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一、贯彻民本审计观的意义
民本审计观的本质是以人为本，
就是要以广大人民群众的根本利益
为本。审计的最终委托者是人民群众，
即审计的权力来自于人民群众；受托
者要对委托者负责，即审计监督要对
人民群众负责。为此，审计监督要体现
人民群众的意志，代表人民群众的利
益，关注民生，维护民权，让人民群众
获得更多的知情权、参与权和监督权，
保障人民群众当家作主的权力。
（一）树立以人为本、着眼民生的
审计价值观是立审为民、执审为民的
长期以来，无论是民众养老的
钱，还是通过税收上缴给政府的钱，
很多人对这些钱的流向是不太明晰
的。就社会保障资金而言，缴费者是
社会保障资金的最终所有者。作为所
有者权力的表现，缴费者有权了解他
们的这笔资金的积累、使用和使用效
益，了解政府有关政策及政策变化，
并且有权利和义务对社会保障资金
的使用提出自己的意见和建议。但目
前各种社会保障资金管理中心无论
是运营程序，还是资金账目，对广大
缴费者基本上是封闭的。资金缴费者
作为所有者根本履行不了职责，造成
所有者“缺位”的现象，形成监管漏
洞。国家审计作为对公共资金进行监
督的代表，能在很大程度上有效地扼
制一些部门和单位在资金使用、管理
等方面的不规范问题，更重要的是通
过接受审计监督，帮助政府树立执政
为民的理念，规范行政行为，这无疑
是维护民众利益、保证社会公正的一
个重要举措，是实现好、维护好、发展
好最广大人民群众根本利益的重要
体现。审计部门对医疗、教育、社保等
民生问题给予足够关注，这是围绕政
府构建和谐社会的中心工作而进行
的，就问题本身而言，可能它们不是
社会中最突出的，但是因为它们关系到千家万户，所以对于构建和谐社会
就特别重要。审计是整个政府工作的
一部分，不可能超越政府执政的整体
思路。审计部门只有关注民生、服务
民众，当好人民群众利益的“保护
神”，才能使审计为民、亲民、惠民。
（二）贯彻民本审计观是审计工
作基本职能的必然要求
国家审计对强化公共受托责任
承担着不可推卸、义不容辞的职责，
从国家审计的立场看，主要涉及公共
受托责任，即政府机关、国有企业及
其他使用公共资源的公营部门的受
托责任。依据审计法的规定，国家审
计机关正是以监督公共财产和公共
财物为己任的。《北京宣言》作为一部
国际性的纲领性文件，就政府审计在
公共受托责任中的地位有过明确的
表述：“最高审计机关在增强公共责
任方面有着独特的和极为重要的作
用。它们可以部分地通过促进改善公
共财务管理来发挥这方面的作用。”
审计机关作为行使独立审计监督职
能的政府部门，其职责范围与审计对
象涵盖了所有的国家职能部门，涉及
各个行业。审计所关注的财政财务收
支是维系这些部门与行业的根本。因
此，通过对被审计单位财政财务收支
情况的了解与判断，审计机关具有很
多其他政府职能所不具有的关注国
计民生，了解和把握经济社会发展全
局，促进提高人民生存和生活状态的
优势。审计机关有着众多的审计对象
和多方面的职能，其资源相对于大量
的被审计事项，永远是稀缺的。让稀
缺的审计资源发挥作用的最好途径，
就是要找到着力点，这个着力点之一
就是要以人为本，关注民生，关注老
百姓的生存和生活状况，这是审计机
关在构建社会主义和谐社会中的神
（三）贯彻民本审计观是审计工作发挥作用的必然要求
医疗、教育、社会保障等资金的
筹集、收取、使用、管理，涉及民众的
切身利益。在这些领域，还存在着不
尽完善之处，如在一些地方，存在教
育、医疗领域乱收费，社会保障资金
被挪用。存在这些问题的一个重要原
因是缺乏有效的监督机制。医疗、教
育、社会保障领域的资金有一个显著
特征，就是收支渠道复杂，资金来源
多样，管理和经办机构繁多，大量资
金没有被纳入预算管理范围，而由各
单位自行收取。因此这些关乎民众利
益的领域容易诱发违法违规行为。在
专业监管机关尚不完善的情况下，审
计部门作为纳税人的“看门人”，应当
是一个相当有效的公共监督部门。相
对而言，审计部门与被审计对象没有
利益关系，能在更大程度上监督涉及
公众利益的财政财务收支。
审计部门除了充当“经济警察”
的角色外，还有“经济谋士”的作用。
教育、医疗和社会保障领域正处在改
革过程中，目前出现的问题，不完全
是相关机构与其工作人员的道德问
题，主要是体制机制上的问题。而制
度究竟如何变革，才能补住漏洞，最
有效地服务于民众的利益，乃是一个
需要全民审慎思考的问题。在这个决
策程序中，审计部门可以发挥相当大
的作用。比如，对教育、医疗、社会保
障资金的审计，就不仅仅局限于审核
账目的真实性、合法性、合规性，查处
违纪违规行为，而需要注重对审计反
映问题的剖析，探求成因，提出建议，
从体制机制上向政府和有关部门提
供决策支持。
二、民本审计的着力点
（一）围绕社会保障审计，强化民
本审计观
我国现行的社会保障制度虽然
取得巨大成绩，但是，距离社会主义
和谐社会的要求仍然存在相当大的
差距：劳动者的“安全网”缺漏短欠，
收入分配“调节器”的功能受限，经济
社会运行“减震器”的作用脆弱。在这
种背景下，社会保障审计更应当在促
进和谐社会建设过程中有为有位。要
