务或者从事一定活动权利刑、强制(义务)劳动刑、矫正劳动刑和限制自由刑的执行工作；(2)依法组织对被法院裁定假释和缓刑的罪犯实施监督。
2.该司具体任务包括：(1)组织执行剥夺担任一定职务或者从事一定活动的权利刑(以下简称为“剥夺一定权利刑”)、强制(义务)劳动刑、矫正劳动刑和限制自由刑等种类的刑罚；(2)对被法院裁定假释和缓刑的罪犯品行表现实施监督；(3)为地方社区矫正工作管理机关和基层执行机关提供组织保障；(4)对执行刑罚和刑法性质法律措施活动中的守法情况实施部门监督；(5)领导本司各处、室对地方社区矫正机关执行法律、法规情况进行指导；(6)对社区矫正机关及其领导部门在执行法院对罪犯判处刑罚和非监禁刑事法律措施的判决、决定和裁定过程中给予实际帮助；(7)对社区矫正机关依法保障罪犯权利、维护刑罚及非监禁刑事法律措施的执行制度情况实施监督；(8)准确并且无条件地组织执行法院对罪犯所判处的刑罚和非监禁刑事法律措施的判决、决定和裁定；(9)就被判处矫正劳动刑和强制(义务)劳动刑的罪犯服刑中的问题组织社区矫正机关与地方政府、企业、组织和单位进行协调工作；(10)就对被判处非监禁刑的罪犯进行监督方面，组织社区矫正机关与其他执法机关的协调配合工作；(11)组织社区矫正机关与预防未成年人失管和犯罪部门的协调配合工作；(12)组织社区矫正机关与社会团体和非政府组织就刑罚和非监禁刑事法律措施的执行问题进行协调配合工作；(13)研究、宣传和推广非监禁刑执行领域的先进经验；(14)组织举办全俄和区域性的社区矫正警察和地方社区矫正领导机关参加的专业研讨会和协作会议；(15)批准俄罗斯刑事执行总局地方机构提出的刑事执行领导机构部门负责人的任职资格；(16)就完善俄罗斯关于刑罚和非监禁刑事法律措施执行问题的规范性法律文件的建议进行研究；(17)就完善刑罚和非监禁刑事法律措施执行管理方面的决定和措施进行研究；(18)就刑罚和非监禁刑事法律措施领域的发展情况进行前瞻性研究。
(二)社区矫正执行机关的主要工作职责
1.对在社区服刑的罪犯进行登记管理。登记管理主要包括以下几项内容：(1)核实能够证明罪犯个人身份的证件材料，编制填写调查表，其中包括国籍、居住(工作、学习)所在地、联系电话、父母及其他与本人有共同生活的人的信息以及社交圈内的其他人的信息；(2)留取罪犯指纹、笔迹、录音、录像以及身体其他外部特征；(3)社区矫正机关为每个罪犯办理登记卡，其内容包括罪犯总的服刑时数统计、违反服刑制度的情形、采取的处理措施及其他信息。
2.对社区服刑罪犯的初次谈话。罪犯来社区矫正机关报到之日，社区矫正工作人员应对罪犯进行谈话。(1)开展初次谈话时必须要说明的内容：法院判决书所课处的刑罚服刑制度和条件、罪犯的权利⑥和义务以及不遵守义务应承担的相应责任；再次犯罪的法律后果。(2)谈话结果须形成书面材料，将内容告知罪犯并要求其签字确认。
3.对罪犯进行教育工作。
4.会同地方政府解决矫正所必需的保障性事项。(1)在充分考虑罪犯罪行、居住地点、主要劳动或学习的进度安排、健康状况等因素以及未成年犯特殊的年龄、心理、个性特点及其他情况，社区矫正机关会同地方政府确定劳动项目、劳动地点、劳动待遇、生活安置等事项。(2)当罪犯请求允许变更居住地或者工作、学习地时，社区矫正机关应将上述请求记入相关登记簿，客观、全面和及时地对罪犯的请求进行审查，并根据审查结果做出决定。
5.对劳动、学习和居住地罪犯的行为表现及其履行规定义务和遵守禁令情况进行监督。(1)社区矫正机关通过利用通讯手段、函询和对罪犯劳动、学习所在单位的探访等方式对罪犯履行法院规定义务的执行情况进行监督检查，监督检查的结果必须在罪犯登记卡中加以注明，以便对罪犯的表现进行考核。(2)罪犯如因破坏服刑制度、劳动态度不诚实、逃避劳动任务或者居住地变更后不及时汇报以及经传唤无正当理由不到的，社区矫正机关须同罪犯进行警示性谈话。谈话过程中，须警告其不允许有上述违纪破坏行为的发生以及依法要承担的责任。谈话结果须形成书面材料，将内容告知罪犯并要求其签字确认。(3)依法对罪犯破坏社会或服刑秩序、劳动纪律和重新犯罪等情况进行调查，并采取相应处置措施。