农村信用社改革中忽视的一个重大问题：农户金融合作行为，本文主要内容关键词为：农户论文,重大问题论文,农村信用社论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.35文献标识码：A文章编号：1004-4892(2008)06-0050-07
一、问题的提出
新中国的农村信用社由合作化时期过渡到人民公社时期后，其性质和功能完全异化。农村信用社由“民办”转化为“官办”，成为政府控制农村金融资源的工具，“三会”制度完全废除，行政管理代替民主管理，国家包办盈亏代替自负盈亏。正是在这样的制度环境下，1980年开始我国启动了以恢复“三性”与合作制规范为主要内容的农村信用社改革，但从这次改革的绩效来看，“三性”与合作制最终流于形式，没有实现真正的合作制。于是，2003年拉开了新一轮农村信用社改革序幕。这次由政府主导、行政推动的改革，导致增资扩股过程中出现“大跃进”[1]，结果农村信用社“内部人控制”痼疾难以消除，法人治理结构仍然不完善。可见，反反复复的农村信用社改革绩效并不如人意。为此，国内许多学者对其原因进行了探讨。从政策因素来看，失败源于对现实情况的判断失误和政策设计的缺陷[2]；从制度因素来看，政府供给主导下的强制性制度变迁方式决定了政府行为边界难以界定，农村合作金融名存实亡[3]；从国情来看，由于我国没有合作金融的基础，合作制原则在我国农村金融领域是行不通的[4]。基于上述研究，本文则认为，导致农村信用社改革效果不理想的重要原因是理论上忽视对农户的金融合作意愿或偏好的研究，改革实践排斥农户和农户参与改革。把农户金融合作行为看作外生变量，结果农户被动参与改革过程，改革的绩效就不言而喻了。实际上，农户金融合作意愿是农村合作金融组织的微观基础或前提，是决定农村合作金融成败的关键内生变量，而非外生变量。
本研究从以下四个方面展开：(1)理论缺陷：忽视农户金融合作行为研究使农户边缘化；(2)制度缺陷：农村信用社的强制性制度变迁方式排斥农户主动参与；(3)新一轮改革：中央银行与省级政府在追求自身效用最大化的博弈过程中，忽视农户利益；(4)后果与解决思路。
二、理论缺陷：忽视农户金融合作行为研究使农户边缘化
从基督教社会主义的合作思想，到国家社会主义的合作思想，再到无政府主义的合作思想，最后到空想社会主义的合作思想，其合作社的创办者都希望通过劳动者集资办社免除中间商人和高利贷的剥削，把它看作是资本主义制度下劳动者的一种自救措施和经济上的斗争方式。马克思主义的合作思想则把合作生产作为向完全的共产主义经济过渡的中间环节和实现社会制度转变的手段。可见，合作社是在一定的历史条件下发生和发展的经济组织形式，其性质是由国家政权的阶级性质和社会制度的特性决定的。而当代合作思想(合作改良主义)则跳出资本主义的资本主权和社会主义的劳动主权之争，主张利用合作精神，通过互助机制建立一套以消费者为本位的经济体制。从合作思想的发展历程可以看出，其出发点是为了维护大多数“弱势群体”利益，而最终演变成社会制度变更的手段。合作社一旦成为政治斗争的手段，社员的利益就会服从政治需要，社员的合作意愿就会被忽视。这样，我们就不难理解为什么合作思想对社员合作意愿的认识是如此肤浅而没有深入研究的原因了。
“路径依赖”导致合作金融研究领域也忽视对社员金融合作意愿研究。合作金融起源于合作思想，是合作组织的一种形式。代表性的定义是，合作金融是多数人自愿结合起来集聚其储蓄，以期排除银行业或放债人之营利目的，而其盈余则平均分配于借款人或存款人的一种金融组织。从合作金融定义可以看出，其蕴涵的前提条件是，因部分人得不到正规金融机构贷款而遭遇高利贷盘剥，为改善自己“生境”，他们具有强烈金融合作意愿。合作金融的理论正是基于这种前提条件，并且假定其为外生变量而开展理论研究的。国外学者对合作金融研究的内容呈现阶段性特点[4]。从合作金融研究内容变迁过程可以看出，社员金融合作意愿被视为外生变量而始终被忽视了。
