行政立法的成本效益分析_效益分析论文

行政立法的成本效益分析_效益分析论文

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社会的发展带来了管理方面的巨大变化,议会等代议制机构已无法适应社会的诸多新特点 、新变化。同时,经济危机以及深度经济结构和社会结构失衡带来的市场失范等社会问题, 突 出了政府的作用。议会等代议制机构不得不把部分立法权再分配给政府,行政立法应运而生 ,并成为政府行政规制强有力的法律武器。欧内斯特·盖尔霍恩指出:“在过去的20年里, 行政法最重要发展之一是行政机关日益依赖于规则制定——将其作为制定政策的一种手段 ”。①但是,随着国家职能的膨胀,人们开始重新反思以行政立法为代表的政府干预的合理 性与有效性,因为面对无所不在的国家权力,市场本身解决不了的问题,国家干预也未奏效 。另外,行政立法的成本在许多情况下远远大于其收益,迫使人们重新认识行政立法的作用 。由此,如何确认行政立法的合理性是人们面临的一个新课题,而成本与效益分析为此提供 了一套可行的办法。自从波斯纳开创法与经济学理论以来,中国学者一直对法律的经济学分 析重视不够,往往限于“正义”与“效益”、“自由”与“秩序”等抽象概念的研究乃至争 论,定性分析多于定量研究。本文旨在通过行政立法的成本与效益分析,使人们认识到经济 和经济学在法律中,尤其是行政立法过程中的重大意义,使行政立法更符合社会的需要。

一、法律成本与效益分析的基本原理

成本与效益分析是经济学的核心内容,任何复杂高深的经济学问题均可归结到成本与效益 分析这一基础上来。法律作为一种稀缺性资源,同样存在如何配置最优的问题,这就需要以 成本效益分析作为基础,因此将成本与效益分析纳入法律的研究是可行的。

古典经济学将投入生产活动中的全部生产要素的耗费视为成本。根据这一理论,所谓法律 成本是指在法律系统的运作过程中所需投入的各种法律资源的耗费。这里的法律资源耗费包 括在立法、执法以及守法、司法过程中当事人行使权力、实现权利、履行义务、承担责任等 所付出的各种人力、物力、财力和时间等资源。所谓法律效益则是指法律实施后所产生的法 律效果,是对立法者或对社会所产生的有益效果。从立法者角度看,它检验立法预期目的的 合理性及其实现程度。法律的成本与效益分析是对法律这种稀缺性资源配置方式的分析,并 对各种备选方案进行比较,选择最优方案,以达到资源配置最优。其实质在于确定最佳和最 优的成本方案,为投入者决策提供理性依据。其中心原则就是比较各种行为的有利(社会效 益)和不利(社会成本)方面,从而选择能取得最大净收益的行为方式。

法律进行成本效益分析,须以以下几个理论为基础:

(一)法律是公共选择的产品,具有稀缺性。在现代民主宪政国家,法律作为社会人群公共 选择的产物,是普遍有效并由国民一致遵循的公共产品。它是这样一种产品,“它一生产出 来,生产者就无法决定谁要得到它。”①也就是说,公共产品是指能够同时供许多人享用, 但其供给成本却不随享用它的人数规模和地域范围的变化而变化的物品。法律就是这样一种 公共产品。法律产品应该由全体人民共同享用,而不应成为服务于特定人或特定利益集团的 专有产品。此外,法律的供给与需求受特定历史时期社会政治、经济、文化等条件的约束, 具有稀缺性。虽然从表面上看,国家可以无限制地“生产”法律,但是,任何法律的制定和 实施都需要耗费成本,而且这种生产也要以人们的有效需求为约束条件。因此,法律稀缺性 ,使得人们必须对法律资源进行选择和优化配置,以实现法律资源的效益最大化。

