冷战时期的美国对华秘密战——美国中央情报局与中国西藏(1960—1972)，本文主要内容关键词为：美国论文,西藏论文,冷战论文,中国论文,中央情报局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K712.54文献标志码：A文章编号：1002-462X(2007)02-0228-05
新中国成立前后，美国的西藏政策发生了重大变化，不但弃置了长期以来所认同的西藏是中国领土一部分的立场，而且秘密支持西藏分裂势力与中国新生政权对抗。至50年代末达赖出逃印度后美国的西藏政策一度走向危险边缘，美国曾经考虑承认西藏“独立”并与相关国家和地区进行过磋商，终因国际社会的掣肘而没能如愿。1960年2月20日，美国国务卿赫托(Herter)在给达赖的信中明确提出支持“西藏人民的自治”[1]。这是达赖出逃后美国高层政要首次向达赖集团郑重宣示其对西藏的最新政策。就是在这一精神的指导下，整个60年代美国插手中国西藏问题的广度与深度都发生了新的变化：一方面利用联合国这个外交舞台促动西藏问题国际化，一方面通过秘密渠道向达赖及其随从人员提供资助，支持流亡藏人的木斯塘准军事武装，同时重开科罗拉多中情局的秘密培训基地海尔营培训藏人特工向西藏境内渗透，直至70年代初中美关系解冻美国结束对西藏的秘密行动。本文旨在利用解密的美国外交文件(Foreign Relations of The United States-FRUS)、解密文件参考系统(Declassified Documents Reference System-DDRS)、数字化国家安全档案(Digital National Security Archives-DNSA)，剖析20世纪60年代美国的西藏政策及其秘密行动。
一、美国秘密支持建立木斯塘准军事武装，利用木斯塘游击队搜集中国情报
据最新(2006年9月)解密的《美国对外关系文件(1969—1972)》关于西藏部分的273号文件记载，1969年8月1日，中央情报局为303委员会① 准备了一个最新情况报告，关于西藏行动的部分内容如下：“自1958年以来，中情局一直在支持达赖游击队的西藏抵抗运动，其大部分位于藏尼边界尼泊尔的一个安全地带，他们从事反西藏的情报搜集与小规模的准军事行动，形成了一支力量，可以在敌对冲突(一行未解密)或由于其他原因中国控制的西藏崩溃时使用。这些行动得到了303委员会的批准，自1966年以来三年开支(～美元未解密)，但1969年的财政年度开支只有250万美元，计划在1970年财政年度以这样的水准继续这个项目。”[2] 1138-1139这里所说的游击力量就是指由美国中央情报局(以下简称“中情局”)秘密支持的木斯塘藏人准军事部队。
1959年春天达赖逃往印度后，西藏境内的反叛力量迅速土崩瓦解，大部分叛乱分子随达赖逃往印度。美国高层召开会议讨论西藏出现的新形势，决定继续西藏援助项目。经美国情报部门与西藏分裂势力协商讨论，决定在尼泊尔的木斯塘将流亡藏人组织起来建立一支约2000人的准军事部队，巴巴益西担任总指挥。
木斯塘平均海拔3758英尺，被称做世界上最高的王国。这个地方地形也十分复杂，其南端为世界上两个最高的山脉安纳布尔纳(Annapurna)山脉和道拉吉里(Dhaulagiri)山脉，由于交通不便及种族差异，加德满都对这里的控制极其有限；而木斯塘三面与西藏相邻，其人口和文化都受到西藏佛教的影响，又处在喜马拉雅山北部，易于进入西藏，所以美国支持流亡藏人将木斯塘作为其准军事基地[3] 237。这样在1960年夏至1961年冬季，就有27名木斯塘领导人被送往美国科罗拉多中情局的训练基地海尔营接受培训。中情局西藏工作组通过加德满都领馆转给木斯塘领导人巴巴益西三套无线电收发报机[4] 290。