由于农村信用社在我国农村金融中的特殊地位，所以国内对合作金融的研究主要集中在对农村信用社的研究。而对农村信用社的研究主要是在结合我国农村信用社现状的基础上，运用国外合作金融理论范式来进行的。由于我国现有研究没有突破西方已有理论范式，故把农户金融合作意愿看作外生变量而忽视对其研究也在情理之中了。
面对人民公社时期后完全异化的农村信用社，我国对农村信用社进行了“恢复三性与合作制规范”的改革。出于改革的需要，我国对农村信用社的研究范围就囿于“三性”，当然，这些研究对推动农村信用社规范化发展起到一定作用。然而，这次改革并没有使农村信用社走向规范与有序发展之路。结果引发一场关于我国农村信用社改革方向的大争论。
第一种观点认为，农村信用社进行合作制改革既有必要，也有可能。就必要性来讲，这是因为合作金融具有旺盛的生命力和良好的适应性(何广文，2001)。具体表现在，一方面，它兼顾了公平与效率(陈雪飞，2005)；另一方面，合作制是一种适应性很强的制度。就可能来讲，合作制在我国长期存在，只要真正按照合作制原则来办农信社就能成功。
第二种观点认为，合作制原则在我国农村金融领域是行不通的，我国没有合作金融的基础，因此，农村信用社应坚持股份制原则。一方面，在我国正规的合作金融从来没有真正存在过，农村信用社目前的体制不具备向真正合作制过渡的可能性(谢平，2001)。因为，我国目前还不具备发展合作金融的经济基础、思想基础和制度基础(曾康霖，2001)[6]。另一方面，信用社制度本身存在固有缺陷，合作制并不是完美的制度选择(马忠富，2001)。
第三种观点认为，由于合作制与股份制是两种并行不悖的制度选择(陈雪飞，2003)，在一些位于发达地区与不发达地区的“中间地带”实行股份合作制。即在这些地区，通过吸收股份制的特点把现有的农村信用合作社改造成股份合作制信用社。而在经济发达地区实行股份制，在经济不发达地区实行合作制。
可以看出，已有研究从理论层面分析和论证农村信用社改革的产权制度选择问题，推动了农村信用社产权制度改革实践，其积极意义应得到充分肯定。但其不足也是明显的，主要是忽视对农户金融合作行为的研究。基于以上不足，经济学家茅于轼和汤敏在山西临县试点的个案研究中涉及到农户的金融合作意愿问题，而阎庆民和向恒(2002)[7]则通过调查分析农户对农村信用合作社的态度，但他们的研究是通过个案或者采用样本比例做总体推断，没有进行必要的统计检验，其结论的普遍性和可靠性受到质疑。陈希敏(2006)[8]弥补了茅于轼与阎庆民研究的不足，做出了开拓性工作。但陈希敏是以西部不发达地区作为研究对象，通过实证研究来验证西部农户金融合作意愿，并没有对农户金融合作行为形成机理与逻辑作出回答。
三、制度缺陷：农村信用社强制性制度变迁方式排斥农户主动参与
1.农村信用社改革为何选择强制性制度变迁方式
从理论上来说，制度变迁的初始状态深刻影响制度变迁方式[9]。我国农村信用合作社是在特定的政治背景和经济环境条件下，政府为实现其政治目标和经济目标以强制性制度变迁方式自上而下产生的。
1953年提出的过渡时期总路线以及由此产生的工业化发展战略决定了农村信用社制度变迁的具体方式。工业化发展战略需要巨额资金，资金是最大的制约因素。我国采取了一种隐蔽式地从农村抽取剩余资金方式，即通过农产品收购的“统购统销”政策，使农产品价格远远低于其价值的方式获得工业化所需的资金积累。这就需要一个相应的农村金融机构来履行“资金抽水机”功能，农村信用社以其与农民的特殊关系而进入政府的制度选择集合，并成为首选手段。
基于政治目标和经济战略的双重考虑，政府必须对农村信用社实行有效控制才能确保信用社不会偏离自己的目标。诱致性制度变迁因其自发性、渐进性和“自下而上”性决定了作为“次级行动集团”的政府只能获得间接收益，而强制性制度变迁因其强制性和“自上而下”性有利于政府快速、低成本地实现对农村信用社的有效控制，进而实现对农村金融资源的有效控制，直接获得最大化收益。在这种强制性制度变迁中，农村信用社是在政府的策划、发动、组织和投资下成立的，政府实际上成为农村信用社的领导者、管理者、所有者和控制者，这样农村信用社经营目标就必须服从政府的效用函数。
