我国养老保险隐性债务偿还的对策思考，本文主要内容关键词为：隐性论文,养老保险论文,债务论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、养老保险隐性债务的形成
国际上对于养老金隐性债务的定义主要有三类：其一是到目前为止已经产生的债务和将来支付的养老金现值；其二是当前职工和养老金领取人的债务，假定现存养老金制度一直延续到最后一个人死亡(不含新缴费人的加入)，现存成员的贡献和他们的新权利在现行规定下都可以得到承认；其三是开放系统的债务，即缴费的当前价值和当前制度下新职工的养老金及可能扩展范围的债务。[1](P74)因此，养老金隐性债务可以直接表述为：在养老保险制度转轨过程中，政府对养老金权益受到调整的对象偿还在旧制度下(现收现付制)，但新制度下(基金积累制)没有对应资金来源的尚未实现的养老金权益的价值总和。在讨论养老保险隐性债务时，要注意区分隐性债务与转轨成本的区别。隐性债务作为一个存量概念代表了政府能够明确预计到，并必须列入财政计划的债务。而转轨成本是指一种旧制度向一种新制度变迁时应该需要做出偿还而安排的旧有制度，转轨成本的概念产生于即使在部分缴费已分流到个人积累账户，但仍要继续向年金领取者支付养老金而出现的融资缺口，它是一个流量概念。该融资缺口源于隐性债务，但并不等于隐性债务。[2](P206)养老保险隐性债务问题是个世界性的难题，以下是部分转型国家的隐性债务情况。
根据表1可知，几乎所有实施由现收现付制向基金积累制转变的国家都会面临养老保险隐性债务问题。在OECD国家以及东欧国家、拉丁美洲的部分国家，每年的养老金支出占GDP的5％～15％，其养老保险隐性债务则达到GDP的100％～300％，在人口老龄化的趋势更严重的国家，甚至可能超过GDP的300％，我国养老保险隐性债务系数并不算高，达到46％，尚属于较低水平。
二、我国养老保险隐性债务的总量估算
制度之所以是稀缺的，是因为制度的供给是受到约束的，几乎任何能够带来预期收益的制度变迁都需要成本，养老保险制度的改革与变迁也不例外。从现收现付制向基金积累制转轨可以充分发挥养老保险制度的效率功能，应对人口老龄化的冲击。但是，这种制度变迁存在的一个重要问题是测算制度转轨的成本——养老保险隐性债务的规模。
世界银行(1996)对中国养老保险隐性债务(IPD)的估算假设中国现收现付的养老金制度在1994年结束，在对养老金覆盖率、收缴率、工资增长率、基金投资回报率、各部门与行业人口和劳动力未来结构、赡养率等作一系列假设和估算的基础上，世界银行估计中国企业部门的IPD还不到1994年GDP的50％，这一比率远远低于从现收现付转向完全基金积累的智利和阿根廷所承担的IPD，这两国的IPD为GDP的80％～120％。世界银行的报告认为中国的19176亿元养老保险隐性债务的水平是比较低的。
中国人民大学统计学院王晓军教授认为现收现付制转轨时养老保险隐性债务就是旧制度的中止债务。这一隐性债务在不同时点上是不同的，它受承诺的给付水平、计划人口数和人口年龄结构、精算假设变动等因素的影响。所计算的隐性债务以国务院发布关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的前一年，即1996年为旧制度中止的年份。由于我国养老保险制度的覆盖范围主要是城镇从业人员，因此王晓军以1989～1990年全国市镇从业人口生命表提供的分年龄死亡率资料作为精算估计的死亡率；利息率分别采取了3％、4％、5％、6％四种假设，得到不同条件下的隐性债务规模，最低为25839亿元，最高为36118亿元。
国务院经济体制改革办公室经济体制与管理研究所(2000年)，对中国养老保险隐性债务的测算以1997年全国统一基本养老保险制度为评估基期，以工资平均增长率未来5年内为5％、6～10年内为4％、10年以后为3％，养老金平均增长率为工资增长率的60％，替代率平均每年降低0.67％，平均赡养率为3.25∶1等为假设前提，按企业缴费率和退休年龄变动的不同情况，对隐性债务分5种方案和3种投资回报率进行测算，得到15种不同的债务规模。从18301亿元到108260亿元不等。
