试析我国人大预算监督乏力的原因及对策——借鉴美国国会预算监督制度的经验，本文主要内容关键词为：美国国会论文,预算论文,乏力论文,对策论文,人大论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
2004年6月23日，国家审计署向第十届全国人大常委会提交的《关于2003年度中央预算执行和财政收支情况的报告》中所披露的问题让人触目惊心，使人们把目光再一次投向我国的财政预算。（注：预算，又称财政预算，是国家行政机关根据其施政方针所编制的一定时间内（通常为预算年度）的财政收支计划。预算经立法机关通过，成为该财政年度内政府工作经费的来源和支配的依据。）
每年的审计报告都在向我们暴露我国预算执行中存在的问题，让人痛心的是，近几年我国政府在预算执行中出现的问题越来越严重，以中央为例：2002年，审计署在审计国务院55个部门、单位2001年预算执行情况时查出，39个部门隐瞒事业和经营收入8.56亿元；17个部门未按规定上缴预算收入和预算外资金7.13亿元；31个部门挪用财政资金用于行政经费、基建和对外投资等4.93亿元。[1]2004年，在审计55个中央部门和单位2003年度预算执行情况中查出，7个部门采取虚报人员、编造虚假项目等方式，套取财政资金9673万元。41个部门挤占挪用财政专项拨款和其他有专项用途的资金14.2亿元，主要用于建设职工住宅、办公楼和发放各类补贴。[2]然而，从国家审计报告中我们所看到的仅仅是政府预算执行这一环节中存在的问题，政府在预算、决算编制等环节上也存在众多问题。例如：政府向人代会提交的预算案不够详细，导致“外行看不懂，内行说不清”，人大代表在审议时无法进行实质性审查，给执法机关不法行使职权、滥用权力留下空间。
法国著名启蒙思想家孟德斯鸠在《论法的精神》中提到，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”那么，我国是否存在对政府编制、执行预算权力的监督呢？我国宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法明确规定了作为国家权力机关的人民代表大会的预算审批权和预算调整变更权。在预算法中，也专列“监督”一章规定，县级以上人大及其常委会、乡级人大对本级政府预算、决算负有监督职责，各级政府、各级政府财政部门、各级政府审计部门对政府预算执行情况负有监督职责。可见，我国已建立了预算监督制度。那么为什么我国政府在实际预算过程中存在那么多严重问题呢？笔者认为，原因在于我国的预算监督制度虽已建立，但很不完善，特别是人大作为国家权力机关，处在预算监督体系中的最高层，负有重要监督职责，其相关制度和机制急待完善。
一、我国人大预算监督乏力的原因分析
在现代西方国家，预算监督是代议机关的的主要职权，它是通过控制财政资金监督和制约政府的活动。我国预算法第九章第六十六条也规定：各级人大及其常委会对本级及下级政府预算、决算进行监督。各级人大及其常委会对预算、决算进行监督，具体来讲，就是对预算编制的审查批准（包括初审在内）、预算执行的监督和对决算的审查和批准。以行政机关实际执行预算为基准，可以将整个过程分为事前监督、事中监督和事后监督三部分。从形式上看，我国整个预算监督体系较为全面，然而实际监督的效果却不尽如人意。笔者认为，我国人大预算监督乏力的原因主要在以下几个方面：
（一）组织机构建设不到位，预算监督流于形式
各级人大在整个监督过程中，不存在专门服务于预算的委员会，造成人大常委会在初步审查、预算执行和决算的监督中由于缺少专业人员介入，弱化了监督的效果。这一点从我国预算法对各级政府财政预算草案提交人大初审的相关规定可以看出。预算法三十七条规定：中央及地方各级预算应提交同级人大的财经委员会或有关的专门委员会或常委会的工作委员会或常委会进行初步审查，然而，无论是财经委员会，还是所谓的有关专门委员会和工作委员会，以及本级人大常委会，其组成人员都难以承担预算这一专业性极强的工作，这就使得初审失去了作为人大审查批准前置程序的作用和意义，必然的结果是人大在审查批准阶段的监督力度大打折扣！同样，缺少了专业人士的参与，各级人大及其常委会在预算执行、决算的审查批准阶段不可避免地流于形式，不可能对预算进行实质性监督。