从我国农村信用社制度变迁历程来看，合作化时期的政治与经济的双重因素决定了其强制性变迁特性，人民公社化时期的强烈政治倾向强化了这种特性，而恢复“三性”与合作规范化时期和2003年以来的新一轮改革又是由于制度变迁的刚性和路径依赖等原因使其难以摆脱强制性变迁轨迹。总之，自始至终，我国农村信用社改革都表现出典型的强制性制度变迁特性。
2.农村信用社强制性制度变迁方式为何排斥农户主动参与
不管采取哪种制度变迁方式，从理论上来讲，农村信用社制度变迁必须以尊重农户的金融合作意愿为前提；从实践来讲，政策安排必须调动农户金融合作意愿，鼓励农户积极参与改革过程。但强制性制度变迁方式的固有特点与缺陷却为忽视社员金融合作意愿提供了可能，尤其是当政府存在有限理性和政府多元化目标之间存在冲突时，社员利益往往必须服从政府利益，甚至牺牲社员利益。强制性制度变迁是中央政府按照自己的效用函数来设计农村信用社模式，强制性原则违背一致性原则，中央政府利益至上。由于在强制性制度变迁过程中形成利益集团，当利益集团的利益冲突时，就会存在典型的“国家悖论”现象，即当统治者的效用最大化与有效保护产权发生冲突时，统治者往往以牺牲有效保护产权来换取自身效用最大化[10]。
基于人民公社时期农村信用社管理体制反复调整的事实可以证明这一点。1958年全国掀起了“大跃进”和“人民公社化”运动，为了有利于人民公社的巩固和提高，有利于工农业生产的大跃进，中央政府根据“两放、三通、一包”的财贸管理体制调整农村信用社，即将农村信用社同银行营业所合并交由人民公社管理。由于人民公社把农村信用社的大量信贷资金用于公社基本建设，造成信贷规模失控，形成大量不良资产，加大了信用社流动性风险和国家经济运行风险。基于中央政府利益受到严重损害的考虑，1959年国家将农村信用社的管理权从人民公社剥离出来交由生产大队管理，由于生产大队采用人民公社同样的方式侵害农村信用社利益，导致同样的后果。于是，1962年中央政府又将农村信用社的管理权收到代表自己利益的国家银行手中。1969年受“文化大革命”政治上强调阶级路线的影响，有些地方又将农村信用社划归贫下中农管理，结果农村信用社资金被视为“救济金”，农村信用社经营难以为继。1977年农村信用社重新收归国家银行管理，并成为国家银行的基层机构。这一时期农村信用社管理体制变迁历程实际上是中央政府和地方政府的利益博弈过程。中央政府的目标函数是通过农村信用社为农村集体和农户提供有效融资服务来实现发展农业生产和工业化战略，而地方政府(人民公社、生产大队和贫下中农)知道国家是农村信用社的实际投资人和风险承担者，于是采取“搭便车”策略，通过侵害农村信用社利益来实现自身效用最大化。在这一博弈过程中，形成了中央政府与地方政府两个利益集团，当中央政府利益受到地方政府侵害时，由于有限理性，中央政府只有通过改变农村信用社的管理主体来保护自身利益，结果又形成新的利益集团，于是又开始新一轮博弈。
在恢复“三性”与合作规范时期，农村信用社经历自主权扩大、恢复“三性”和合作制规范三个变迁阶段。中央政府的初衷是把农村信用社的管理权逐步还给农村信用社，实现真正的合作制，而最终形成了中央政府、地方政府、农村信用社三个利益集团，其变迁历程实际上也就是三个利益集团的博弈过程。中央政府要求农村信用社积极为“三农”融资，以实现农村发展、农业增长和农民增收目标；地方政府通过行政干预迫使农村信用社给地方贷款，获得地方利益，向农村信用社转移地方经济建设成本；农村信用社职工为追逐自身利益，通过减少“三农”贷款、增加非农贷款来提高利润。在利益博弈与冲突过程中，由于规范合作制改革是对农村信用社“内部人控制”格局的破解，威胁其既得利益。因此，农村信用社最佳策略是利用自己所掌握的信息、资源、实际控制权和改革的具体操作权来阻碍改革，搞形式上而非实质上的合作规范制。地方政府害怕失去对农村金融资源的间接控制权也通过各种方式阻扰合作规范制改革。结果，无论是恢复“三性”改革，还是合作规范制改革，最终都流于形式，没有实现真正的合作制。