由于计算的口径不同、计算所依据的模型和方法不同，隐性债务计算的时点不同以及选择参数的不同，隐性债务规模的测算结果差异很大。我国养老保险要从现收现付制向部分积累制转轨所需要的养老金隐性债务大致是3万亿至9万亿元。详细情况见表2。
三、现行养老保险隐性债务清偿方案的局限性
1.隐性债务的承担主体不明确。
谁应当承担隐性债务?研究者普遍认为，隐性债务的承担主体应该是政府。在国家或国有企业进行投资形成的资产中，有相当大的一部分其实是属于国有企业职工的社会保险基金。因为过去实行的是现收现付制，“老人”没有“个人账户”资金积累，“中人”不可能有完整的“个人账户”资金积累，政府作为主导社会保障的责任主体，对于弥补由此产生的基金缺口责无旁贷；作为主导整个社会保障转型过程的责任主体，新制度的运行成本也应该由政府承担。[3](P36)但是在中国新型的社会保险制度中，虽然建立责任共担机制的目标已经得到确立，但责任各方的具体责任划分却并不明晰。1)财政责任划分不清。首先是政府与企业、个人、社会各自承担的财政责任划分还不十分清楚，如社会保障的历史责任和转制成本应由谁负担，各负担多少；其次是中央政府与地方政府之间存在着相互转嫁责任的问题。地方政府通过向中央政府索取补助而过度依赖中央政府，这一现象表明我国社会保险管理和运行名义上是地方负责制，实际上是中央“财政兜底制”。如在“九五”期间中央支出年均递增75.75％，而同期地方支出年均递增仅为14.57％，这是由于受计划经济体制下“父子”关系的影响。虽然我国的财政体制早已实行分税制，但财权的独立并没有带来事权的独立，事权没有划分清楚，财权方面也就难以完全划清楚。[4](P20)2)我国养老保险统筹层次极不统一。真正意义上的省级统筹为数不多，多数地方还停留在县级统筹省级基金调剂上。养老保障金支付责任集中在当地政府的同时，各级政府之间的责任边界不清晰，造成大量的社会问题，制度运行成本极高。
2.个人账户“空账”运行。
社会统筹与个人账户相结合是我国现行基本养老保险制度模式。该模式规定我国基本养老保险由社会统筹和个人账户两部分构成，社会统筹实行现收现付，个人账户实行完全基金制。从理论上看，这一模式是一种制度创新，既体现了公平与效率的统一，又能为人口老龄化的到来预先积累一部分基金，缓解人口老龄化所带来的养老金支付危机，因此，这一制度创新是具有历史意义的变革。然而，由于在从传统的现收现付制转为部分积累制过程中，转制成本没有解决，因此，在实践中，用“统账”收入支付了转制成本，致使个人账户“空账”运行，没有资金积累，个人账户变为实实在在的“空账”，且“空账”规模呈逐年增长态势。据劳动和社会保障部的统计，1997年底，全国基本养老保险基金历年积累为682.85亿元，1998年底减少到611.60亿元；“空账”规模由1997年底的140多亿元上升到448.85亿元(仅地方统筹部分)。1998年全国基本基本养老保险基金出现当年收不抵支，1999年底仍是收不抵支，财政不得不大力支持；个人账户“空账”已超过1000亿元。2000年底，“空账”规模达到了1900亿元，2004年末个人账户规模累计已达7400亿元，而且每年还会以1000多亿元的速度增加。[5](P152)
3.变现国有资产的尴尬。
在20世纪90年代后期，由于社会保障支出对财政的压力持续增加，促使中央政府于2000年建立全国社会保障基金，以国有股减持收入的10％划入全国社保基金，作为其最主要的资产来源。国有股减持本来是要解决上市公司国有股如何流通进而解决公司治理中国有股“一股独大”的问题。1999年底，有关部门决定在中国嘉陵和黔轮胎两家上市公司通过配售方式进行国有股减持试点。2001年6月，国务院颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，正式启动了国有股减持工作。但是，在把国有股减持与全国社会保障基金融资的需要顺势挂钩以后，市场上许多人都在二者之间画上了句号。国有股减持的决策一推出，便遭到股市的强烈抵抗。在股票投资者的强烈反对下，中国证监会不得不在10月23日宣布暂停国有股减持。国有股减持停止以后，全国社会保障基金理事会遂失去了最主要的资产来源。2003年，国务院将全国社会保障基金定位为全国社会保障战略准备金，但是迄今还没有明确规定这一基金应当在什么情况下支出。这样，全国社会保障基金和偿还养老金隐性债务之间的关系又成为一个悬而未决的问题。[6](P112)