(二)法律关系主体在本性上是“追求自我效用最大化的理性人”。这包括两层含义,其一 是无论政府还是行政管理的相对人,追求的都是自身利益的最大化。政府追求的主要是行政 效益的最大化,而行政管理相对人所追求的则是自身财富或利益的最大化。其二是主体在追 求利益最大化的具有理性,他们自觉地按利益最大化的原则行事,既能把最大化作为目标, 又知道如何实现最大化。事实上,法律系统的运作实际上是对法律主体权利义务等重新分配 的过程,是双方主体“博弈”的过程,双方通过“博弈”,达成协议,选择对各方都最有利 的方案,从而达到“帕累托最优”。

(三)科斯的交易费用及社会成本分析理论在法律的成本效益分析中起着重要作用。科斯认 为,当市场交易成本为零时,任何权利的初始配置,都可达致资源最优。但是,如果交易成 本很大时,权利的不同配置状态就会对效率产生不同影响。由于法的实现必然需要较大的成 本,因此合意的法律规则就是尽可能减少市场交易成本,使由其所决定的权利配置能够达致 资源最优化。

二、行政立法的成本与效益分析

行政立法是指行政机关依照法律规定制定行政法规、规章的活动。它是随着议会权力的分 化,行政管理活动的发展而发展起来的,并在社会生活中充当着极其重要的角色。但是,伴 随着政府权力的膨胀以及行政立法的随意状况,出现了行政法规“泛化”现象,这既浪费了 不必要的资源,又没有产生预期的效益。因此,为发挥行政立法的最大效益,有必要对行政 立法进行成本效益分析。行政立法的决策和行政立法的程序是最重要的两个环节,只有处理 好这两方面,行政立法才能取得预期的效益。因此,笔者将在下文中对这两个环节进行重点 分析,以期断定行政立法的有效性与合理性。

(一)行政立法的决策过程分析

法律作为公共产品,任何一个单位或个人都不能被排斥在法律的调控之外。而社会成员对 于法律的消费也是公开、均等地进行,守法者对同种法律的需求和消费量的增加并不会引起 立法成本的增加。也就是说,守法者愈多,法律效益越大,但法律成本却大体保持不变。因 此,在既定的条件下,法律服务的对象即法律需求和守法的人越多,越有必要增加法律供给 ,就越值得立法。反之,则要控制或减少法律供给。

在此还涉及到立法的机会成本问题。“一项决策的机会成本是作出某一决策而不作出另一 种决策时所放弃的东西。”①法律的机会成本就是社会成员因服从法律而放弃的自然权利和 其他利益,以及法律的成本支出和违法时将受到的制裁。行政立法的机会成本越大,说明法 规或规章的生产价格越高,效益就会相对的降低。

此外,法律作为一种稀缺性资源,存在着供给与需求问题。法律的供给符合边际效益递减 规律,即法律供给越多,人们从新法律中获得的效用就越少。法律的朝令夕改,或同一种法 律 的过多供给,或同事不同罚,其法律效用将递减,人们守法的积极性会随之降低。具体的 讲,起初在一定条件下,行政立法量不断扩大,由于法律收益的增加额超过成本的增加额, 此 后这种倾向将逐渐地开始变弱,直到出现行政立法收益的增加额与成本的增加额相当的某一 点(临界点),一旦超过这一临界点,则由于成本的增加额大于收益增加额而导致行政立法 规模收益递减。因此,行政立法供给不足或相对过剩,立法速度过快或过慢均不能实现法律 的最佳效益。法律需求是社会成员消费法律的主观愿望和客观能力,它受到诸多因素的影响 。譬如,经济增长、收入分配以及守法者偏好的差异等。从我国目前的形势来看,法律需求 水平通常是上升的,行政立法需求的增长率往往高于其供给增长率,形成供不应求的局面。 这种局面造成了行政立法成本的增加,同时还使行政立法的效益降低。