通过审计和专项审计调查，掌握各类
社会保障资金的收支规模、参保人员
规模和管理现状，掌握社会保障改革
进展情况和存在的主要问题；通过连
续的审计监督，严肃财经法纪，推动
社保、财政、税务、民政等有关主管部
门理顺关系，建立起有效的涵盖资金
收入、管理、支出全过程的内控制度，
最大限度地做到应收尽收、应保尽
保，减少挤占挪用资金的现象发生，
推动资金收支和管理的规范化，提高
资金的使用效益；揭露在社会保障资
金安排和分配过程中存在的不公开、
不透明、随意性大等问题，逐步推动
社会保障预算和监督体系框架的建
立、健全和完善。
（二）围绕农业环保资源审计，强
化民本审计观
要从统筹城乡发展着眼，加强涉
农资金审计，突出对农业开发资金、
财政支农资金、扶贫资金等专项资金
的审计，促进社会主义新农村的建
设；要从微观入手，发现一些倾向性
和共性的问题，进而从宏观角度进行
分析，披露资金违规行为，剖析资金
使用效益，提出政策、制度、管理上明
确、具体、操作性的建议，为农业发
展、农民增收、农村稳定发挥积极作
用，从而促进城乡经济的协调、互动
同时，要通过审计监督，促进生
态利益的最大化，求得人与自然环境
的和谐。要进一步加大对城市基础设
施投资、环保资金、治污项目、水利工
程等与经济发展和人民群众生产生活
密切相关的基础产业和基础设施的审
计监督。通过审计监督，制约盲目扩
张，服务宏观配置，促进产业结构调
整，推进整个社会走上生产发展、生活
富裕、生态良好的文明发展道路。要积
极探索环境审计，紧紧围绕落实环境
保护的基本国策和实施可持续发展战略，从生态环境建设和环境治理这两
大方面着眼，以重点区域环境保护投
入和重大环境保护项目为切入点，逐
步推进全方位的包括生态、资源、环
保等在内的环境审计。
（三）围绕财政和投资审计，强化
民本审计观
对财政收支的审计，实际上代表
纳税人，管好政府的钱袋子。审计是
代表纳税人对政府财政财务收支的
监督。要加强预算编制的审计力度，
促进财政预算体现公共财政观念，体
现公众意图，体现取之于民、用之于
民的理财思想，体现公开、公正、公平
原则，促进财政预算的公开度、透明
度，让广大公众成为政府预算的知情
者、决策者和监督者；要加强财政收
入的审计，围绕财政收入审计政府负
债，促进财政风险的有效控制，关注
农村税费改革，促进国家关于减轻农
民和企业负担的政策落到实处，以进
一步激发人民群众创业积极性，为经
济的可持续发展增强动力；要加大财
政支出审计力度，促进财政加大对农
业、科教文卫、社会保障、环境保护和
生态建设等方面的投入。在强化本级
支出审计的同时，进一步加大对转移
支付资金的审计力度，要在注重效率
的前提下兼顾公平，注意对影响职工
利益（如再就业资金等）、城镇居民生
活（如特大自然灾害补助资金、城市
改造居民房屋拆迁和农村土地收归
政府所有后农民的安置资金等）、人
民身体健康（如医疗卫生支出等）的
资金的审计。
（四）围绕社会公共资源审计，强
化民本审计观
加强对社会公共资源的审计，是
构建社会主义和谐社会的重要内
容。公共资源表现在资金方面，包括
国债资金、环保资金、水利建设维修
资金、农业综合开发资金、城建开发
资金、养老保险基金、彩票资金、赈灾
扶贫资金、住房公积金和住房基金、
教育经费等。国家审计机关应注重加
强这些方面的审计，关注这些资金的
管理情况，关注资金流向和使用绩效，注意查处各种侵害群众合法权益
的行为，提出完善有关政策措施的建
议，确保资金安全、完整。
三、践行民本审计观的几个问题
一是广开言路搞立项。在目前审
计资源有限的情况下，要把政府关
心、民众关注的问题作为审计重点，
维护好广大人民群众的切身利益。制
定项目计划时，主动征求党委、政府
和人大的意见，主动向政协征询对审
计工作的指导和希望，通过信函、走
访等形式，广泛征求社会各界对审计
的需求。
二是多采用专项审计调查方
式。专项审计调查具有“短平快”的特
点，它宏观目的性明确，覆盖面广，工
作时效性和针对性强，工作方式灵
活，是审计工作贴近党政中心工作、
贴近群众关注热点的重要渠道。
三是媒体全程介入。与公众利益
息息相关的问题，应该发动群众监督
审计。可借助媒体的力量，从请公众
提供审计线索，到审计结果的公示，
对审计调查全过程进行跟踪报道，提
高审计的开放性和透明度，使整个审
计过程实现与民众的互动。
四是导入专家咨询制。在做民本
审计项目时，从项目立项到审计报告
的形成，可以借用“外脑”，这样不仅
可以弥补审计人员知识结构的缺陷，
也可以提高审计工作质量。在立项环
节，就项目的可行性向专家咨询；在
审计计划环节，就审计方案向专家咨
询；在审计实施环节，就疑难问题咨
询专家；在审计报告撰写环节，就审
计建议的合理性向专家咨询。
五是实行审计结果公告。公众作
为政府部门受托责任的委托方，同时
作为审计责任的受托方，享有通过审
计结果对委托责任履行情况的知情
权和监督权。审计把揭露的问题、提
出的整改意见和措施等信息公布于
众，促成审计监督与社会舆论的有机
结合，增强对政府公共财政管理的监
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