（二）监督机制不完善，不利于及时发现和解决问题
预算案在人大通过后，行政机关能够严格遵照执行是预算制度建立的初衷。因此，加强具体执行的监督，及早发现违反预算案使用资金的行为，防止违法行为给国家造成更大的损失是预算监督的重要任务。而我国各级人大对预算具体执行的监督机制很不完善，只有预算法第六十九条作了较为笼统的规定：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”在人大实际工作中，常规的做法是，上半年听取审议一次预算执行情况的报告，下半年研究一次预算变更。除此之外，人大常委会不再对预算执行情况进行日常性的监督。长此以往，行政机关违反预算使用国家资金、滥用职权的行为就会越多，就会视国家法律法规于不顾了。
（三）法规不健全，导致预算监督无法可依
我国关于预算的法律规范除宪法和地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法中明确规定各级人大及其常委会的审查批准和预算调整权外，针对预算管理和监督的规范主要集中在预算法及其相关条例、决定中。对于预算法，从1994年通过、1995年实施以来从未修订过，而我国近十年发生了巨大变化，特别是经济体制改革，使我国经济领域出现了许多新问题、新情况，预算法的一些规定已不能适应新形势发展的需要。
现行预算法及其相关法规存在的较为突出的问题是：①没有设立专门服务于预算工作机构的规定，使各级人大及其常委会对预算的监督华而不实；②对审批预算草案的程序没有明确规定，使预算草案的审议批准流于形式；③对预算外资金的规定过于原则。法规不健全，给人大监督带来了巨大困难，造成无法可依的局面。
（四）法律责任不明确，处罚力度不够，削弱了人大监督的权威
对于行政机关违反预算案及其他违反法律、行政法规的行为，预算法在法律责任一章仅列举了3项，主要是针对行政机关在执行预算过程中的违法行为加以原则性规定，对预算整个过程中的其他违法行为都没有涉及。对于仅有的3类行为，其责任承担也仅限于行政责任，没有经济赔偿和刑事责任的规定。法律责任规定的不健全导致了预算监督的乏力，即使人大及其常委会查出违法行为，也不能将责任主体绳之以法，使之承担应受的责任，从而降低了人大权威。
（五）预算不透明，不利于公开监督
作为一名普通老百姓和纳税人，对于每年人代会通过的预算案很难通过已有的信息渠道搜集到，想知道自己所在市或区的预算情况更不是一件容易事。虽然广大人民群众作为国家预算收入的承担者，有权知道和监督上缴收入的使用情况，但在我国预算在通过后不予公开，老百姓对自己上缴的钱具体怎么花的，花在哪里根本不清楚。而人民群众在现实生活中最容易发现问题，人民代表大会制度失去了基层的广大群众，仅靠为数不多的人大代表进行监督很难奏效。
二、美国国会预算监督制度的经验借鉴
财政权是西方议会普遍享有的一项重要职权，被形象地称为“管理国库的权力”或称为“钱包的权力”。政府每年的财政预算即其总收入和总支出必须经过议会批准通过，政府预算的执行受议会的监督。议会掌握着财政权就掌握着政府的命脉，是议会控制、监督政府的最有效手段。与其他国家相比，美国国会对预算的形成过程介入得比较深、决定权比较大，对预算执行过程和预算执行结果监督力度比较大，较大限度地防止了政府滥用职权。下面将对美国国会的预算监督制度加以介绍，以期为我国所借鉴。
笔者认为，美国预算监督的有效运行得益于以下几个方面：
（一）具有完备的预算法规体系
首先，美国在宪法中详细规定了国会的财政权。宪法至少有四处涉及国会财政权，即第一条第七、八、九项和修正案第十六条。内容包括征税权、举债权、政府开支审批权以及税法制定程序、公款开支（包括政府开支在内的一切公共支出）监督程序和方式等。使议会监督预算的权力有了强有力的保障。