根据法律规定，社区矫正机关对蓄意逃避刑罚的社区矫正罪犯可以依法定授权或经法定程序，采用不予计入刑期、通告侦缉、拘传、拘留、羁押一定期限等相应的法定处置措施。在符合法定条件下，向法院提交延长考验期、增加对罪犯的义务要求，撤销假释、缓刑，转处其他刑罚等报告。社区矫正机关在法院对提交的报告不予认同时，可将情况向检察机关反映。(4)罪犯表现良好，劳动、学习态度认真的，社区矫正机关可依法给予罪犯相应奖励。罪犯的奖励决定由社区矫正执行机关领导以命令的形式做出，决定对罪犯给予奖励时要考虑到其个人情况和服刑表现、余刑等因素，奖励决定向罪犯当面宣布并要求签收。对于有尚未撤销或注销处分的罪犯，社区矫正机关所能给予的奖励措施只能是提前撤销原先给予的处分。此种奖励措施可以从做出警告处分之日起3个月期满之后或者从正式警告之日起6个月期满之后实施。如果从受处分之日起罪犯1年内未再受到新的处分，则罪犯被认为是未受处分的，而原先所给予的处分则应予注销。(5)社区矫正执行机关应及时在登记卡上对罪犯服刑期间的表现、有关的服刑时数统计、采取的奖罚措施及其他信息进行登统，每个月对应该服刑而未按时服刑的罪犯及罪犯违法服刑制度等情况进行登统并上报管理机关，每季度将人数变化的报表向俄罗斯刑事执行总局报告。
6.解除社区矫正和撤销社区矫正登记。(1)解除罪犯服刑的依据是：服完法院所判决的刑期；以终止案件的刑事诉讼取代法院的判决；减刑或者赦免；重病或者致残；其他法定依据。(2)撤销罪犯登记的证明材料是：凡属于余刑改判的，因情况改变、重病或者法院起诉判决的时效期已过的，则依据生效的法院决定(命令)的副本；联邦总统关于减刑的命令，俄罗斯国家杜马以及联邦法律所做出的关于赦免的决定；对于重新犯罪的，依据的是法院判决即生效命令的副本；罪犯死亡或者被认定失踪的证明；罪犯在新居住地社区矫正机关的登记报到证明或者罪犯个人档案接收证明；刑期服满时，经社区矫正机关领导签署、出具的刑满报告。(3)服刑期满的次日终止服刑，如果是提前解除，应在收到相关文件之日解除。如是在下班后收到文件，则在次日解除。罪犯解除社区矫正时，社区矫正机关发放刑满释放或者解除刑罚的证明文书。(4)罪犯再犯罪或社区矫正机关提交相应报告后，法院判决将非监禁刑罚改判为剥夺自由刑的，则在收到该判决的当日撤销罪犯在社区矫正机关的登记。如果罪犯患精神疾病或其他重病，且妨碍继续服刑的，社区矫正机关应告知罪犯或者其法定代理人(只能是在患精神病时)有权向法院提出免予继续服刑的申请。罪犯应通过社区矫正机关提交申请。罪犯或其法定代理人无法独自提出请求时，社区矫正机关领导可以向法院提交罪犯因患精神疾病而无法继续服刑的报告。(5)关于撤销或解除的登记通知书应同时寄送内务机关和联邦移民总局地方机关。其中，社区矫正机关每月还应将未成年犯撤销登记花名册寄送内务机关未成年人案件科。
三、俄罗斯社区矫正制度评析
(一)更为完整的社区矫正法制体系
当前俄罗斯社区矫正法制体系是以其《刑事执行法》为中心、以其他社区矫正法律规范为必要补充的较为完整的法制体系。在《刑事执行法》分则第一编共六章43条中，对非社会隔离性刑罚的执行集中进行了规定，主要包括对义务性劳动刑、罚金刑、剥夺担任一定职务或从事一定活动权利刑、矫正性劳动刑、限制自由刑与附加性刑罚执行的限定。其中的四章34条对包含以社区矫正为刑罚执行方式的4种非监禁刑的执行程序、执行与履行条件、刑罚期限计算、罪犯履行刑罚的执行机关行政的职责、罪犯的责任以及其他行刑特殊情况做出了明确规定。分则第六编第二十一、二十二章和第八编第二十四章对延期执行和附条件免除刑罚制度以及对相应罪犯的救助和监督做出了具体规定。此外，俄罗斯司法部在《刑事执行法》颁布以后，1997年6月16日俄罗斯政府颁布了《关于刑事执行检察机关的地位及其人员编制标准的规定》，2009年5月20日俄罗斯司法部制定出台了《关于非社会隔离性刑罚执行的决定》以及2010年10月11日《关于限制自由刑执行实施细则的规定》等。这些规章是俄罗斯社区矫正法制体系的重要组成部分、是《刑事执行法》中社区矫正规范的必要补充。