可见，由于在农村信用社体制中中央政府扮演投资者和风险承担者的双重角色，每增加一个博弈主体就意味着增加一个利益集团来分割农村信用社利益“蛋糕”，中央政府利益受到侵害的风险性就加大。因此，中央政府的理性选择是尽量减少博弈主体，这就是农村信用社制度变迁为何总是排斥农户主动参与的根本原因。这也是2003年以来开始的新一轮农村信用社改革为什么只有中央政府和省级政府(省级政府与农村信用社成为利益共同体而合谋)两个博弈主体的原因(下一部分具体分析这个博弈过程)。
四、新一轮改革：中央银行与省级政府博弈，忽视农户利益
2004年8月新一轮农村信用社改革全面铺开。改革的主要内容是，一是以法人为单位改革农村信用社产权制度；二是农村信用社的管理交由地方政府负责[11]。
这次农村信用社改革实际上是中央银行(代表中央政府)与省级政府(与农村信用社合谋)的完全信息动态博弈过程。中央银行参与博弈的收益是实现“花钱买机制”目标，实现农村信用社稳定健康发展，有效满足“三农”的金融服务需求；其成本是启动农村信用社改革所需提供的资金支持。省级政府参与博弈的收益是，获得对农村信用社金融资源的控制权、获得中央银行提供的资金支持和获得农村信用社清收不良贷款收入扣除处置费用后的余额。上述后两项收益直接受益者是农村信用社，间接受益者为省级政府，由于农村信用社交由省级政府管理而成为地方性金融机构，其资产增加，规模越大，省级政府的金融控制权越大，所以，在这次博弈中省级政府与农村信用社是利益共同体。省级政府成本体现在三个方面：对农村信用社提供资金支持、对农村信用社减免税收和承担其他相关费用。博弈过程具体如下：
由于省级政府与农村信用社合谋成为利益共同体，所以实际上这次参与博弈的主体只有中央银行与省级政府。在博弈开始之前，中央银行公布农村信用社改革的资金支持方案与条件，确保省级政府在对资金支持方案方面具有完全信息，然后进入完全信息动态博弈过程。在博弈的第一阶段，省级政府首先采取行动，有两种战略选择：改革或不改革，省级政府根据中央银行的资金支持方案，将自己对农村信用社进行改革的收益与成本进行比较，确定其行动策略，即改革还是不改革。从实际情况来看，有28个省(市)政府选择“改革”，说明收益大于成本；只有海南选择“不改革”，说明其成本大于收益。
图1 中央银行与省级政府博弈过程
省级政府选择“改革”就进入博弈的第二阶段，然后中央银行采取行动，其也有两种策略选择：支持与不支持。由于中央银行选择“支持”的收益大于成本，故中央银行的策略选择是“支持”，而中央银行的资金支持方案有两种：专项借款或专项票据。
博弈的第三阶段省级政府行动，其策略选择有：选择专项借款或专项票据。由于专项票据的发行、兑付条件要高于专项借款的逐批发放条件，所以选择专项票据的成本较高，但其收益要高于专项借款。从实际情况来看，省级政府趋向于选择“专项票据”这种高收益的资金支持方式，以8省(市)先行改革试点的620个县(市)联社为例，其中615个县(市)联社选择了“专项票据”，5个县(市)联社选择了“专项借款”，其占比分别为99.2％和0.8％。并且由于选择专项票据方式的农村信用社可自主选择组织形式。农村信用社的组织形式由高到低有四种：农村商业银行、农村合作银行、县(市)级统一法人、乡镇信用社和县(市)联社两级法人。选择不同的组织形式，获得资金支持的收益与成本不同，组织形式越高级，获得资金支持的收益越高，但成本也越高；反之，则相反。从全国范围来看，绝大多数农村信用社自主选择的组织形式是县(市)统一法人，相对于其他组织形式，选择这种组织有利于节约成本，提高经济效益；有利于统一调度资金，提高资金使用效率；有利于增强实力，提高抗击风险的能力。可见，选择“专项票据”不但能获得最优资金支持方式，而且能够通过自主选择组织形式，获得较大的间接利益。