1961年3月的第二个星期，经肯尼迪总统的批准，中情局向木斯塘空投第一批物资：与空投物资一起投下去的还有七名海尔训练营毕业生。12月份，中情局又进行了第二次木斯塘空投，包括600支加兰德步枪、8门60毫米迫击炮和一些布伦式轻机枪等。第二次空投后木斯塘游击队员中的一半人都拥有了装备[3] 250。中情局原想这些抵抗战士利用空投的武器在西藏境内建立根据地，但藏人并不愿意离开尼泊尔的庇护地，目的只是对中国边境进行骚扰。其第一个准军事行动是在当年9月一个七人游击小组自木斯塘东北部进入西藏进行袭扰，七人行军七个晚上，来到位于雅鲁藏布江岸边的一个解放军哨所，偷袭了中国的巡逻兵，然后返回尼泊尔。但由于这次偷袭行动没有照片为证，也没有缴获武器，所以消息转给中情局后美方并没有什么反应。
木斯塘游击队对中国西藏最成功的袭扰行动发生在当年10月，这次袭击的领头人物是35岁的拉拉(Rara)。拉拉是理塘人，曾在海尔营接受训练。10月25日下午2点，拉拉率领的突击小分队袭击了一辆解放军的军车，车上四人包括一名团级军官全部遇难，所携带的文件箱落入木斯塘游击队手中。箱内的1600页机密文件具有很高的情报价值，其中29份《人民解放军总政治部活动公报》成为中情局了解中国军队情报的基本来源。美国情报部门为了隐蔽其情报来源，曾放出烟雾弹暗示“这些文件是国民党海军从拦截的共产党的舢板中获取的。”[4] 162
1964年初，在木斯塘以东楚木哨所的十人小组组长旦达(Tender)接待了三个带着照相器材的白种人。其中一位是乔治·帕特森(George Patterson)，他带着一家英国电视台的工作人员来这里拍摄木斯塘游击队袭击解放军的镜头。旦达和八名游击队员与三名外国人走了一天，越过边境，袭击了四辆卡车，造成三辆汽车中弹，八名中国士兵受伤。由于这一事件使中情局的秘密行动遭到曝光的危险，所以中情局作为惩罚停发了木斯塘半年的经费。
1965年1月，印度情报局长穆利克决定将木斯塘没有武装的志愿者装备起来，进行两次空投。提供这些武器的条件是西藏境内的游击队员要分散在两个地点行动。第一个地点是加德满都到拉萨之间的道路，第二个地点是沿中国西部边界公路从拉萨经过有争议的拉达克到新疆这一段。之所以选择这两个地点，是因为中国正在为尼泊尔修建从加德满都到尼泊尔与西藏边境的一条公路。如果将游击队部署在从西藏方向过来的路段上，可以拦截解放军的车辆。为此穆利克提出由中情局完成这个任务，印度方面则允许美国飞机从沙尔巴迪亚起降。这个建议报到华盛顿后提交给了303委员会(303 Committee)，4月9日，303委员会同意空投及重组木斯塘计划。中情局为木斯塘空投的目的是促使他们进入西藏境内进行游击活动，但他们的目的并没有达到。木斯塘首领巴巴益西说，本指望会投放大量的武器，足够15年打仗用，但只来了一架飞机，送来的大部分是子弹和手枪。明确表达了木斯塘游击队的不满与抱怨的情绪。所以虽然之后的几个月巴巴益西不断收到电报让他转移到西藏境内，但答复总是拖延或找出各种借口。至尼克松执政期间，美国政府评估了直接支持1800位藏人准军事力量的价值，得出的共识是：这支武装力量基本没起什么作用，流亡藏人的准军事力量的情报与潜在价值的作用只需一小部分人就可以完成。所以总统尼克松、基辛格及国家安全委员会的成员、中情局一致认同：西藏行动是不成功的，除了阻碍与中美关系正常化之外并没能影响中国的政策。因此，1971年，“40委员会”接受了中情局的建议，将木斯塘1800位藏人武装力量减至300人[2] 1139-1140。
二、中情局重开海尔训练营，培训135名藏人特工向西藏渗透