法的生命力在于其执行力，而其执行力首先取决于其立法质量。当前俄罗斯社区矫正法律规范呈现出权责明晰、程序严谨、操作性强的显著特点。事实上，形成这一立法成就经过了一个持续努力过程。自1996年12月《刑事执行法》被审议通过至2009年，俄罗斯国家杜马已经先后对其进行了36次修改，其中对社区矫正相关规范共19条42款进行了修改，使其能够及时适应俄罗斯社区矫正实践和罪犯人权保障的需求。
(二)贯彻行刑人道主义、注重罪犯人权保护的立法价值取向
俄罗斯当今的刑事政策越来越朝着行刑人道主义的方向发展，在刑事执行立法中反映为遵循联合国刑事司法准则中关于罪犯人权保护的规定要求[3]。宏观方面，《刑事执行法》关于刑罚执行和履行程序所设定的序列上，按照从较轻到较重刑罚执行的顺序进行排列，提倡优先适用轻刑，设定依法变更适用非监禁刑种或行刑方式的行刑机制，大力推行社区矫正。微观方面，在社区矫正法律规范的制定、修改中亦坚持人道主义原则，如规定对患有严重疾病、残障达到法定标准、怀孕或有未成年子女罪犯有权经社区矫正机关或监禁行刑机关，向法院递交延期履行刑罚、免除其继续履行刑罚或附条件免除其继续履行刑罚的申请；社区矫正执行地点、劳动场所的确定或改变等事项应当尽量考虑罪犯的要求，甚至依法免除刑罚。罪犯可以选择居住地，而行刑机关要通知地方政府与联邦就业服务机构对其进行劳动与生活安置等救助时，尽可能为其提供便利；依法保障社区矫正罪犯的劳动报酬、休假、劳动保护、基本生活、医疗卫生等方面的合法权利等。
(三)垂直的社区矫正组织管理体制及其经费保障机制
俄罗斯社区矫正的管理机关包括：既直属联邦总统领导、又隶属于联邦政府的司法部刑罚执行总局下设的非监禁刑罚执行司；各联邦主体下设的非监禁刑罚执行管理处对辖区内的社区矫正工作进行统一管理和协调；其社区矫正的执行机关是由隶属于上级社区矫正管理机构的刑事执行监查机关，专门负责包括社区矫正在内的非监禁刑罚执行的具体事务。由此，形成了垂直的社区矫正组织体制，对社区矫正工作的规范化、统一化管理提供了坚强的组织保障。
俄罗斯垂直管理的社区矫正组织管理体制背后是与之相适应的经费保障机制，即与监禁行刑经费一样，由俄罗斯司法部刑事执行总局保障社区矫正管理和执行机关的工作经费。这样的经费保障机制有力保障了社区矫正目标的实现。
(四)社区矫正机关主导、社会共同参与的社区矫正工作模式
在俄罗斯，社区矫正机关依法定职权在社区服刑人员的组织管理、刑罚执行的实现监督、教育督导的有效开展等社区矫正工作中发挥着主导作用；相关政府机构和社会组织单位则依照法律规定的职责要求共同参与社区矫正的有关领域和环节的工作，发挥着必不可少的相应作用。这一工作模式直接体现在社区矫正相应的法律规范中。例如在限制自由刑执行的法律规范中，地方政府依照法定职责为限制自由刑的执行提供相应的便利条件，罪犯居住地组织、工作单位依法定职责就罪犯遵守相应自由限制的状况进行监督并对社区矫正机关及时报告相关异常情况，而后由社区矫正机关依法对相应状况及时做出处置。
另外，社区矫正机关对蓄意逃避刑罚的社区矫正罪犯可以依法定授权或经法定程序，采用通告侦缉、拘传、拘留、羁押一定期限等相应的法定处置惩戒措施，而不是一定要请内务部门的治安警察进行相应处置。这也一定程度上反映了俄罗斯社区矫正机关在工作中拥有更加广泛的职权、能够相对自主地及时处置社区矫正罪犯蓄意逃避刑罚的违法行为。
(五)独具特色的社区矫正管理人员队伍
社区矫正工作作为行刑社会化的重要成就和内容，其优势之一在于其提供的矫正环境更接近于正常社会生活，从而有利于罪犯矫正。因此，实施社区矫正的大多数国家的社区矫正执法管理人员属于普通国家公职人员序列。然而，在俄罗斯，包括社区矫正机关在内的整个刑罚执行机关工作人员都属于警察序列，而且其警察序列均是授予军衔。社区矫正管理人员属于警察，享有相应的警察待遇并依法拥有相应职权，如对社区矫正中罪犯逃避矫正等情况下采取缉拿并短期控制其人身自由的权力，以及优先乘坐公共交通工具、紧急情况征用公民财产等警察权力。
(六)刑罚替代转处、附条件免除履行刑罚程序设计更为科学的行刑制度