四、偿还养老保险隐性债务的对策
养老保险隐性债务偿还的政策设计上还有一些基础性问题需要解决。
第一，明确政府是养老保险隐性债务的偿还主体。
制度学派诺斯在《财产权力与制度变迁》中提到：“一个政府的强制性方案可能会产生极高的收益，因为政府可能会利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。”中国进行的社会保障制度的改革是强制性的制度变迁，是由国家和社会强制推动进行的，制度变革的主体是国家，制度的变革受益者也是国家，因此，制度的变革成本即养老保险隐性债务也应该由国家全部承担。[7](P101)具体措施：1.根据公共层次性和历史负担相结合的原则，确定政府在不同社会保险项目中的财政责任；根据财权与事权相统一和与债务产生原因相对应的原则，确定中央政府和地方政府在社会保险中的财政责任。2.提高社会保险的统筹层次。我国很多地区是市级、县级统筹，如果各省全部实现了省级统筹，基金缺口是完全可以自我消化的。
第二，分开管理社会统筹与个人账户，做实个人账户。
前面提到，社会统筹和个人账户混账管理存在诸多弊端，必须改变这种管理模式，将社会统筹与个人账户分开管理，建立实账积累的个人账户。具体措施是：消除社会统筹对个人账户的代际拆借，具有现收现付性质的社会统筹账户由社会保险管理机构统一管理，消化隐性债务，并使社会统筹账户由现收现付制向部分积累制过渡，保证社会统筹部分支付基金的及时、足额发放。而完全属于基金积累制的个人账户基金则应由完全独立的机构进行管理，实行保值增值，实现其特定的安全性、收益性和流动性的目标。[8](P24)2000年7月，我国率先在辽宁实行“统账分离、做实个人账户”的试点。“统账分离”后，统筹基金的支付缺口通过税收融资、债务融资、转移财政收入融资等方式筹集资金解决。个人账户做实后，通过基金进入资本市场，使其逐步增值。
在明确了这些基本的问题之后，我们来探讨养老保险隐性债务偿还的措施。
1.分割部分国有存量资产，充实社保基金。
出售或划拨部分国有存量资产以变现收入、经营增值收入和股权收益偿还养老金隐性债务既有理论依据又具备操作性。以前，我国长期实行低工资收入分配政策，劳动者在进行工资分配前已进行了多项扣除，其中包括养老金费用，但被扣除的养老保险费没有以养老费基金的形式形成积累，其中较大部分被政府当作生产基金用于固有企业投资。所以，可以说固有资产中有一部分是职工退休基金的积累。现阶段我国正进行国有企业改革，为偿还隐性债务提供了契机。因此，在国有企业改革中，可以采取出售或拍卖部分国有企业股份等形式把一部分国有企业划归作为养老保险基金。2000年，我国国有资产总规模达到98859.2亿元(不包括军队的国有资产)，其中经营性资产为68612.6亿元，非经营性资产为30246.6亿元。2002年国有资产总量突破11万亿元，截至2004年10月，由国资委直接监管的中央企业就有187家，企业资产总额9.2万亿元，净资产为3.9万亿元，[9](P223)有计划地逐步将经营性资产的一部分出售或划拨社会保障机构持有，其变现收入和股权收益可为养老保险隐性债务筹集大量资金。
2.延长退休年龄，减少养老金账户的增值率。