实际上木斯塘游击部队建立之初美国政府内部就有不同的意见，驻印大使加尔布雷斯激烈反对木斯塘秘密行动。他在1961年11月份专门就此事给华盛顿负责经济事务的副国务卿鲍尔(Ball)发回长篇备忘录，指出，“想通过这些行动阻止中国人对西藏的统治几乎没有什么可能性。而要通过这些活动让世界舆论对中国入侵西藏保持关注更无可能，因为这些行动几乎不向新闻界透露。”[5] 木斯塘行动继续存在的一个理由是情报收益，而事实是这些行动并不是特别有成果。所以，“在1963年初，特别小组决定除继续支持尼泊尔藏人游击队外，由中情局负责在流亡藏人中开始一个范围更为广泛的政治项目，包括将133位(实际为135人)藏人送到美国接受政治、宣传、准军事技术的培训、继续给予在印度达兰萨拉的达赖随行人员补贴等。要求在西藏内部安置约有20人的地方居民情报人员(一行未解密)，建立6个边界观察通讯小组(一行未解密)等。”[6] 这样，在1963年2月，就有135名藏人分四组到达海尔营接受培训。1963年9月，中情局争取到印度同意在新德里成立一个联合行动中心(Joint Operations Center)负责派遣受训特工进入西藏、并且监控他们的行动。他们采取陆地渗入方式：派驻20位常住西藏的单身特工、配两个路边观察小组“报告中共的发展情况”。另配六人负责监控边境的联络队，并随时准备替补。特工们提供的无线电报告将在印度沙尔巴迪亚新建的通信中心接收。第一批40人的海尔毕业生于11月到达印度，一场新型的对西藏的秘密战揭开了帷幕。
1963年11月，新德里联合行动中心也叫特别中心(Special Center)正式成立，来自中情局远东处的克纳斯(Knaus)成为中心的首任中情局代表。由于他有二年多西藏工作组(Tibet Task Force)的工作经历，所以很适合担任这个职务。和他共事的印度人是拉比。拉比曾在印度情报局的中国处工作，并在阿萨姆邦和东北边疆局(NEFA)工作多年，后调至航空研究中心(ARC)担任特别中心的印度代表。藏方代表是格桑贡嘎(Kesang Konga)，人们都叫他凯凯(Kay-kay)，来自于中藏的一个地主家庭，流亡后在大吉岭的西藏新闻局工作，负责出版《自由》(Freedom)周刊，他由嘉乐顿珠挑选到特别中心代表藏人利益[4] 200。凯凯下面有一组西藏人助理，其中三人曾在海尔营学过翻译，另外八人来自于1963年的训练班。在特别中心，有一半人负责收发电报，另一半人在正在建立的无线电联络中心做同样的工作。在1964年春凯凯接受这个任命的时候，135名培训特工的大部分已从海尔营回到了印度，其中24人被派到查克拉塔的第22军区，另有八人在沙尔巴迪亚和特别中心作无线电收发工作，其余100人被送到乔里克特村外的一个租借营地，分成十个无线电小组，进入西藏。他们的主要目的是将有关西藏的社会、政治、经济和军事方面的情报用无线电发回去，并负责评估当地人的抵抗情绪到了什么程度，由中情局提供各种无线电装置。到1964年底，中心派出的十个特务小组有四个小组(Y、D、Z、V)中的一部分成员成功潜入西藏境内[4] 204。但到1965年春天他们发现，西藏境内并不存在特工生存的土壤。留下来的特工只有一组度过了1965年春夏，其余全部覆灭。但西藏特工渗透行动并没有终止。1968年6月中情局派到特别中心的新任代表约翰·贝林汉姆(John Bellingham)开展了两项特别行动。
一是实施“单挑计划”。这个计划是1967年提出来的，目的是替代被取消的无线电小组渗透计划，把单个人派驻西藏并住下来接触社会。这就需要所派人员具备一流间谍的能力与智慧。显然找这样一个人很困难。1967年一位经由木斯塘从安多逃出来的穆斯林人安多次仁成了合适的人选。安多次仁三十出头，能讲新疆方言，长相与汉人相似，从木斯塘被带到新德里后，经过一年多的考察，到1969年春天被决定列入第一批派驻人员计划中。安多次仁的代号是“红石头”，他在秘密书写与技能上接受了大量的训练。中情局还伪造了一套到中国旅游的文件，证明他在西藏最西端工作，要到新疆休假。他的任务是到罗布泊搜集一些泥土样本。这是中国第一次核试验场地。通过对土质的分析可以判断放射能的的程度。1969年10月，“红石头”乘火车去了西里古里，经过锡金北上越过边界进入西藏，但两天后就在日喀则上公共汽车之前被捕。“单挑计划”(The Singleton program)随之终止。