在俄罗斯《刑事执行法》中规定了更为完善的在较重刑罚与较轻刑罚之间的替代转处机制。其中最具代表性的是其剥夺自由刑与较轻刑罚之间的替代转处机制。《刑事执行法》第113条第4款和175条第3款就剥夺自由刑替代为较轻刑罚规定，“为了便于继续矫正，表现良好的被处刑人员在实际履行上述法律规定部分的刑罚期限后，可以提出申请以较轻刑罚类别替代其未履行完毕的部分刑罚”，“执行刑罚的机关或者机构应当向法院递交有关替换未履行部分刑罚为较轻刑罚种类的报告”。第58条第4款规定，对蓄意逃避履行刑罚的被判处限制自由刑的罪犯，社区矫正机关应向法院递交有关将限制自由刑余刑部分变更为剥夺自由刑的报告。另外，第29条第2款、第32条第2款、第46条第5款分别就社区矫正机关对破坏行刑程序或蓄意逃避义务性劳动刑、罚金刑、矫正性劳动刑的罪犯，向法院提交依照《刑法》相应规定变更为其他刑罚类别的报告。阐释前述法条可见，俄罗斯行刑制度中建立起来非监禁刑罚种类之间、监禁与非监禁刑罚之间的替代转处机制，既能够较好地激励表现良好的罪犯积极矫正，又有力保证了社区矫正刑罚执行的强制性和有效性、维护了社区矫正机关的权威。
俄罗斯的免除刑罚履行程序中的申请程序设计更加科学。《刑事执行法》第115条第1款、第2款规定，符合适用法定附条件提前免除刑罚的罪犯及其律师或法定代理人，有权通过行刑机关递交要求附条件免除刑罚的申请；行刑机关在申请递交的10日内，应当向法院递交前述申请并附带对罪犯做出的相应鉴定。这一程序规定赋予了罪犯主动提起附条件免除刑罚的权利，能够更好地激发罪犯改造积极性、促进罪犯“主动改造”，同时构建起了这一程序设计中私权利与公权力相互制衡的机制、能够更有效地防止腐败行为的发生。
四、俄罗斯社区矫正制度对我国发展完善社区矫正制度的启示
(一)加快立法进程、完善社区矫正法制体系
当前，理论上关于社区矫正立法的论述颇多，但是集中于社区矫正法律的立法形式与实现路径的探讨，鲜有论证社区矫正法制整体体系的著述。就我国法治实践来看，社区矫正法制在规范形态上应是由法律、行政法规、地方性法规、部门规章等法规组成效力等级高低有序、规范内容协调统一、功能作用有机互补的统一整体。这是社区矫正法制体系的改革发展方向。
1.加快法律制定进程。调整和规范社区矫正工作的法律是这一法制体系的基础和中心，作为执法的直接、主要依据发挥主导作用。俄罗斯社区矫正法制体系即是如此。目前，我国关于社区矫正规定的法律规范散见于《刑法》、《刑事诉讼法》中的相关条款，尚未有专门或相对集中地就社区矫正工作进行系统规范的法律。考察国外社区矫正法律的形式，基本呈现为在刑事法律中分散规定、综合性矫正法律中集中规定和专门性社区矫正法律三种类型[4]，俄罗斯的社区矫正立法即属于第二种类型。就我国社区矫正立法形式和路径进行研究的代表性观点是“三步走”：首先通过刑法和刑事诉讼法修正案，为社区矫正提供必要的法律基础；其次，制定专门的社区矫正法；最后，在条件成熟时制定完整统一的刑事执行法[4]。经过2011年、2012年先后颁布《刑法修正案(八)》和修改后的《刑事诉讼法》，“三步走”的第一步已经迈出。但是，本文认为，第二步、第三步有必要、也有条件一步跨越完成。理由如下：我国《监狱法》的修改时机已经成熟、亟待进行，社区矫正经过十年试行，正在形成较为成熟的工作模式和制度蓝本，立法时机较为成熟；当前我国立法技术日渐提高，但由于法制传统、立法任务重等原因立法资源仍然有限，立法时机十分珍贵；统一的刑事执行法能够更加有效地协调监狱行刑与社区矫正的关系，降低行刑成本、提高行刑效率、更好地实现刑罚目的。因此，本文认为，我国社区矫正立法形式和实现路径应当是加快《刑事执行法》的立法进程。
2.先行制定行政法规。有关社区矫正工作的行政法规在全国范围内施行，效力仅次于宪法和法律的法律渊源中具有承上启下的重要作用，能够更好地实现社区矫正工作法治化。当前，我国社区矫正的有关行政法规仍然缺位。在社区矫正法律规范制定之前，可以考虑根据刑法和刑事诉讼法的规定先行出台《社区矫正暂行条例》，协调推动全社会力量参与社区矫正、规范社区矫正的全国统一管理，将来《刑事执行法》出台后再行修改完善。