我国现行法定退休年龄是在20世纪50年代初，根据当时的生产力水平与人口预期寿命制定的，当时我国人口的预期寿命仅为50岁左右，随着社会经济及人们的健康水平的提高，预期寿命已达70多岁，2050年预计我国人口预期寿命将达到80岁，已经具备了逐步、适当提高退休年龄的客观条件。同时提高法定退休年龄可以增加养老保险的资金供给，减少养老保险资金的需求，对我国现行养老保险制度的可持续发展是一个极为关键的政策调整变量，应借鉴国际经验，充分考虑到人口老龄化进程的时间、空间分布特征和退休政策的逆刚性特征，逐步提高法定退休年龄。[10](P204)林宝对提高中国退休年龄的时机和具体方案做了更深入的研究。他研究了延长退休年龄对养老保险隐性债务的影响，认为在21世纪10年代存在一个改革中国退休年龄的时机，同时提出了提高中国退休年龄的推荐方案。该方案分为两个阶段：(1)现在至2015年，逐渐打破女工人和女干部的身份界限，将女性的退休年龄统一为55岁。(2)2015年开始，把男性的退休年龄逐步从60岁提高到65岁，女性的退休年龄则从55岁提高到60岁，即男性的退休年龄每6年提高1岁，女性的年龄每3年提高1岁。作者选择的测算时点是2020年。以该方案为基础，测算出延长退休年龄将使2020年退休职工养老金债务减少近5％(4.67％)，在职职工的养老金债务减少近20％(19.26％)，养老金债务总体规模减少的幅度超过12％(12.26％)，减少11561.93亿元。在减少人口老龄化所带来的巨大压力时，延长退休年龄可以作为一项切实可行的改革措施加以采用，它将在一定程度上缓解养老金体系的支付压力，从而进一步增加制度的可持续性。[11](P49)
3.调整财政支出结构，增加财政投入。
公共财政是市场经济条件下的财政运行模式，而社会保障属于公共支出范围。因此按照建立公共财政基本框架的要求，进一步调整和优化财政收支结构，逐步减少盈利性、经营性领域投资，通过精简政府机构，压缩人员编制，降低行政管理支出财政的比重，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面。我国财政用于养老保险补助支出的比重大概为10％左右。如果每年拿出财政收入的5％列入预算补缺口，平均每年就有700亿左右的资金。
由于所有国家的社会保障制度都离不开政府财政定期或不定期的补助，我们也可借鉴拉美国家智利的成功做法。其具体做法是：(1)1981年开始改革之前，已经实行了多年的紧缩财政政策，为以后偿付养老保险转轨成本留下了余地；(2)随着养老保险改革的进行，继续加强紧缩的财政政策，以至于到1987年就出现了财政赢余。(3)发行的用于养老保险转轨的债券数额很小，在高峰期也不过是GDP的2％，而年支付需求是GDP的5％，估计显性化的养老保险债务是GDP的126％；(4)由于在改革之前财政收入就已经开始持续减少，所以财政状况的改善，公共储蓄的作用完全是削减其他开支的结果。[12](P172)
4.开征社会保障税，填补养老金缺口。
解决养老金隐性债务必须寻求有效的融资渠道，在诸种融资渠道中社会保障税具有独特的功效。近几年我国的税率基本稳定在10％～13％左右，有的学者根据拉弗曲线基本原理，测算出中国宏观税负的最佳区为18～24％，同世界上不同程度发达国家宏观税负进行比较，基本上处于合理的范围之内，甚至还有一些上升的空间。[13](P172)具体做法是：把征收的利息税、个人所得税以及新开征的财产税和遗产税的大部分用于社会保障存量资金的构造，这样不仅可起到社会再分配、缩小贫富差距的作用，更重要的是增加社会统筹基金，确保基金来源的稳定性和连续性。
5.发行养老金特种国债进行融资。
通过发行特种债券进行融资清偿历史旧债，智利的做法值得借鉴：智利发行了124亿美元的“认账债券”，以之作为个人账户的储蓄记录。但不按实际基金回报率计算，而是按每年弥补物价上涨后4％的实际利率固定计息；“认账债券”只在雇员退休时才兑现，未兑现之前处于空账状态。这种办法既兑现了政府对职工的隐性养老承诺，又不使财政负担过重。我国可以借鉴这一成功经验，通过发行特殊债券，扩大国债规模来吸收和消化在人口老龄化背景下和经济转轨压力下过重的社会养老保险隐性债务，从而将隐性的政府债务显性化，为体制转轨期过旺的养老保险需求提供资金支持。
6.其他开源节流的方法。
养老保险隐性债务的偿还还可以通过其他一些开源节流的方法来偿还，如可以通过扩大制度的覆盖面、降低养老金待遇的替代率、调整养老金指数等偿还。这些偿还方式具有某种“隐性”的效果，即通过对在职人员和退休人员一定程度的隐性的待遇降低来逐渐偿还。[14](P147)
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