其次，美国国会每年通过一项预算法案并不断制定法规对预算加以控制，使美国国会预算监督法规体系逐步完善。在1921年国会制定了《预算与审计法》，设立了总统预算办公室和对国会负责的审计总署；为保障国会对预算的有效控制，在1974年通过了《预算扣押控制法》，该法规定了国会预算审批过程；在1985年通过了《平衡预算和赤字紧急控制法》，规定要逐步消灭赤字。
（二）预算监督组织机构完善
美国预算分为联邦预算、州预算和州以下的地方预算。就美国联邦预算而言，国会的预算控制机构较多，主要有国会参众两院预算委员会、拨款委员会、拨款小组委员会和国会预算处。下面分别对这些机构的职能做简单介绍：①预算委员会。是根据1974年预算法在国会设立的常设委员会，分别设立于参众两院，其主要任务是，对预算进行综合考察，包括收入部分，支出部分，以及各种支出之间的比较，并向国会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。[3]②拨款委员会。是国会中很有权力的委员会，国会通过的拨款法案主要根据这个委员会的建议和报告。每一小组委员会主管一定的行政机关的拨款。③拨款小组委员会。是实际掌握预算拨款权力的机关，拨款委员会向全院提出的建议和报告主要根据小组委员会的建议和报告。④国会预算处。也是根据1974年的预算法设立的机构，它由专家组成、不是由国会议员组成。设立国会预算处的目的是帮助国会编制预算，主要任务是预算报告；费用估计；经济预测和财政政策分析；记录支出和收入法案；进行特别研究等。[4]
（三）国会对预算的整个过程建立了良好的监督机制
(1)国会预算案形成的监督。
美国国会对预算案的审批程序较为复杂。总统将编制好的联邦预算交到国会后，众参两院预算委员会在国会预算办公室的协助下进行详细审查。然后国会通过决议，提出自己采纳的目标预算方案，交众参两院拨款委员会。拨款委员会审议后，提出建议，分别经众参两院表决，再由两院举行联席会议，通过后形成拨款法案。国会预算委员会对这一法案进行复审。最后，由国会对预算作必要的修改，完成审议过程，把预算方案交总统决定是否签署。
(2)国会对预算执行的监督
首先，美国法律对变更预算程序进行了严格规定。按照规定，预算变更须经三分之一以上议员同意方为有效，未经国会批准而修订预算的行为须负法律责任。
其次，美国国会对预算执行的监督最有效的途径是拨款。“国会通过了授权法案只是同意立项（规划目标和手段），政府拿到钱还需要通过拨款程序。即使在预算法案生效以后要完成拨款活动，仍须国会批准。除非根据拨款法案，否则谁也不能从国库提取款项。”[5]
再次，派驻监察代表对预算执行过程进行监督是美国国会对预算执行较为有效的手段。“为了加强对预算执行结果的监督，美国国会向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门实施国会授权项目的情况和预算执行结果进行监督，全面、经常地检查政府使用国会拨款的效益。监察代表每半年向国会送交一份监察报告，列举所驻部门工作中严重的舞弊、浪费、低效和滥用职权问题，并提出改进意见。发现异常情况，监察代表随时向国会提交特别报告。”[6]
(3)国会对决算的审计和监督
在美国，审计机关独立于总统和行政机构在国会中设立，负责对政府预算收支及使用情况进行审计。审计总署可以定期检查政府各部门管理和使用国会拨款的结果，可以就联邦资金使用状况和效率发表独立评论，向国会报告预算执行结果和决算审计情况。
按照美国的法律规定，国会委员会对每年的预算执行结果要进行评估。在实际运行中，评估结果往往会影响到有关项目、机构下一财政年度是否能够继续获得拨款。如果发生严重问题，还要追究有关责任人的政治责任和法律责任。[7]
三、完善我国人大预算监督制度的设想
针对我国人大在预算监督中存在的漏洞和问题，借鉴美国国会预算监督的先进经验，笔者认为，我国应重点在以下几个方面完善我国人大的预算监督制度：
（一）加强人大预算监督的组织建设，建立专门的预算委员会