3.鼓励制定地方性法规。地方性法规是依法具有立法权的地方权力机关根据其行政区域的具体情况和实际需要制定的在其行政区域范围内调整或解决某一方面的社会关系或问题的规范，其在法的体系中位于宪法、法律和行政法规之下，居于较低层次，但是它对贯彻实施宪法、法律和行政法规，有积极而行之有效的作用[5]。社区矫正地方性法规是社区矫正法律及其行政法规的有效补充。社区矫正工作是一项长期性、基础性、社区性的刑罚执行工作，需要发挥更为切实可行的社区矫正地方性法规的优势。目前，我国各地社区矫正相关规范主要是省级政法机关联合或政府及其职能部门出台的规范性文件，在社区矫正工作中发挥了重要作用，但是鲜有具有立法权的地方人大出台的地方性法规。经网上查阅发现，目前仅有吉林省长春市出台了社区矫正地方性法规，省级人大中部分将社区矫正地方性法规列入了立法调研或立法规划。在我国经济社会发展不平衡的国情下，鼓励制定社区矫正地方性法规，尤其是就加强地方关于社区矫正的经费保障、组织保障等方面的内容，是推进社区矫正工作的必然选择，有利于促进地方社区矫正工作长效机制的建立和巩固。
4.调整规范部门和地方政府规章。有关社区矫正的规章应当是对社区矫正法律及其行政法规中规定的部门或地方的社区矫正工作具体方法和要求的规范，是基于法律和行政法规进行具体的实施细节规定、是有益完善，而不能超过法律和行政法规的基本精神和原则、甚至越位对应当由法律和行政法规调整和规范的内容进行规定。目前在我国社区矫正的主要依据是2012年1月两院两部出台的《社区矫正实施办法》以及公安部、司法部的相关规章和一些地方政府的规章。今后的社区矫正法制改革中应特别注意对规章的立改废工作，尤其是注意对公安部、司法部两家部门规章及时进行协调性调整和对地方性规章进行规范性改进。在坚持科学协调其与法律、行政法规关系前提下，对其整合优化，形成以部门规章为主的社区矫正规章体系。
(二)建立适合国情的既相对垂直、又便于发挥地方优势的社区矫正组织管理体制及相应经费保障机制
俄罗斯当前的社区矫正组织管理体制由联邦司法部刑罚执行总局非监禁行刑罚执行管理司——各联邦主体非监禁刑罚执行管理处——各地刑罚执行监查机关自上而下形成了垂直、统一的组织体系。我国当前的社区矫正组织管理体制正在形成自上而下包括司法部社区矫正管理局——省级社区矫正管理局(处、办公室)——地市司法局社区矫正管理局(科、办公室)——县级司法局社区矫正管理科或基层科——乡镇、街道司法所共五级的组织管理体系。其以块管理为主的优点是可以更多地依托现有地方资源，推进社区矫正，但在基层的实际工作中，司法行政机关最基层的司法所是具体的社区矫正执行机构，人员编制极少、经费不足，既承担着法制宣传、人民调解等多项司法行政工作职能，又要负责社区矫正工作，且其能力素质亦不能完全适应社区矫正的工作要求，导致各地社区矫正工作规范性差、质量参差不齐。
社区矫正是严肃的刑罚执行工作，要惩罚和矫正社区服刑人员、实现刑罚的公平正义，必须尽量防止由于工作机制失于严密、受到过多的地方势力或人情关系干扰甚至其所致的徇私枉法、贪赃枉法等原因导致出现社区服刑人员“管而不制”、“不管不制”等情况。目前，我国理论界对省级以下社区矫正组织机构的设置主要由两种思路，即实行相对垂直领导(以条为主、以块为辅)和以块为主进行设置[6]。实践中，我国部分省份的少数地县进行了“队建制”改革，一种改革是县级司法局成立了社区矫正监管大队，以各基层司法所为基础，以社区矫正管理服务中心为平台开展工作，原有司法所领导管理体系不变⑦；另一种改革是在地市司法局设立社区矫正执法支队、在县级司法局依托社区矫正科设立大队、整合乡镇街道司法所力量分片设立若干中队，配备专职人员开展社区矫正工作⑧。“队建制”改革通过整合资源、分片管辖一定程度上提高了管理效率，但并未完全消除以块管理为主的体制弊端。