贝林汉姆的第二个行动是启动特别难民情报搜集小组的工作计划。无线电特工小组已在边界从朝圣者和商人中搜集了几年的情报，但情报价值并不高。1968年底，中心向加德满都派出了五人小组向旅游者搜集情报。之所以选择尼泊尔首都有这样几个原因：首先，尼泊尔是当时唯一在拉萨保留贸易使团和总领馆的国家；其次，1959年后，有许多藏人选择加入尼泊尔国籍，形成一个很大的藏人社区。中国允许持尼泊尔护照的藏人每年有一次机会到西藏探亲或做生意。五人小组组长是阿诺德(Arnold)，他曾在海尔训练营当过翻译，是康奈尔大学的毕业生，到1969年时他们已取得了一些成绩，将几十名持尼泊尔护照从西藏探亲回来的藏人联络在一起。小组成员在听取他们的旅行报告后将内容随时通过邮局或送信的人报告给特别中心[4] 238-239。虽然加德满都的情报很受欢迎，但中心负责人贝林汉姆已逐渐将工作重心转移到了木斯塘的善后工作上。1971年，贝林汉姆去了邻国的加德满都任中情局工作站站长，西藏渗透计划终止。
三、美国中央情报局与印度政府、达赖集团三方合作建立“印藏特种边境部队”
1962年中印发生边境冲突以后，美印寻求情报合作对付中国，西藏问题成为双方合作的契合点。11月19日，肯尼迪召集高级政要讨论中印战争形势，商议美国增加对印度的军事援助以及通过中情局训练西藏游击队的可能性。会后美国派出了以哈里曼为首的一个代表团前往印度商议具体合作计划。12月13日，美国总统肯尼迪正式批准了支持印度的计划：帮助培训乌班藏人游击队；西藏工作组制定计划重开海尔营为长期抵抗运动培训至少125人。这样在美国的支持和印度的直接控制下，在印度组建了以藏人为主的“印藏特种边境部队”。这是美印敌对势力出于反对社会主义中国总体战略的需要，实行“以中国人打中国人”的策略，利用外逃藏人适应高原气候、熟悉藏区情况、同习俗、通语言等特点，以帮助达赖集团“组织武装、打回西藏”为名，组织起来的一支反华别动队。“印藏特种边境部队”(后改为“印藏边境警察部队”)的总部设在印度首都新德里，总部由印军的一名少将乌班任总监，达赖集团“流亡政府”的治安部长挂名为副总监。该总部隶属于印度政府的内政部保安局，下设“第22军区”司令部(Establishment 22)，具体负责部队各项工作的计划与指挥，诸如士兵的招募、训练；部队的编制、装备、后勤供应和人事调动等。印度政府、美国中央情报局和达赖集团三方组织的一个八人联络组(印度三人，美国二人，达赖集团三人)，负责筹建这支武装部队。具体分工是：兵员由达赖集团负责，分别在印度、尼泊尔、锡金和不丹境内的外逃藏人中招收。美国负责提供武器装备和部分经费，并协助训练。印度负责组编、供应，并选派一批军官到该部进行领导管理[7]。1963年4月中旬，中情局派出了一个八人顾问小组来到印度，帮助秘密培训十几位藏人飞机装配员，对藏人部队实施准军事训练。训练内容包括体能训练、游击战术训练和空降训练等。
特种边境部队成立后除进行军事训练和组织建设外，主要担任边境“防务”执勤、特务派遣和两次参加印巴战争的作战任务。1966年，印藏特种边境部队还接受了原本是“乔里克特男孩儿”承担的窃听任务，将中国电话作为窃听对象。因为在中国内陆和西藏之间几乎所有的通讯都是使用地上线路，电话线架在水泥柱或临时支杆上。中情局已经通过从老挝越境的特工小组成功地在中国南方实施过窃听计划。搭窃听线是件有挑战性的事情，因为线路是沿着穿越西藏的公路并行搭建的，大部分地方要从边界跋涉相当长的一段路程才能到达。当把窃听线搭在电话杆顶端的时候，还要将电线接到一个封闭的卡式录音机上，因为每个磁带的录音时间有限，还要派一名特工留在附近换磁带，并将磁带带到印度，让中情局分析。1966年中期实施的一个代号叫“双子座”(Gemini)的行动证明特种边境部队能够完成这个任务。他们从东北边境区(NEFA)进入西藏境内，由C-46飞机越过锡金走廊提供空投给养。但这个行动由于年底加尔各答一家报纸报道有神秘飞机飞越锡金上空而暂停[4] 207。