博弈的最后阶段，中央银行根据省级政府选择的资金支持方式和选择的农村信用社组织形式，按照资金支持方案设定的条件对农村信用社改革进程和绩效进行考核和评价，这时中央银行的策略有：兑付和不兑付。对那些达到中央银行改革要求的农村信用社兑现资金支持承诺，对那些还没有达到要求的农村信用社限期整改、延期兑付或对最终达不到要求的不予兑付。
可见，中央银行资金支持方案是一个完全信息动态博弈过程，通过农村信用社对资金支持方式和组织形式的自主选择保证博弈结果是分离均衡。
从这个博弈过程来看，博弈主体只有中央银行和省级政府，农户没有参与博弈。在改革中，往往蕴涵一个前提是，中央政府想当然地认为自己能够代表农户利益，并且赋予农户一个他们自己所需要的合作金融形式。而博弈的实际情况是，选择什么样的资金支持方式，选择什么样的组织形式或合作金融形式不是由中央银行意愿决定的，更不是由农户决定意愿的，而是由省级政府按照收益与成本的比较决定的。具体来讲就是，采取哪种合作金融形式省级政府获得中央银行的资金支持越大而成本越低，省级政府就偏好哪种形式。在这个博弈过程中，农户的利益被省级政府所忽视。
五、后果与解决思路
1.忽视农户金融合作行为的后果
在农村信用社改革和制度变迁过程中，作为“理性小农”的农户也是在既定的约束条件下追求利润最大化的博弈主体，一旦其被排除参与改革进程，不能成为一个利益博弈主体时，其利益就被其他博弈主体所忽视。强制性制度变迁方式不但没有在尊重农户利益的基础上保证其真正参与改革，而且其利益在利益集团的冲突中往往会受到损害。这时，理性小农的理性反映是拒绝合作或消极合作，从而破坏了合作金融的根基与前提。这种现象造成的后果在我国农村信用社不同发展阶段具有不同的具体表现。
在合作化时期，随着政府发动的“合作化运动”进程加快，农村信用社的发展规模与速度都超出了农户的承受力，违背了农户的意志和愿望。拉大了农户与信用社的距离，加大了农户与农村信用社的信息不对称程度，从而增加了农户对农村信用社管理与监督的难度和成本，削弱了农户对农村信用社的关心程度，结果民主管理流于形式，“三会”制度形同虚设，农村信用社的实际权力掌握在由政府挑选的农村信用社管理人手中。
在人民公社化时期，由于农村信用社管理体制的反复调整，农村信用社完全成为政府的附属物，“三会”制度已经废止，农村信用社的盈亏与农户无关。农村信用社的合作金融性质完全异化。
在恢复“三性”与合作规范时期，由于这是一场政府主导的合作制改革而非基于农户自愿的改革，历史上合作制教训告诉农户这种合作制还是由政府控制，他们即使入了股，农村信用社也不是他们自己的金融机构，与其入股，不如把钱以存款形式存入农村信用社。这样合作规范得不到农户的积极响应，农户不愿入股，农村信用社无法获得真正的股金，“增资扩股”运动实际上变成了“股金存款化”闹剧。
在2003年新一轮农村信用社改革时期，省级政府为了尽快达到中央银行专项票据支持条件，有些地方政府发动了一场增资扩股的“大跃进”：利用行政手段，强制入股；发放贷款作为股金入股；片面宣传，吸引入股；财政担保股金分红，鼓励入股。严重违背了合作金融的原则。
2.解决思路
基于理论研究与实践中存在的问题，本文提出的政策思路是：
一是理论上重视对农户金融合作行为的研究。理论上所迫切要求解决的问题是，作为农村信用社改革的直接受益者农户如何看待农村信用社改革问题，其合作意愿到底如何？进一步讲，如果农户具有合作意愿，那么他们究竟偏好哪种合作模式？对现有的改革模式态度或满意度如何？到底是哪些因素决定了农户的合作意愿？其形成机理和逻辑又是怎样？所有这些问题都是我们在进行农村信用社产权制度改革过程中无法回避和必须回答的问题。
二是设计农村信用社改革方案时，要把农户作为一个独立的利益集团纳入博弈主体范畴。农户参与改革，其利益与意愿才能得到真正体现，才能积极主动参与改革，才能实现真正的合作制。合作制产权模式改革的前提条件是农户具有较强的合作意愿，主动参与改革，其利益能在改革中得以体现与实现。因此，要按照农户的金融合作意愿来设计农村信用社产权模式，重构真正属于农户自己的合作金融机构。
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