综上所述，根据我国国情，社区矫正工作应当建立省级以下相对垂直的组织管理体制，在省辖市司法局内或单独设立社区矫正管理机构⑨，直接在县区设立社区矫正执行机构，通过与地方政府建立法定的分责、协调机制，建立管理相对垂直、执法相对独立的社区矫正执法机制，并向社会招录符合社区矫正工作需求的执法人员和专业人员，从而形成满足实践需要的专职队伍。与这一组织管理体制相适应，应当建立省、市两级政府财政分担的经费保障机制。其中，省级财政保障主要负责地市承担的假释、暂予监外执行矫正日常业务工作经费和一定数额的基础设施建设经费，其余由市级财政负责。这样的经费保障机制既有利于保障社区矫正工作经费、又有益于平衡省市之间的利益关系，省级政府在地方推进社区矫正过程中，可以减少对监狱经费的投入，而这部分经费可以通过拨付的方式转移给地市政府作为推进社区矫正部分经费，同时，由于是按照社区矫正人数拨付相应的社区矫正的经费，可以更好地促使地市继续推进社区矫正工作、更好地保障社区矫正执法工作的统一化和规范化。
(三)建立社区矫正机关主导、组织协调社会力量共同参与的工作模式
俄罗斯通过法律明确了社区矫正执行机构与地方政府在社区矫正工作中的分责、协调机制，以及社区矫正执行机构与社会力量在社区矫正工作中的相应责任，从而确立了此种工作模式。在进行前述的相应组织管理体制改革下，我国社区矫正立法必须明确社区矫正执行机构与县级政府分责、协调机制，保证开展社区矫正所必需的支持条件。具体来讲，一是改革完善我国现有的县级社区矫正工作领导小组机制，形成社区矫正委员会制，在这一体制下县级政府与地市级社区矫正管理机关会同协商确定社区矫正所需的场所(场地)、社区服务及劳动项目等重要事项，以保障社区矫正工作开展所需必要条件及时落到实处和规范化运作；二是进一步明确社区矫正中社会力量的相应权利和责任，通过社区矫正机关“购买”专业化机构或专门社会工作者的服务，提高社会力量参与社区矫正工作的质量和水平；三是志愿服务人员参与社区矫正工作应当由社区矫正执行机构根据实际情况考察、决定并通过服务协议约定进行管理。通过建立科学合理的行刑社会化工作机制，保证社区矫正机关的主导地位和参与工作的社会力量的工作效能，促进和提高社区矫正工作的规范化、专业化、社会化水平。
(四)应当立法细化、规范社区矫正机关与公安机关在社区矫正异常或突发情况下分工负责、互相配合、互相制约的工作机制
俄罗斯社区矫正机关是刑事执行警察机关的组成部分，具有在异常情况下采取拘传、初期侦缉、必要时临时限制其人身自由甚至发出拘捕令等措施进行及时处置的权力。但是，我国社区矫正机关并非刑事执行警察机关的组成部分，不具有相应职权，遇有异常或突发情况时，更多必须由公安机关决定并采取相应措施进行处置。实际工作中，发生社区服刑人员脱管情况后的传唤、先期调查、行踪追查、人身控制等措施，往往具有联动性，有些情况下需要即时采取相应的处置控制措施，否则就可能要付出更大的成本代价。有学者提出这一问题的立法改革对策是刑事诉讼法应当为矫正部门有效控制提供程序支持，比如对于单纯不遵守假释、缓刑规定而需提请撤销的情形，司法行政部门实施对其监视居住、限制活动范围、留置审查等职务行为以及追逃、履行移交入监等具体职权都须有法律的明确授权[7]。前述观点的制度设计赋予了社区矫正机关更多的执法自由裁量权、便于其更好处置社区矫正异常或突发情况，有利于提高效率、似乎也有利于维护社会秩序，但深究会发现，这样的制度设计意味着在监所之外的社会中社区矫正机关亦可以对违法犯罪人员实施限制其人身自由的处置措施，事实上直接扰乱了法治秩序、长远上影响了法治效率，同时也违背了法治社会中分权制衡、保障人权的制度改革原则。我国两院两部2012年1月出台的《社区矫正实施办法》第6、19、22、23、24、25、26、27、35条对社区矫正机关应对异常情况或突发事件的权限规定，主要包括追查、调查核实、给予书面警告、提请处理以及与公安部门协调联动处置等，但是对司法行政机关和公安机关分工负责的规定显然较为模糊。当前立法所确立的社区矫正异常或突发事件处置的分工负责制的优点是国家限定了限制人身自由的执行机关，有利于保障公民权利、维护法治秩序，应当予以坚持。在将来社区矫正立法时应当进一步明确在异常情况或突发事件出现后，社区矫正机关和公安机关分工负责的权限范围和责任追究机制，并加强检察机关对社区矫正的监督职能，维护社区矫正行刑的权威性和严肃性。
(五)建立科学的刑罚替代转处机制、改革假释程序