中情局支持建立这支边境部队的初衷是，一旦中印发生战争或中国西藏出现大规模混乱的形势，可以利用这支队伍开辟一个第二战场。1966年中情局给“303委员会”的建议中曾提到这一点，但之后形势的发展从未出现这两种情况。70年代初，美国政府调整对华政策，尼克松总统1972年访华前夕，开始减缩对达赖集团的援助，对该部队的援助逐渐停止。
四、中情局培训西藏政治骨干致力于西藏问题国际化
对于美国而言，60年代中情局插手中国西藏问题不仅仅停留在准军事层面上，还包括更深层次的政治骨干培训。其第一个项目就是招募并培训行政官员和驻外代表骨干，同时成立由美国大学教授和退休外交官组成的顾问委员会对这个项目进行监察。康乃尔大学作承办机构，中情局支付账单。学员结束培训后返回印度担任一些重要的政治机构官员及驻外外事机构代表[8] 739-742。
1964年秋天，第一批西藏四人小组抵达康乃尔校园，开始了九个月的课堂训练，包括语言、比较政府、经济和人类学等科目。四人中有在海尔营作过翻译的比尔(Bill)和马克(Mark)，他们来之前都在乔治敦大学进行了两年的英语水平提高训练。第二批有八个藏人，第二年秋天到达，其中包括在海尔训练营当过翻译的赤列·罗基·帕觉(Thinlay Rocky Paljor)和达赖喇嘛一个保镖的侄子洛桑·班觉(Lobsang Tsultrim)。半学期之后，有一半学生被悄悄送往马里兰的西尔沃·斯普林(Silver Spring)，在那儿他们接受中情局为期一个月的特工训练，之后回到康乃尔，八人共同完成学习后一起回到了印度[4] 205。
这12名在康乃尔受过训练的藏人回来后马上被派上用场。三人到特别中心工作，其余的分别被安排到中情局支持的在新德里、日内瓦和纽约的西藏代表处工作。新德里代表团(正式名称是神圣达赖喇嘛局)负责与驻印度首都各国使馆的联系工作；设在日内瓦的西藏办公室由达赖的哥哥洛桑三旦负责，主要任务是在中立的瑞士进行文化交流。在纽约的西藏办公室有三个康乃尔毕业生，这个办公室在1964年4月正式对外办公，主要任务是争取联合国对流亡藏人的支持。
此外，美国还支持藏人在新德里建立了一个西藏文化学院，由中情局秘密向嘉乐顿珠提供资金用来搜集壁挂(也叫唐卡)和西藏主要佛教教派的其他艺术珍品。西藏之家(Tibet House)于1965年在新德里市中心正式成立，印度教育部长和达赖喇嘛共同出席剪彩，里面有一个博物馆、一个图书馆和一个商场[4] 205。
1967年3月，一家对美国政府持批评态度的美国自由杂志《堡垒》(Ramparts)发表文章，揭露了中情局秘密支持各种私人组织包括亚洲基金(Asia Foundation)的内幕[4] 229。这个报道在美国产生严重影响。约翰逊总统批准成立了一个特别委员会，由助理国务卿尼古拉斯·卡真巴赫(Nicholas Katzenbach)负责研究政府与私人组织的关系问题。当月底公开的研究结果建议，反对秘密帮助任何美国教育与私人志愿者组织。随即中情局终止了第三轮八名藏人在康奈尔大学的培训。他们在7月份被送回达兰萨拉，学校也没有再接受新的学员。虽然中情局也考虑过在一所美国大学继续这个小规模培训计划，但一直没有落实[4] 229-230。