以上因素是一个行政立法决策者在制定法规、规章过程中从经济角度应该考虑到的。法律 需求者主要目的是盈利,他们期望通过法规、规章的实施和遵守获取最大的潜在收益。而行 政立法的供给者则要通过法律达到行政管理的最大收益。因此,一个立法决策者不仅应考虑 法规、规章对需求者实际需要的满足程度,同时要根据立法者本身的实际情况,来决定是否 需要行政立法。当然,行政立法决策者最主要的还是要考虑立法的成本问题。生产和制定法 规 、规章需要大量的成本投入。因为它不仅要求有相当数量的专业人员进行调查,参与起草、 整理资料,而且在实施前要进行各种宣传活动,实施过程中(即执法和司法中)也要有大量的 资源投入。这种情况下,努力降低成本,提高效益应是行政立法的根本原则。

(二)行政立法的程序分析

行政立法程序是指行政机关制定法规、规章时所遵循的顺序、方法和步骤。其基本程序包 括法规或规章的提议、协商、起草、审批、发布等程序。现代行政立法程序的核心意义在于 公众参与性与行政裁量权的有机结合。“其普遍形态是:按照某种标准和条件整理论点,公 平地听取各方意见,在使当事人可以理解或认可的情况下作出决定。”②因此,听证及自由 裁量在行政立法中非常重要,本文将主要对这两个环节进行分析。

行政立法的过程实质是在社会领域中配置权利(力)关系的过程,即在行政机关之间,在行 政机关与行政管理相对人之间以及在行政管理相对人之间重新分配和界定权利(力)。因为行 政法律关系当事人各方都要追求自我利益最大化的理性主体,各方都希望在行政立法中选择 有利于自己的权利(力)的配置方案。因此,行政立法过程实际上是一个政府与相对人进行交 易的过程,双方为了彼此的利益通过讨价还价式的协商和谈判,使自己在制定法规过程中得 到 的收益最大,并实现利益均衡。

但是,我们这里的最大化利益的取得是以行为人的完全理性这一假定为前提条件的,只有 具备完全理性,政府才能找到实现行政管理和服务目标的所有备选方案,预见各方案的实施 后果,并在这些方案中选择地各方都有利的最佳方案。但是人的理性是有限的,它要受到各 种因素的影响,如一国的政治、经济、文化传统、教育程度等等。因此,尽管行政立法各方 都努力实现自己的最大利益,但人的有限理性使得选择最佳方案几乎是不可能的。这种情况 下,由于各方很难达成妥协,而旷日持久的协商又会大大增加行政立法的交易成本,这将使 得行政立法效益大受影响。为了保证行政管理的顺利进行,就应当赋予行政机关一定的自由 裁量权。行政机关在各方处于僵持状态时,可运用自由裁量权在各方充分表达意见的基础上 ,选择一个能够使各方经济目标达到最适度状态的均衡方案。这样才能保证行政效率,避免 行政立法耗费更多的成本。当然,行政机关的自由裁量权应以确认最佳方案为最终目标,在 充分调查的基础上,理性地作出选择,而不应是任意性的。如果行政机关不按正常理性作出 裁量,随意剥夺利害关系人参与行政立法的权利,抑制其表达合理的意见、建议,以这种方 式产生的法规、规章就不能得到利害关系人的支持与遵守,这将使实施成本过高,甚至导致 法规规章无效益。因此,为了防止行政机关在作出决策时滥用自由裁量权,在行政立法过程 中就应建立一套监督体系,包括利害关系人的监督、舆论的监督、上级机关的监督等,甚至 可以运用司法进行监督,从而在宪政的框架下,控制行政机关的自由裁量权。只有在一系列 的制约机制下,行政机关才能够根据实际情况理性地作出选择。这样,行政立法才能够降低 交易成本,提高行政立法效益。