俄罗斯刑罚执行制度中，根据罪犯服刑表现，法院依法可以在监禁刑与非监禁刑之间、非监禁各刑种之间选择合适的更轻或更重的刑种替代尚未执行完毕的刑罚，从而形成了顺畅的刑罚替代转处机制。在我国，社区矫正范畴中的管制刑与其他主刑刑种之间尚无替代转处机制。由于不能对不履行服刑义务的被管制对象跟进刑罚制裁，只能依据《治安管理处罚法》第60条之规定对其进行行政拘留和罚款处罚，甚至有学者说，管制实际上是一个没有惩罚内容的刑种[7]。据对重庆市北碚区、渝北区社区服刑人员情况的抽样调查，2006年被管制的人员仅占社区矫正人数的2.5％。刑法修正案(八)虽然增加了被管制人员禁足的规定，却仍然是有管无制，除非立法者下决心将违反管制义务的人员有条件折抵成拘役或者徒刑，否则管制适用率低将是一个长期现象[7]。反过来看，如果能够实现管制刑替代拘役、短期有期徒刑刑罚，对提高管制刑适用率显然也是有帮助的。事实上，在我国刑法中，管制与缓刑适用条件和范围相近，加之管制刑的立法适用性较差、实际执行落实难等诟病，也是其适用率较低的重要原因。因此，立法改革中既要建立刑罚替代转处机制，又要注意充分发挥管制与缓刑制度各自优势。
曾经有学者讨论假释的发展趋向应当是从国家对罪犯的恩惠转向罪犯自身的权利[8]。其实质即探讨假释制度在设计的过程中是否实现了公权力与私权利的制衡的问题。当前我国的假释制度的程序设计为：经过内部的相应程序，监狱或省级监狱管理机关向中院或高院提出假释建议，而后由法院裁决。当然人民检察院要对这一过程进行监督，但是罪犯作为利害关系人既不能事先申请提起、又不能事后提起上诉或申诉，好像只能老老实实改造、等待国家对自己的“恩赐”似的。行刑工作于罪犯个体取得实效的显著标志之一是实现了其有被动改造转化为主动改造，但是在假释制度程序中，无论是监狱确定提请名单、还是法院裁定环节，罪犯更多是被动的，显然违背了监狱改造罪犯的规律。因此，我国应当借鉴俄罗斯的假释程序，监狱应当支持积极主动改造、表现一贯良好的罪犯争取获得假释，通过立法设定由符合法定条件的罪犯或其律师、法定代表人依法经监狱机关向法院提交假释申请的程序，并设定上诉或申诉程序。
(六)更加深入地贯彻行刑人道主义和行刑社会化、个别化原则，降低社区矫正的法律适用门槛
1.俄罗斯的延期行刑制度中规定(《刑法典》第82条)：对判处剥夺自由5年以下的孕妇和有幼年子女的妇女，可以由法院决定其延期执行直至子女年满14岁，且子女满14岁时，罪犯表现良好但刑期未满的，法院可以免除刑罚或改判轻刑。我国的暂予监外执行制度值得借鉴吸收这一规定。
2.俄罗斯缓刑制度中规定(《刑法典》第73条)：判处劳动改造、限制军职、限制自由、军纪营管束或8年以下剥夺自由后，法院认为不实际服刑可以得到矫正的，则可以判处缓刑，并设定一定的缓刑考验期和责令履行一定义务。相比之下，我国缓刑制度规定的“3年有期徒刑以下”的上限明显太过苛刻、适用范围太过狭窄。根据司法统计，被判处5年以下有期徒刑刑罚的罪犯占生效判决的近半，可以大力扩大适用缓刑的空间。因此，建议我国放宽适用缓刑条件中有期徒刑的上限标准提高至5年有期徒刑[9]。
3.俄罗斯假释制度刑期条件的规定：因轻罪或中等严重犯罪被判刑的，不少于1/3，且实际服刑不得少于6个月；因严重犯罪被判刑的，不少于1/2；因特别严重犯罪被判刑以及曾被假释但被撤销假释的，不少于2/3；终生剥夺自由的罪犯已经实际服刑不少于25年，且最近3年内无恶意违法服刑规定，如果在服刑期间又实施新的严重犯罪或特别严重犯罪的，不得适用假释。相比之下，我国的假释制度的规定太过粗糙和严厉，建议根据行刑个别化的要求，对假释制度适用的刑期条件相应降低并适当放宽限制假释的规定，从而进一步提高假释的适用率。
该文已由“中国知网”(www.cnki.net)2013年12月3日数字出版，全球发行
收稿日期：2013-09一10
注释：
①据2012年10月1日统计，俄罗斯在各类监禁场所在押的罪犯计70.62万人，非监禁刑罪犯计47.14万人。
②http://www.fsin.su/structure/inspector/iao/statistika/Kratkaya％20har-ka％20UIS/,2013-01-03.