针对我国没有专门服务于预算管理的机构现状，有学者建议充实现有的人大财经委员会，也有人建议建立隶属于人大的独立的预算委员会。笔者认为，建立专门的人大预算监督机构——预算委员会更有利于人大预算监督权的行使。而且，该委员会应具有以下三个特点：第一，机构独立，直接隶属于人大，不受其他任何部门、单位和个人的干预；第二，权责分明，代表人大具体行使管理预算的职能，提出建议案；第三，配备精良，有经济、法律等方面的专家学者或代表组成，代表人大名副其实地行使职能。
（二）完善预算监督机制，加强日常性监督
为改变我国人大在每个预算年度内具体监督中长期存在的上半年听取审议一次预算执行情况报告，下半年研究一次预算变更的常规的、效果不佳的现状，应该加强经常性的监督工作，以充实常规监督的内容，使之具有实质性。
我们可以借鉴美国派驻监察代表对预算执行过程进行监督的方式，人大可以向政府各个部门派驻监察代表。监察代表每月或每个季度向人大常委会提交一份监察报告，汇报所驻部门工作中问题，提出改进意见。
（三）加强预算相关法规建设，增强预算监督权威
法制原则是预算管理所必须坚持的一项重要原则。对我国的预算而言，法制原则要求进一步细化已有的法律规定，填补预算法规空白，使预算的监督管理有法可依，增强其权威性。
首先，应使我国的根本大法——宪法中对人大财政监督权的规定更加周密，以提高人民代表大会在预算监督中的形象，增强预算法案的强制性。
其次，对预算法主要作出以下修改和完善。①进一步健全预算审议制度，可以借鉴立法法的作法，在预算审议中实施“三读”制。“一读”时，由财政部门代表政府就预算草案做出说明，预算委员会提出审查意见；“二读”时，预算委员会开始审查部门预算，就各部门收支科目的合理性进行讨论；“三读”时，就政府整体预算草案形成预算委员会的初步审查决议。[8]②加强对预算外资金的管理，应在法律中增加预算外资金管理的条款，尽快把预算外资金纳入预算内管理。③加强决算的审批监督。实践中，决算草案中的各项财务表格过于简单，缺乏项目明细表和必要的说明，代表们难以进行审议。应在法律申明确规定决算草案的标准和内容，以保证决算审议的透明度。
（四）健全人大决算评价及责任制度，确保人大预算监督权的有效行使
我国现行对决算的审批通过流于形式，不能真正起到决算应有的作用。美国国会对决算的评估制度值得我们借鉴，我们可以建立类似的决算评价制度。在各级财政部门汇编成本级决算并作出必要说明（分析存在的问题及其原因）的基础上，人大预算委员会及其所属的审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细地审计评价，总结经验教训提出改进与奖惩建议，并向人大常委会提出报告。
同时，应完善预算责任制度，保证预算审批监督的权威性。预算责任制度应对整个预算过程中的违法行为及其他不当行为的法律责任作出明确规定。在此基础上，还应加大处罚力度，对违法者除承担行政责任外，依其行为的性质及程度不同，分别承担经济赔偿以及刑事责任。必要时在刑法中可增加专门的预算刑罚的条款和罪名。
（五）增加预算透明度，建立公开监督制度
我国是人民民主专政的社会主义国家，预算公开制度的完善对我国发展民主有着特别重要的意义。因此，应在预算法中明确规定，除涉及国家安全必须保密的以外，预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。预算公开制度具体应包括：①各级政府预算经本级人民代表大会审查批准后，应当向社会公布；②各级政府预算的执行情况应当每季度或每半年向社会公布；③各级政府决算经本级人民代表大会审查批准后，应当向社会公布。同时，应开辟必要的渠道倾听和接受广大群众对预算的建议，从而更好地促进预算的民主管理。
结语
从上文的分析中我们可以看出，我国的预算监督制度虽已建立，但存在诸多不完善之处。我国的人大预算监督虚而不实，人大的预算权实质上只是一种虚设的、形式上的、程序性的权力。而在现实中，人大对预算权力控制的无力也正是我国腐败现象屡禁不止的重要原因。因此，完善我国财政预算制度，加强人大预算监督，增强权力之间的监督与制约，使国家机关依法履行人民赋予的神圣职责是我国法制建设的当务之急。
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