三、目前我国行政立法存在的问题及对策

应当看到,我国目前的行政立法还存在许多问题。当前国务院、各部委、享有行政立法权 的地方人民政府制定颁行的各种旨在规范行政相对人行为的各种行政管理法规、规章、命令 、决议等,涉及到社会生活的各个领域。其中大量存在着以所谓由行政管理向法规管理转变 为名,破坏市场运行规律的现象。一些部门所依之“法”不过是按其部门意志扩张。这种“ 行政法规泛化”的失常现象,不仅加大了行政立法与执法成本,同时使行政相对人承受了高 昂的守法成本,降低了行政立法的效益。这种现象实际上是国家机关在加强法制和法律万能 的口号下,以大量法规规章的生产掩盖了人们对法律的实际需求,并借机扩张公共力和机构 利 益。究其原因主要是因为,我国政治、经济二元化的过程还处于初级阶段,政府部门除经营 着庞大的公共服务业以外,还各自从其管理的经济活动中抽取实实在在的利益。同时,一 个部门,地区的经济发展的好坏,直接关系到主要领导人的政绩,这样,政府与企业利益在 无形中被紧紧联系在一起,致使地方政府的行为过分商业化。加上中国自古以来的“官本位 ”思想以及法治观念的淡薄,使国家权力仍然支配着社会生活。这样,行政立法就常常被利 用来为部门利益、地方利益服务,行政立法机关把起草法规、规章看作是争权夺利的好机会 ,乘立法之机加强和扩大本位利益。那些泛滥的行政许可、收费、处罚、检查、干预等行为 常常以行政立法形式出现。行政立法机关根本不重视其制定的法规、规章要耗费多少成本, 会取得什么样的效益。行政立法在许多情况下成为过大行政权力的代名词。

在行政立法过程中,我国目前还没有完善的行政程序制度,公众对行政立法的参与处于非 常被动的地位,听证程序只是作为可有可无的名词写入法律之中(新颁布《立法法》第58条 规定,“行政法规在起草过程中,应当广泛地听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见 可以采取座谈会、讨论会、听证会等多种形式”。在这里,“可以”二字表明是否举行听证 或讨论,行政机关有自由裁量权,而非必须举行)。一个人拍板决定行政规章、命令的事情 屡见不鲜。尽管这种决策成本很小,但其公正性、效益性却会因此大受影响,更何况我国又 缺少一套行之有效的行政立法监督机制。而行政立法中利害关系人参与制度、听证制度等虽 然也要消耗一定的成本,但只要在一定限度之内,就既能保证立法的公正性,又能尽可能地 使法规规章取得适当效益。另外,在行政立法过程中应当尽力减少“扯皮成本”。①如果 参与行政立法的人为自己的个人利益而互相“扯皮”,会更多的消费人力,物力和财力,从 而增加交易成本。

当前我国存在的这些问题,究其原因是多方面的。想要彻底解决这些问题也应当从多方面 考虑,不能出现了一个问题就解决一个问题。“头痛医头,脚痛医脚”是不会有效果的。当 前,我们应注意以下几方面工作:

1.确立科学的行政立法方针、提高行政立法人员的经济学理论水平,使法规规章的生产者 在 行政立法的每一个环节中时时关注立法的成本效益问题,尽量节约信息、协商、调研和执行 等的成本,使行政立法具备“经济推动的特色”。

2.建立行政公开和行政参与制度,完善对行政立法的监督机制,对于那些不顾立法成本, 为了本位利益的行政立法,运用政治、行政、舆论甚至司法的力量加以控制。

3.建立行政立法动态调节机制,防止行政管理相对人利用法律的漏洞实现非法利益,以降 低守法成本,提高法律效益。

结语

通过对行政立法经济层面的分析,我们可以发现降低行政立法成本的重要性,此外在降低 成本的基础上应尽可能地作到公正、公平、快捷、提高行政立法效益。当代行政法发展的最 大贡献就在于它能够通过对行政立法的成本效益分析,反推政府职能的合理性。如果某一行 政立法所引起的社会成本大于其收益,则在该领域的政府调控就缺乏合理的依据;反之,政 府调控的合理性就得到确认。因此,我们可以通过对行政立法的成本效益分析,大致判断政 府哪些干预是合理的,哪些干预是不合理的,并由此调整相应的对策。这就是行政立法的成 本效益分析最重要的意义之所在。

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