这一时期美国的西藏问题国际化运动还有一个重要的表现，就是利用联合国引起世界舆论对西藏问题的关注。联大曾在1959、1961、1965年三次通过有关西藏问题的决议，攻击中国在西藏侵犯人权，鼓噪西藏“民族自决”[9]，其幕后总设计师即是美国驻联合国的前大使格罗斯(Ernest Gross)。格罗斯曾担任美国驻联合国大使，并两任联合国秘书长赖伊及哈马舍尔德的私人律师，他比任何一位美国外交官或律师都熟悉联合国的运作。他给嘉乐顿珠的建议是，“就主权问题的决议很难在联大获得支持，应就西藏人权遭到践踏向联合国发出呼吁”[10] 76。在美国的导演下，1959年10月21日，联大以45票赞成、9票反对、26票弃权通过了《关于西藏问题的1353号决议》。1961年12月20日，联大以50票赞成、11票反对、29票弃权通过《呼吁停止剥夺西藏人民的包括民族自决权在内的基本人权和自由的决议》，1965年联大又以43票赞成、26票反对、22票弃权第三次通过关于西藏问题的决议，对新生中华人民共和国进行了“缺席审判”，在国际社会造成了恶劣影响。
五、结论
1.美国的西藏政策是美国亚洲政策及其对华政策的附属物。冷战时期美国全球战略的重点是苏联，在亚洲则以“遏制中国”为基本目标。按照美国政府的官方文件5913/1号文件的说法，就是要“阻碍亚洲共产党政权特别是中共政权的发展；削弱亚洲共产党政权特别是中共政权的实力；降低亚洲共产党政权特别是中共政权的威信。”[11] 美国中央情报局支持木斯塘藏人准军事武装、秘密培训藏人特工向中国西藏渗透搜集情报、为达赖集团培训政治骨干等行动都是为美国的对华冷战战略服务的，因此在70年代初伴随着中美关系的缓和，美国停止了对流亡藏人的反华资助，由此引起了达赖集团的强烈不满，达赖的二哥嘉乐顿珠批评美国“在政治方面出卖我们”[12]，一语道破了美国秘密支持、利用流亡藏人的实质。
2.冷战时期美国之所以选择通过秘密渠道插手中国西藏问题，是因为美国的这种行动不具有可信的法律依据，故而难以得到世界上大多数国家的道义支持。1961年夏包括总统在内的美国高层在讨论关于中国的联合国代表权问题时，其驻联合国大使斯蒂文森(Stevenson)就曾明确指出，“反对中国接管西藏行政权的法律依据是缺乏权威性的”[13]。所以当流亡藏人请求美国承认在印度建立的“流亡政府”时，美方表示承认“流亡政府的问题有点难”。美国的想法是，避免使人认为“西藏问题主要是由美国授意的一个冷战问题”[14]。所以人们看到在公开的国际政治舞台上美国只能授意像爱尔兰、萨尔瓦多这样的小兄弟向联合国提出西藏问题，自己做幕后指挥，以所谓的“中国西藏的人权问题”向中国施压。
3.历史上，美国的对外政策常常披着理想主义的外衣，但在实践上现实主义的国家利益观却一直是美国外交的核心。这在法国大革命时期美国采取孤立主义的对欧政策中表现得最为明显。同样，美国的西藏政策及其秘密行动也充分地体现了美国国家利益至上的原则。1965年12月，当达赖的二哥嘉乐顿珠请求美国政府重新审议在西藏问题上的立场时，美国的回复是“如此改变达赖的地位不会有任何收益，事实是有可能会因为支持这种改变而有所损失”，所以美国一直没有公开承认达兰萨拉的所谓“流亡政府”。1970年，美国国家安全事务助理基辛格在给尼克松总统有关达赖喇嘛请求访问美国的备忘录中则更为明确地指出：“与西藏分裂势力走得太近(西藏问题)就会和台湾问题一样成为我们与共产中国改善关系的绊脚石。”[15] 所以美国秘密插手中国西藏事务还是有一定的限度的。
4.中情局的西藏行动内容广泛，包括政治行动、宣传、准军事活动等，这些行动得到了包括总统在内的最高层的批准，其目标是“通过支持达赖领导下的西藏自治理念来削弱中共政权的影响与能力”，“通过对中共扩张的遏制来达到国家安全委员会提出的NSC5913/1号文件计划的政策目标”[8] 739。但实际上正如中情局官员康贝(William Colby)在特别小组会议上说的那样，这些行动“不是特别有成果的”[16]，所以在基辛格访华、中美就中美关系正常化进行的谈判中中方根本没有提出西藏问题，是美国自己单方面停止了这种敌视中国的秘密行动[10] 78。
注释：
①“303委员会”是美国高层协调海外秘密行动的机构，主要由国务卿、国防部长、总统的代表等组成。