③我们在这里需要特别说明的是：一是“劳动”一词不只是简单的省略，它意味着为未来非监禁刑的广泛适用开辟了更广大的空间；再就是，关于“改造”与“矫正”两词的表述使用问题，我们考虑，一是出于历史和传统因素，在涉及之前的历史时，我们使用“改造”一词，在此之后的相关表述中，我们使用“矫正”一词。在俄语中，“改造”和“矫正”本来就是一个词，即исправитъ，不存在“改造说”和“矫正说”的区别。再者，从语境角度考虑也更为方便，比如“劳改营”、“劳改工作”、“劳改机关”等，若去掉“劳动”的定语，而称作“改造营”、“改造工作”、“改造机关”，都不如称作“矫正营”、“矫正工作”、“矫正机关”更为适宜。
④在俄罗斯，直属联邦总统领导的国家机构包括司法部刑罚执行总局、法警总局、内务部等护法机构中涉及公民基本人权的国家机构。
⑤由于限于篇幅，本文不再赘述在各联邦主体境内所设的非监禁刑罚执行管理处的主要职权。
⑥向被判处强制(义务)劳动刑和矫正劳动刑的罪犯说明在具备刑事诉讼法第398条第1款所列举的情形(即延期服刑的法定情形：一是罪犯患病妨碍服刑的，二是女犯怀孕或者抚养未满14周岁子女的，三是因火灾或其他自然灾害或家中唯一劳动力死亡以及其他特殊情况的发生为罪犯或者其近亲属造成严重后果或危险的)之一时，享有请求法院在一定期限内缓期执行判决的权利；向被判处矫正劳动刑的罪犯说明，当其经济状况恶化时，有权请求法院减少从其劳动报酬中的扣除额；向缓刑犯和假释犯说明执行法院规定义务的制度、不执行该制度的后果、破坏社会秩序应承担的责任、撤销刑事判决和撤销前科的途径；向被缓刑的女犯说明缓刑的制度、不遵守该制度的后果、逃避教育和照顾孩子时必须承担的责任以及破坏社会秩序和劳动纪律所承担的责任；对没有身份证件的罪犯说明，向逗留地或者实际生活所在地有关机关领取临时身份证件的必要性和途径以及因缺少上述证件和不进行登记要承担的行政责任；告知罪犯的权利，其中包括在发生严重经济状况时向社会救济机构请求给予社会救济的权利。
⑦关于成立乌苏市司法局社区矫正监管大队的通知，新疆乌苏市政府网，http://xxgk.xjws.gov.cn/Html/bumenxinxi/sifaju/992648.html,2012-03-27.
⑧南通市司法局在全国率先构建“队建制双配置”社区矫正执法机构，南通市司法局网站，http://sfj.nantong.gov.cn/art/2012/5/17/art_11380_937563.html,2012-05-17.阜阳市实现社区矫正机构队建制网络全覆盖，阜阳市司法局网站，http://www.xxgk.fy.gov.cn/DocHtml/723/2012/9/11/5051999737327.html,2012-09-10.
⑨在省辖市设立社区矫正管理机构是基于对刑罚执行组织管理体系统筹改革趋向的考虑。笔者认为，随着我国监狱按戒备等级管理体制改革的推进，将来在地方亦应实行两级管理模式，即由省级监狱管理局直接管理高度和中度戒备等级监狱，地市则管理低度戒备监狱和开放式行刑机构。这样，地市在司法局内或单独设立刑罚执行管理局，对低度戒备监狱和开放式行刑机构、社区矫正执行机构进行统筹管理，从而更加充分地利用刑罚执行资源、在地方建立适应行刑社会化需求的刑罚执行组织管理体制。